Framtagande av stöd för hur luftkvalitet och MKN ska hanteras i planeringsprocessen

Motivering

En genomtänkt planering av infrastrukturen och bebyggelsen kan minska risken för överskridanden av MKN för luft, vilket kan ses som en långsiktig åtgärd i luftvårdsarbetet. Däremot kan den starka förtätningstrenden i svenska städer innebära risk för försämrad luftkvalitet vilket gör det angeläget att luftkvalitet hanteras på ett lämpligt och effektivt sätt i planeringsprocessen. Kommunerna efterfrågar tydligare vägledning i dessa frågor, både för att hantera målkonflikter och för att få stöd i hur en långsiktigt hållbar planering för god luftkvalitet kan utformas. Det efterfrågas också stöd i tolkning av rättsfall inom området.

Hur det fungerar idag

Problem med höga halter av luftföroreningar uppstår framförallt i tätbebyggda områden och vägtrafiken är oftast den främsta källan. Utsläpp från vägtrafiken visar en minskande trend men denna positiva trend riskerar att motverkas av den starka förtätningstrenden i svenska städer.

Förtätning kan leda till försämringar i luftkvaliteten genom att trafikintensiteten i tätbebyggda områden ökar och genom att en förtätning av bebyggelsen kan hindra ventilation och utspädning av luftföroreningar. Trafiken orsakar också buller och dessa är två problem som kräver olika

lösningar. Lösningarna för respektive problem kan också skapa målkonflikter som kan vara svåra att hantera i planeringen. I planeringsskedet kan det för buller handla om att ett tätare gaturum skärmar av ljudet för att klara tysta sidor mot gårdssidan, medan för luftkvalitet kan åtgärderna behöva vara det motsatta, att byggnaderna placeras med släpp emellan som tillåter

luftgenomströmning. Det är därför av stor vikt att utforma planer för den framtida stadsutvecklingen som tar tillräcklig hänsyn till både luft och buller.

IVL har, på uppdrag av Naturvårdsverket, genomfört en kartläggning av hur arbetet med luftkvalitet idag integreras i planeringsprocessen⁷⁷. Kartläggningen visar att det finns ett stort engagemang i kommuner och länsstyrelser när det gäller att ta hänsyn till luftkvalitet i

planeringsprocessen, men att det finns stor variation i hur arbetet genomförs. Särskilda svårigheter som identifierades var bedömningar av vilka krav som bör ställas på luftkvalitetsutredningar i planärenden, skillnader i tolkningar av hur miljökvalitetsnormer (MKN) ska tillämpas i plan- och bygglagen (2010:900), och avsaknaden av uppföljning av luftkvaliteten efter färdigställande.

77 Lindén, J., Fredricsson, M. och Helbig, T., 2020, Luftkvalitet i stadsutvecklingsprocessen. Del ett: Kartläggning av kommuner och länsstyrelsers arbete, samt vad som skulle gynna arbetet i framtiden. Rapport IVL C 470.

Naturvårdsverket och Boverket planerar att ta fram en gemensam

exempelsamling för hur luftkvalitet och MKN kan hanteras i fysisk planering som ett stöd för kommuner. Som ett första steg kommer en förstudie att tas fram under 2020.

121

Slutsatserna från IVL:s kartläggning har bekräftats genom intervjuer och vid dialogmöten med kommuner och länsstyrelser under detta uppdrag samt även genom synpunkter vid tidigare remisser av Luftguiden och Naturvårdsverkets föreskrifter om luftkvalitet.

Under detta uppdrag har också framkommit att det finns risk att planer går igenom granskning och antas även om riktvärden tangeras eller överskrids. Detta möjliggörs genom att hänvisa till att ett åtgärdsprogram finns som ska hantera problematiken. Om åtgärdsprogrammet sedan inte realiserar kvalitetsförbättringen riskerar man att bygga i dåliga lägen och utsätta människor för skadliga luftföroreningshalter.

Att det kan göras olika bedömningar av om en miljökvalitetsnorm följs eller inte framgår av prövningen av beslutet om antagande av detaljplan för blandad stadsbebyggelse vid kvarteret Tändsticksfabriken inom stadsdelen Kallebäck i Göteborgs kommun. Länsstyrelsen hade upphävt kommunens antagandebeslut i den del den avsåg bostäder med hänvisning till att människor bedömdes bli exponerade för lufthalter som var högre än eller i nivå med miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid. Efter överklagande beslutade regeringen att upphäva länsstyrelsens beslut vilket innebar att kommunens antagandebeslut stod fast och att även bostadsbebyggelse tilläts.⁷⁸

Regeringen bedömde att länsstyrelsen inte visat att miljökvalitetsnormerna inte följs och att det på grund av de beräknade halterna av kvävedioxid i utomhusluften därmed inte funnits skäl att upphäva planen.

Domen har resulterat i att flera länsstyrelser nu tvekar att pröva planer utifrån att MKN för luft överskrids eftersom det är mycket svårt att bevisa att miljökvalitetsnormerna inte följs. Det gör också att det saknas incitament för kommunerna att sträva efter att uppnå miljömålet Frisk luft.

Hur det är tänkt att fungera

Från kommuner och länsstyrelser efterfrågas en praktisk vägledning om hur luftkvalitet kan hanteras i planeringsprocessen. Vägledningen behöver förtydliga hur regelverket (dvs. tillämpning av MKN enligt plan- och bygglagen) ska tolkas utifrån praxis på området. Vägledningen behöver också innehålla tydliga riktlinjer för hur luftkvalitetsutredningar bör utföras och hur resultaten ska tolkas. Det finns också behov av exempelskisser för att ge exempel på hur olika lösningar påverkar luftkvalitet och kanske i viss mån även buller. Andra aspekter som kan vara viktiga för

vägledningen är mer omfattande riktlinjer om hur miljömålen bör beaktas i planeringsprocessen samt förtydliganden kring hur uppföljning bör ske efter färdigställande. Denna vägledning utgör sålunda ett nödvändigt bidrag för att effektiva åtgärder tas fram i förslag 4.3.

Möjligheter till och behov av samordning

Vägledning kan göras på många sätt och bör därför tas fram i samverkan med Boverket och i samråd med exempelvis länsstyrelser m.fl för att kunna målgruppsanpassas på bästa sätt. En förstudie som genomförs gemensamt av Boverket och Naturvårdsverket får avgöra vilken avgränsning och omfattning vägledningen ska ha.

78 Regeringens beslut 2018-06-28 i ärende N2016/08141/SPN.

122 Konsekvenser för länsstyrelserna

Positiva konsekvenser utifrån att de får en tydligare vägledning från staten. En vägledning innebär också tydligare grunder för prövning av planärenden avseende luftkvalitet.

Konsekvenser för kommuner

Det kan bli lättare att hävda vikten av åtgärder för luftkvalitet i fysisk planering vilket minskar risken för överskridanden och i förlängningen kan öka folkhälsa och skapa goda livsmiljöer.

123