skall upprättas, vad sådana program skall innehålla och hur samråd skall ske.
5 kap. 10 §
Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram ska prövas av regeringen.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur åtgärdsprogram
ska upprättas, vad sådana program ska innehålla och hur samråd skaske.
Regeringen får meddela föreskrifter om hur åtgärdsprogram ska
tillgängliggöras och följas upp.
Naturvårdsverket föreslår att den som har fastställt ett åtgärdsprogram årligen ska redovisa arbetet med genomförande av åtgärdsprogrammet till Naturvårdsverket.
Det föreslås att detta redovisningskrav ersätter det befintliga kravet i
länsstyrelsernas regleringsbrev. Redovisningen ska ske årligen senast den 31 oktober och ska innehålla information om åtgärdernas genomförande och bedömda effekter samt en bedömning om när miljökvalitetsnormerna bedöms kunna följas. I enlighet med det befintliga kravet i 42 § luftkvalitetsförordningen skulle
Naturvårdsverket även få ansvar att ta fram och tillgängliggöra årliga nationella sammanställningar av dessa redovisningar.
Naturvårdsverket bedömer att förslaget skulle säkerställa ett mer kontinuerligt och effektivt arbete med genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram och även förbättra tillgängligheten av aktuell information om genomförande av
åtgärdsprogrammen. Det bedöms även lämpligt att redovisningskravet riktas direkt till den som fastställt ett åtgärdsprogram, istället för att länsstyrelserna alltid ska ansvara för redovisningen oavsett deras roll i åtgärdsprogrammets genomförande.
Förslaget kräver en författningsändring i 37 § luftkvalitetsförordningen (2010:477) och ett bemyndigande i miljöbalken.
63
Förslag till ändringar i luftkvalitetsförordningen (2010:477)
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
37 §
Den som har fastställt ett åtgärdsprogram ska 1. skicka en kopia av programmet till Naturvårdsverket och de andra
myndigheter och kommuner som berörs, och
2. kostnadsfritt genom internet göra information tillgänglig för allmänheten och andra berörda eller intresserade om programmet, om hur det genomförs och om var allmänheten kan få regelbundet uppdaterad information om programmet och dess genomförande.
1. skicka en kopia av programmet till Naturvårdsverket och de andra
myndigheter och kommuner som berörs, 2. kostnadsfritt genom internet göra information tillgänglig för allmänheten och andra berörda eller intresserade om programmet, om hur det genomförs och om var allmänheten kan få regelbundet uppdaterad information om programmet och dess genomförande, och
3. årligen senast den 31 oktober redovisa till Naturvårdsverket i vilken grad åtgärderna har genomförts, vilka effekter åtgärderna bedöms ha haft på de aktuella luftföroreningshalterna, om miljökvalitetsnormerna följs och, om miljökvalitetsnormerna inte följs, en bedömning av när
miljökvalitetsnormerna kan följas.
Om ett åtgärdsprogram har fastställts av en länsstyrelse, får länsstyrelsen överlåta till en eller flera kommuner att göra den information som avses i första stycket 2 tillgänglig för allmänheten och andra berörda eller intresserade om det är lämpligt att göra en sådan överlåtelse och de berörda kommunerna är överens med
länsstyrelsen om detta.
Om ett åtgärdsprogram har fastställts av regeringen, får regeringen överlåta till berörd länsstyrelse att göra den information som avses i första stycket 2 tillgänglig för allmänheten och andra berörda eller intresserade. Länsstyrelsen får i sin tur överlåta informationsskyldigheten till en eller flera kommuner, om de
förutsättningar som anges i andra stycket är uppfyllda.
Motivering
I dagsläget är tillgång till information om genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram generellt sätt mycket begränsad. Det finns även starka indikationer på viktiga brister i arbete med genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram.
Förslaget skulle säkerställa ett mer kontinuerligt arbete med genomförande och uppföljning av åtgärdsprogram hos de aktörer som ansvarar för åtgärdsprogrammen. Det skulle även utöka tillgängligheten av aktuell information om genomförande av åtgärdsprogram, ge Naturvårdsverket
64
större möjligheter att identifiera brister i genomförandet av ett åtgärdsprogram och ge
Naturvårdsverket möjlighet att agera på ett tidigt och lämpligt sätt. Det skulle även minska risken att få inaktuella åtgärdsprogram, där åtgärder inte genomförs och som inte revideras/kompletteras där det finns ett tydligt behov.
Förslaget är särskilt viktigt om Naturvårdsverket skulle få i uppdrag att ta fram förslag till nationell åtgärdsplan som komplement till de lokala och regional åtgärdsprogrammen (se avsnitt 4.2). En viktig del i en sådan nationell åtgärdsplan skulle vara en sammanställning av pågående
åtgärdsarbete på lokal och regional nivå varför Naturvårdsverket skulle behöva ha tillgång till regelbundet uppdaterat information.
Den föreslagna deadlinen för de årliga redovisningarna skulle även ge Naturvårdsverket möjlighet att vid behov uppdaterar tidigare rapporterade uppgifter om fastställda åtgärdsprogram innan deadlinen för rapportering till EU den 31 december. Detta skulle säkerställa att Sverige har en aktuell redovisning till EU-kommissionen om pågående åtgärdsarbete i Sverige. Detta anses vara särskilt relevant när det finns pågående överträdelseärenden.
Att ställa krav på redovisning av arbete med genomförande av åtgärdsprogram i
luftkvalitetsförordningen istället för i länsstyrelsernas regleringsbrev skulle innebära flera fördelar.
Ansvaret skulle ligga direkt på de som ansvarar för programmet, istället för att ha länsstyrelserna som mellanhand. Förslaget skulle strömlinjeforma kraven kring åtgärdsprogram i lagstiftningen jämfört med det befintliga upplägget och kan därför anses bidra till en regelförenkling.
Naturvårdsverket skulle också få ett tydligare ansvar för att även vägleda kring redovisning av arbete med genomförande av åtgärdsprogram.
Hur det fungerar idag
Den som fastställer ett åtgärdsprogram ska enligt 37 § luftkvalitetsförordningen bl.a.
tillgängliggöra regelbundet uppdaterad information om genomförande av åtgärdsprogrammet.
Regeringen ställer också krav på de relevanta länsstyrelserna via regleringsbrevet att redovisa information om genomförande av åtgärdsprogram. Redovisningarna ska innehålla information om i vilken grad åtgärderna har genomförts, vilka effekter åtgärderna bedöms ha haft på
luftföroreningshalterna och om miljökvalitetsnormerna följs. I de fall det handlar om överskridande av EU:s gräns- eller målvärden ska berörda länsstyrelser bedöma hur länge överskridandena kan antas bestå.
Trots dessa krav är redovisningen och tillgängliggörande av information om genomförande av befintliga åtgärdsprogram generellt sätt mycket begränsade. I ett antal fall saknas helt lättillgänglig information om genomförandet av åtgärdsprogram i enlighet 37 § luftkvalitetsförordningen. Där information finns är den endast tillgänglig på lokal nivå och i länsstyrelsernas årsredovisningar.
Informationen sammanställs och tillgängliggörs inte på nationell nivå, vilket gör det svårart för intressenter att hitta relevant information.
Det görs inte heller någon nationell kontroll och uppföljning av arbete med genomförande av åtgärdsprogram. Det finns däremot krav enligt 5 kap. 9 § miljöbalken att ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Kravet antyder behov av kontinuerlig uppföljning för att kunna bedöma om det föreligger skäl för omprövning av åtgärdsprogrammet tidigare än sex
65
år efter fastställandet. Naturvårdsverket kan inte se att detta krav har efterlevts i någon större utsträckning. Faktum är att det endast finns ett fall35 där ett kompletterande åtgärdsprogram har fastställts inom 6 år efter fastställandet, trots att åtgärdsprogram i flera fall har varit otillräckliga.
Detta ger en stark indikation på att uppföljningen av åtgärdsprogrammen inte fungerar på ett tillfredsställande sätt i dagsläget. Det finns även fall där det har gått mer än 6 år innan ett åtgärdsprogram har omprövats.
Hur det är tänkt att fungera
Det befintliga kravet i länsstyrelsernas regleringsbrev om redovisning av arbete med genomförande av åtgärdsprogram föreslås ersättas med ett krav i 37 § luftkvalitetsförordningen vilket riktas direkt till den som fastställt ett åtgärdsprogram. Redovisning ska ske årligen senast den 31 oktober till Naturvårdsverket.
Enligt 42 § luftkvalitetsförordningen ska Naturvårdsverket ta fram och tillhandahålla årliga
sammanställningar med information om bl.a. fastställda åtgärdsprogram enligt 37 §. Det föreslagna tillägget i 37 § skulle därmed innebära att Naturvårdsverket kan tillhandahålla sammanställningar av redovisad information om genomförandet av beslutade åtgärdsprogram. Detta skulle vara ett mycket relevant och lämpligt komplement till den sammanställning av beslutade åtgärdsprogram som idag tillgängliggörs via Naturvårdsverkets hemsida36.
Eftersom krav på årliga redovisningar skulle ingå i luftkvalitetsförordningen, istället för
länsstyrelsernas regleringsbrev, skulle det bli tydligt att Naturvårdsverket ansvar för vägledning kring detta. Naturvårdsverkets vägledning i Luftguiden skulle därför lämpligen kompletteras med detaljerade riktlinjer och rekommendationer om hur redovisningarna bör tas fram och skickas till Naturvårdsverket.
Eftersom Naturvårdsverket blir en tydlig mottagare både för nya åtgärdsprogram och information om deras genomförande, får Naturvårdsverket en utökad möjlighet att kontinuerligt följa upp och kommunicera kring arbete med åtgärdsprogram. Om Naturvårdsverket skulle identifiera brister i genomförandet av ett åtgärdsprogram eller om det blir tydligt att en tidig omprövning av ett åtgärdsprogram behövs kan Naturvårdsverket kommunicera detta till de berörda.
Krävs ett bemyndigande?
Naturvårdsverket är tveksam till om förslaget ryms inom de två bemyndiganden som återfinns i miljöbalken, dvs. 5 kap. 10 § andra stycket och 5 kap. 12 § andra stycket miljöbalken.
Naturvårdsverket kan konstatera att 37 § luftkvalitetsförordningen är meddelad med stöd av 8 kap.
7 § regeringsformen, trots att den reglerar ett åliggande för en kommun. Förslaget innebär också ett åliggande för kommunen och bör därför kräva ett bemyndigande i miljöbalken. Naturvårdsverket föreslår därför ett sådant bemyndigande genom att ett tredje stycke läggs till i 5 kap. 10 §
miljöbalken och har utformat förslaget så att nuvarande reglering i 37 § luftkvalitetsförordningen ryms inom bemyndigandet.
35 Göteborgsregionens första åtgärdsprogram fastställdes den 9 december 2004. Den 19 maj 2006 fastställdes ett kompletterat åtgärdsprogram för regionen.
36 https://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Luft-och-klimat/Miljokvalitetsnormer-for-utomhusluft/Atgardsprogram-for-luft/
66
Kan genomföras med olika ambitionsnivåer
Ett tänkbart alternativ är att kräva redovisningar vartannat år istället för årligen. I och med att det redan idag finns krav på årliga redovisningar (i länsstyrelsernas regleringsbrev) och
tillgängliggörande av regelbundet uppdaterad information om genomförande av åtgärdsprogrammet (enligt 37 § luftkvalitetsförordningen) anses det mest relevant med krav på årliga redovisningar till Naturvårdsverket.
Ett annat alternativt är att redovisning ska vara frivilligt, dvs. att Naturvårdsverket tar initiativ till att begära in informationen från de relevanta aktörerna utan formella krav. Förutsatt att det befintliga kravet i länsstyrelsernas regleringsbrev skulle tas bort (för att undvika
dubbelrapporteringar), skulle detta innebära en lättnad av kraven jämfört med idag. Det är tveksamt att en lättnad av kraven kan motiveras med tanke på de tydliga bristerna som finns i arbetet idag.
Ett sätt att öka ambitionsnivån med förslaget skulle vara att ställa ytterligare högre krav på vad redovisningen ska innehålla. Det föreslås dock att i ett första skede kräva in samma nivå av information som idag redovisas till regeringen i enlighet med kraven i länsstyrelsernas
regleringsbrev. I framtiden skulle det dock kunna bli aktuellt att ställa högre och mer specifika krav på vad redovisningarna ska innehålla om förslaget inte skulle resultera i de förbättringar som önskas vad gäller uppföljning och redovisning.
Konsekvenser för Naturvårdsverket
Att ta emot redovisningarna och tillgängliggöra de årliga redovisningarna via hemsidan skulle inte innebära några större konsekvenser för Naturvårdsverket vad gäller ökat resursbehov och bör kunna göras med befintliga resurser. Att göra mer detaljerade sammanställningar av redovisade uppgifter samt att granska och återkoppla kring identifierade brister skulle innebära ett visst utökat behov av interna resurser.
En positiv konsekvens av förslaget för Naturvårdsverket är att verket skulle få bättre kännedom om pågående åtgärdsarbete i landet och skulle och utöka möjligheterna att jobba mer effektivt och proaktivt jämfört med idag. Det skulle även ge Naturvårdsverket ett centralt underlag för att kunna ta fram en nationell åtgärdsplan (se avsnitt 4.2) och ge även ett viktigt underlag för
miljömålsuppföljning.
Konsekvenser för länsstyrelserna
Förslaget skulle minska arbetsbördan för ett antal länsstyrelser.
Konsekvenser för kommuner
Förslaget skulle kräva en viss utökning av personalresurser hos de fåtal kommuner som ansvarar för pågående åtgärdsprogram för att ta fram årliga redovisningar. De bör dock redan idag tillhandahålla underlaget för länsstyrelsernas årliga redovisningar till regeringen och även tillgängliggöra regelbundet uppdaterad information om genomförande av åtgärdsprogrammet via internet.
Konsekvenser för övriga
Tillgång till mer aktuell och lättillgänglig information om pågående åtgärdsarbete skulle öka för alla berörda.
67