regelverk för ett effektivare och mer proaktivt luftvårdsarbete
5. Verktyg och mandat i åtgärdsprogrammen
”I uppdraget ingår att redovisa vilka verktyg och mandat som kommunerna har för att bidra till miljökvalitetsnormerna och EU:s gränsvärden följs, samt eventuella brister som identifierats i dem.”
5.1 Utgångspunkter
Målet med åtgärdsprogram och som kommunerna med rätt verktyg vill uppnå sammanfattas kort i Miljömålsberedningens skrivelse ”En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige SOU 2016:47”:
”Med rätt genomförda åtgärder kan bättre luftkvalitet generera stora besparingar för samhället samtidigt som människors hälsa och tillståndet för miljön förbättras.”
Det finns idag tio pågående program där de äldsta påbörjades redan 2004. Genom kartläggning av åtgärdsprogrammen och i dialog med regioner och kommuner har vi fått en god bild om hur åtgärdsprogram har tagits fram; vilka verktyg som varit framgångsrika och vilka problem som är svårare att lösa.
Det har framkommit att regioner och kommuner har en samstämmig bild av de brister i åtgärdsprogrammen som tidigare även har lyfts i Miljömålsberedningens skrivelse. Det lyfts i Miljömålsberedningens problemanalys att många av de åtgärdsprogram som antagits för att åtgärda luftkvalitetsproblemen brister i utformning, genomförande och uppföljning. Några av dessa brister kvarstår men en del har under åren blivit bättre. En punkt som tas upp är att en stor andel av åtgärderna i programmen inte har genomförts eller varit tillräckligt effektiva för att hålla en period av överskridande så kort som möjligt. Här får man ta hänsyn till att under åren har det tillkommit nya verktyg (t.ex. dubbdäcksförbud, trängselskatt och nya miljözoner) som inte var tillgängliga då de äldre åtgärdsprogrammen togs fram.
Vidare presenterar regeringen en strategi för en hållbar stadsutveckling som innehåller
övergripande mål för hållbara städer och nya etappmål i miljömålssystemet och prioriteringar med nya insatser för en miljömässigt hållbar stadsutveckling53. Det framgår i skrivelsen att regeringen vill stärka kommunernas förutsättningar för att utveckla hållbara städer där miljö, hälsa och trygghet möts för alla medborgare. Skrivelsen tar även upp de brister som finns i dagens arbete med åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer och att ett särskilt fokus bör läggas på dubbdäcken och hur problemen med överskridanden av normen för partiklar PM10 hanteras på lokal nivå. Det efterfrågas en tydligare redovisning av hur befintliga styrmedel används och vad de väntas få för effekt.
Hur det fungerar idag
Då luftkvaliteten, förutom utsläppskällor, beror på lokala förhållanden som geografiska och meteorologiska förhållanden, behöver varje kommun ta fram sitt unika program utifrån sina behov.
53 Regeringens skrivelse 2017/18:230 Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling
103
Till exempel påverkas kommunerna som ligger längs med den norrländska kusten av de typiska vinterinversionerna som kan medföra att luftföroreningar ackumuleras i staden och att halterna blir höga. Kommuner i södra delarna av landet påverkas i hög grad av intransport av föroreningar från andra länder som t.ex. Polen. Hamnstäder i sin tur påverkas i stor utsträckning av utsläpp från sjöfart och inkommande tunga godstransporter. Utbredning av överskridna halter skiljer sig från enstaka gator till flertalet av gatorna i en stadskärna, men också om överskridande sker på en kommunal eller en statlig väg.
Det är därför viktigt för kommuner att verktyg finns att tillämpa för att just deras
luftkvalitetssituation ska kunna hanteras effektivt men också att de, utöver sin egen rådighet, har det nationella stöd som krävs för att uppnå god luftkvalitet. Se även om behovet av
samhällsekonomiska analyser i kap 3.3.
Dagens åtgärdsprogram ska innehålla lämpliga åtgärder som medför att överskridande av
miljökvalitetsnormerna hålls så kort som möjligt. Vid framtagande av ett åtgärdsprogram utförs en källinventering vilken blir styrande för vilka åtgärder som sätts in. Åtgärderna ska i sin tur visa på hur kraven på förbättring uppfylls och fördelas mellan de olika källorna. Det innebär att en åtgärd bör rikta sig mot källan till de höga halterna men man vill också minimera risken att rena källor också drabbas. Det råder en brist på effektiva åtgärder som accepteras av allmänheten som uppfyller dessa krav.
Vid överskridanden av normen för partiklar PM10 används ofta kortsiktiga åtgärder som t.ex.
dammbindning och städning av gator. Dessa åtgärder är i längden kostsamma och för att hålla halterna nere behövs en utökad budget för vinterväghållning medan källan till utsläppen kvarstår.
En fördel är att väghållaren, dvs kommunen eller Trafikverket, har rådighet över att använda dessa verktyg.
För överskridanden av normen för kvävedioxid finns det få kortsiktiga åtgärder att tillgå då
problemet inte går att ”städa” bort på samma sätt som för PM10. Detta synliggörs i de program som startades 2004 och som fortfarande är aktiva på grund av att problemet med överskridande ännu inte har åtgärdats. De kortsiktiga åtgärder som har effekt på kvävedioxidhalterna är till exempel ombyggnation av vägsträckor för att dämpa trafikmängder eller införande av kollektivkörfält.
Kommunerna har framhållit svårigheten att införa åtgärder på det statliga vägnätet, och då särskilt där statliga vägar går genom stadsmiljön. Här efterfrågas nya åtgärder både på lokal och nationell nivå, som exempelvis miljödifferentierade vägavgifter (se vidare kap 5.4 och 5.5).
Om efterlevnaden är hög så ökar även åtgärdens verkningsfullhet. Kommunerna har påtalat att de upplever brister i efterlevnaden där de själva inte råder över övervakningen. För att förbättra luftkvaliteten kan kommuner införa trafikregler som tillexempel dubbdäcksförbud, reglering av tomgångskörning och miljözoner54. Kommunerna har påtalat att de saknar rådighet att kontrollera efterlevnaden för dessa åtgärder för att kunna säkerställa att beslutade åtgärder i
åtgärdsprogrammen följs (se vidare kap 5.2 och 5.3).
I kommande avsnitt presenterar Naturvårdsverket förslag på hur verktygen kan bli mer användbara, flexibla och effektiva för att kommuner ska kunna arbeta för att uppnå en bättre luftkvalitet och
54 Hur ska regelefterlevnaden av miljözonsbestämmelser säkerställas? Transportstyrelsen TSG 2018-148.
104
minska överskridanden av miljökvalitetsnormerna. Förslagen berör fyra områden; ökad efterlevnad, åtgärder på statliga vägar, parkering samt förbättrad vägledning om hur MKN ska tillämpas i planeringsprocessen. De verktyg som tas upp har efterfrågats av kommuner och Naturvårdsverket bedömer att dessa verktyg har en stor potential att bidra till att minska luftföroreningshalterna.
För mer information om vilka åtgärder som finns tillgängliga har vi samlat uppgifter om samtliga åtgärdsprogram i bilaga 1. Trafikverket har också tagit fram sammanställningar som mer ingående beskriver åtgärderna55och 56. Dessa referenser tillsammans med denna rapport ger en bra bild över vilka verktyg och mandat som finns tillgängliga.
55 Åtgärdskatalog PM10 och NO2 – sammanställning från åtgärdsprogram. KOUCKY & PARTNERS AB, 2015
56 Åtgärder för minskning av partiklar och kvävedioxid i utomhusluft – En sammanställning. KOUCKY & PARTNERS AB, 2015
105