MKN och åtgärdsprogrammets utmaningar

Nedan diskuteras först åtgärdsprogrammets generella utmaningar och sedan utmaningar för de två styrningsnivåer som identifierats i förra avsnittet: utmaningar för när staten styr lokala myndigheter och utmaningar när lokala myndigheter styr utsläpparna.

INCITAMENT SKILJER SIG KOMMUNER EMELLAN

MKN gäller i hela Sverige och därför i alla Sveriges kommuner medan kostnaden för att förbättra luftkvalitet skiljer sig mellan kommunerna. Kommuner har därmed olika starka incitament för att ta hänsyn till luftkvalitetsfrågor i sitt arbete. Exempelvis kan markbrist och dyra fastighetspriser i centrala lägen driva på en förtätning där kommunen värderar nyttan av en sådan utveckling högre än den eventuella försämring i luftkvalitet som uppstår. Dessutom är förutsättningar för att hålla föroreningshalter under MKN vitt skilda. Geografiska förhållanden, befolkningstäthet, infrastruktur och hur det ser ut i de närliggande områdena har stor betydelse för hur mycket åtgärder kostar för inte överskrida normerna. Tillgången till enkla genomförbara åtgärder som är effektiva och inte för dyra varierar stort mellan olika kommuner. Följaktligen kan vissa kommuner göra tillräckligt för att möta MKN medan andra finner det för dyrt.

ÅTGÄRDSPROGRAM SAKNAR INCITAMENT FÖR FÖREBYGGANDE OCH LÅNGSIKTIGA ÅTGÄRDER OCH KAN UPPLEVAS SOM ADMINISTRATIVT KRÄVANDE

Enligt EU-direktivet och Sveriges implementering ska åtgärder tas fram för att hålla

överskridanden så korta som möjligt. Detta har gett skeva incitament när det gäller att överväga åtgärder som verkar förebyggande eller långsiktigt jämfört med sådana som har snabb påverkan på luftföroreningshalterna. Som regelverket för åtgärdsplaner är utformat utifrån EU-direktivet behöver inga åtgärdsprogram tas fram förrän MKN överskrids. Då MKN överskrids måste däremot snabba verkningsfulla åtgärder vidtas för att uppnå MKN. Det finns dock inget i lagstiftningen som hindrar myndigheter att genomföra förebyggande åtgärder. Utformningen av åtgärdsprogrammen i dagens system har dock mer eller mindre i praktiken inneburit att inga åtgärder vidtas förrän ett problem uppstår. Detta gäller även kortsiktiga offentliga åtgärder som botar symptomen för att komma tillrätta med problemet så snabbt som möjligt. Under de regionala samrådsmötena framkom kommentarer om att luftfrågor har för lite tyngd i översikts- och detaljplaner för att proaktiva och långsiktiga åtgärder ska tas fram där. Detta eftersom det i dessa planer kan

uppkomma målkonflikter med för kommunen andra angelägna utvecklingsområden där luftfrågor kan väga för lite. Dessutom lyftes det som ett problem under samrådsmöten att framtagandet av ett åtgärdsprogram kunde upplevas som administrativt tungt med formella krav vilka kräver specifik kompetens som inte alltid finns tillgänglig i kommuner

Styrningsnivån mellan staten och lokala myndigheter

I avsnitt 7.3 beskrivs åtgärdsprogrammen med MKN i Sverige med två styrningsnivåer; dels det mellan staten och lokala/regionala myndigheter, dels det mellan kommun och utsläppskällan. I detta avsnitt diskuteras utmaningar för när staten styr lokala myndigheter så att de vid behov ska införa styrmedel eller vidta åtgärder för att minska föroreningshalter under MKN.

INCITAMENT SKILJER SIG MELLAN LOKALA OCH NATIONELLA MYNDIGHETER Som redan diskuterats tidigare kan det vara svårt för staten att styra så att MKN uppnås ifall kommuner finner att kostnaderna för att uppnå detta är för höga. Ytterligare en aspekt av detta är

135

att staten inte gör samma avvägning mellan kostnader och nyttor som kommuner när det gäller att uppnå MKN. Staten har, utöver försämrad folkhälsa, ett överhängande hot om vite från EU om MKN inte uppnås. Staten kan därför vara mer angelägen än kommunerna om att MKN inte ska överskridas och önskar fler åtgärder än de kommunerna finner lämpliga.

LOKALA MYNDIGHETER HAR INTE RÅDIGHET ÖVER ALLA KÄLLOR SOM ORSAKAR ÖVERSKRIDANDEN

Kommuner har inte rådighet över alla källor och verktyg för att kunna påverka lufthalterna.

Utsläppen som orsakar överskridande kan exempelvis komma från transportval som orsakas av kommuninvånare och verksamhetsutövare som bor och verkar utanför kommunen. Transporter och utsläpp på statliga vägar som orsakar överskridanden kan inte regleras av kommuner. Även vissa styrmedel såsom skatter eller verktyg för efterlevnad av gällande regelverk ligger utanför

kommunens rådighet. Detta begränsar paletten av möjliga lösningar och de effektivaste sätten att komma tillrätta med ett överskridande.

För att uppfylla normerna för luft genom lämpliga och rimliga åtgärder, vilket är syftet med åtgärdsprogrammen, är det viktigt att arbeta så brett som möjligt där alla relevanta utsläppskällor och lösningar beaktas för att kunna välja det mest effektiva sättet att nå målet. Ansvaret för att uppnå MKN ligger främst på lokal nivå. Men situationer kan uppstå där MKN kan uppnås antingen på ett för kommunen mycket dyrt sätt eller på ett billigare sätt som kommunen inte har mandat till att genomföra. Detta i kombination med att incitamenten till att inte överskrida MKN skiljer sig bidrar till att åtgärdsprogram kan vara otillräckliga få ned lufthalterna under MKN.

Idag saknas en tydlig prioritering från staten gällande luftkvalitet och dess förhållande till andra politikområden, detta kan göra det svårt att prioritera rätt på lokal och regional nivå.

Styrningsnivå lokala myndigheter och utsläppare/källor

Givet att den första nivån av styrningen fungerar är det viktigt att även den andra nivån fungerar, det vill säga mellan kommun och utsläppskällan. Som figur 7.1 visar har lokala myndigheter, för det mesta kommuner, två kategorier av lösningar för att åtgärda miljöproblem. Det ena är styrmedel som påverkar beslut och beteende och riktar sig mot de som orsakar miljöproblemet. Det andra är offentliga åtgärder som snarare riktar sig mot symptomen utan att göra något åt utsläppskällan. Den övergripande frågan i detta avsnitt är hur val mellan styrmedel och offentliga åtgärder bör göras så att åtgärdsprogrammen blir mer kostnadseffektiva.

KOSTNADSEFFEKTIVITET OCH ÅTGÄRDSPROGRAMMEN

Något förenklat uppnås kostnadseffektivitet när man når ett givet mål (inga överskridanden av MKN) på det minst kostsamma sättet - att välja de åtgärder som ger störst utsläppsminskning per krona. För att kostnadseffektivitet ska uppnås bör alla utsläppskällor, inklusive åtgärder för att minska haltnivåer, träffas med ett enhetligt pris på utsläpp som bidrar till förhöjda halter av en luftförorening så att åtgärder för att minska utsläpp eller halter fördelas effektivt. En sådan lösning leder till att de åtgärder som ger mest effekt per krona används först och sedan de som kostar något mer och så vidare. Det leder till att utsläppsminskningarna fördelas över ett stort antal källor kostnadseffektivt.

Principen om ett enhetligt pris säger oss att en effektiv miljöpolitik för utomhusluft bör agera brett och förutsättningslöst för att kunna träffa så många utsläppskällor som möjligt av de som orsakar

136

överskridanden av MKN. Aktörerna på marknaden, dvs utsläpparna, bestämmer sedan själva om, var och när åtgärder vidtas. Eftersom varje aktör har bäst information om sin verksamhet leder det till anpassning där det är mest effektivt för samhället. Som diskuterats i tidigare avsnitt är en förutsättning för att detta ska ske att staten involverar de aktörer som faktiskt har rådighet över de källor som orsakar överskridanden, exempelvis kommuner och myndigheter, i arbetet att uppnå MKN.

Att införa ett enhetlig pris för utsläpp av NO2 och PM10 är näst intill omöjligt då källorna är både många och svåridentifierade. Principen om ett enhetligt pris är ändå viktig och fungerar som en bra ledstjärna för att kunna lösa problemet kostnadseffektivt.

ATT ENBART KORTA TID FÖR ÖVERSKRIDANDEN ÄR EJ KOSTNADSEFFEKTIVITET

Som systemet med MKN och åtgärdsprogram fungerar idag vidtas åtgärder först efter att MKN har överskridits. Målet med åtgärderna är att hålla överskridanden så korta som möjligt. Det leder till att dyra åtgärder som snabbt får ner halterna föredras även om det finns långsiktiga och

förebyggande åtgärder som är effektivare och billigare för att hålla nere halterna på längre sikt.

Dessutom är åtgärder för att snabbt få ner halter ofta riktade mot symptomen medan

grundproblemet med utsläppskällan fortsätter eller till och med ökar. Detta innebär en kraftig avvikelse från principen om ett enhetligt pris på utsläpp då kostnader för att snabbt minska utsläpp över MKN blir mycket höga medan de som är under inte åtgärdas. Det beror på att

åtgärdsprogrammen utformning som innebär att åtgärder vidtas först efter att MKN har överskridits och att incitament för att minska utsläppen eller föroreningshalter är låga för haltnivåer under MKN och i princip oändliga för haltnivåer över MKN. Det innebär att priset eller kostnaden för åtgärder som vidtas för att minska utsläppen hoppar från låga nivåer till extremt höga nivåer vid ett

överskridande. Detta leder vidare till att kommuner lägger stora resurser på kortsiktiga åtgärder och därmed missar att brett och förutsättningslöst träffa alla utsläppskällor. Detta försvagar ytterligare möjligheten att uppnå MKN för utomhusluft på ett kostnadseffektivt sätt.

RÅDIGHETPROBLEM BEGRÄNSAR KOSTNADSEFFEKTIVITET

En annan viktig utmaning som begränsar kommuners möjligheter att utforma ett kostnadseffektivt styrmedelspaket för att uppfylla normerna är att de, som noterat tidigare, inte kan reglera källor utanför kommungränser eller källor på statliga vägar. Dessutom är det svårt att reglera beslut som fattas utanför kommungränsen men påverkar luftkvaliteten lokalt som till exempel arbetspendling med bil över kommungräns. Så som systemet med MKN och åtgärdsprogram ser ut idag är utsläppskällor där kommunen inte har rådighet svåra att reglera för kommunerna. Detta gör att dessa utsläppskällor inte möter samma kostnad för att uppnå MKN som källor inom

kommungränsen. Utöver detta är kommuners möjligheter att effektivt reglera utsläppskällor med hjälp av lagstiftning begränsad. Många styrmedel, som t.ex. miljöskatter, kan enligt lag införas enbart av Riksdagen. Detta innebär att möjligheter till en effektiv fördelning av

utsläppsminskningar mellan olika källor försvåras.

Miljömålsberedningens identifierade problem

Ovanstående diskussion är också starkt kopplad till de problem och centrala aspekter som bör ingå i en översyn av systemet med MKN och åtgärdsprogram som även har lyfts av

Miljömålsberedningen. Dessa utgör en utgångspunkt för detta uppdrag. De problem som Miljömålsberedningen sammanfattar hämtas från Naturvårdsverkets utvärdering av åtgärdsprogrammen från 2008 och listas nedan.

137

1. Åtgärdsprogram har i flertalet fall varit otillräckliga för att nå miljökvalitetsnormer.

2. En stor andel av åtgärderna i programmen har inte genomförts.

3. Det saknas sanktioner eller annan reaktion då åtgärder inte genomförs och normerna inte uppnås.

4. Fördelningen av ansvar och rådighet mellan kommun, länsstyrelse och regering är otydlig och problematisk, i och med att kommuner ansvarar för att normer inte överskrids samtidigt som de inte har full rådighet att styra utsläppen.

5. De krav på mätningar och beräkningar av luftföroreningar som åligger

kommunerna är höga och kräver kompetens och resurser som inte alla kommuner har möjlighet att tillhandahålla.

6. Det svenska införlivandet av luftkvalitetsdirektivet i svensk lagstiftning brister i termer av bland annat åtgärdsprogrammens utformning (åtgärder har inte haft tillräcklig effekt på halterna och det saknas kontinuitet i omprövning och uppdatering).

De centrala aspekter som enligt Miljömålsberedningar bör ingå i en översyn av systemet med MKN och åtgärdsprogram är följande:

7. Vilka föroreningar och haltnivåer som regleras i normerna. Dessa behöver vara aktuella utifrån senaste vetenskapliga rön och därmed inriktade mot de största problemen för människors hälsa. Normerna behöver också vara tillräckligt ambitiösa för att kunna driva ett effektivt åtgärdsarbete, men även rimliga/nåbara för de aktörer som ska ansvara för att uppfylla normerna.

8. Hur krav på kontroll av luftkvalitet (d.v.s. mätningar och beräkningar/skattningar) utformas och genomförs. Underlag från kontrollerna underbygger allt

åtgärdsarbete och behöver därför vara av hög kvalitet och kostnadseffektivt.

9. Utformning, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram. För att säkerställa att effektiva åtgärder identifieras, genomförs och följs upp, samt att ansvaret ligger på rätt aktör.

10. Hur målkonflikter rörande ökat byggande och ren luft kan uppmärksammas och hanteras i ett tidigt skede av planprocesser.

11. Föreslå hur svensk lagstiftning ska förändras för att tillgodose kraven på införlivande av EU:s luftkvalitetsdirektiv.

De identifierade problemen följer naturligt diskussionen ovan i kapitel 3. Att åtgärdsprogram varit otillräckliga (1), att åtgärder inte genomförts (2) och problem med åtgärdsprogrammens utformning (6) kan härledas utifrån rådighetsproblematik, att incitamenten skiljer sig mellan olika aktörer och att det helt enkelt är rationellt för vissa kommuner att inte vidta tillräckliga åtgärder. Likaså är avsaknad av sanktioner (3) ett uttryck för att försöka justera kommuners incitament mer i linje med statens. Problemet med ansvar och rådighet (4) har diskuterats utförligt i avsnittet ovan. Att krav på mätningar och beräkning är höga och inte kan mötas av alla kommuner visar även det på en

bristande förståelse av MKN:s betydelse för den enskilda kommunen. I dialog med

uppdragsgivaren har uppdragets avgränsningar inneburit att punkt 3 och 7 inte har analyserats i projektet. Punkt 8–11 berörs tydligt i denna rapport och följer av diskussionen i kapitel 2-5.

138