Frågeställningar i ett producentansvarssystem

Om ett producentansvar införs, kommer den nu gällande batteriförordningen att behöva ändras i så många avseenden att det framstår som mer lämpligt att förhålla sig till befintlig producent- ansvarslagstiftning, som exempelvis elavfallsförordningen, än till den nu gällande batteriför- ordningen.

Om ett producentansvar införs, måste – utöver vad som angivits under avsnitt 4 ovan – följande frågor lösas inom ramen för regeringsuppdraget.

x Kan avgifter användas för att ge en styrande verkan (jfr artikel 9)? Hur bör avgifterna i så fall fastställas?

För att besvara frågan måste de rättsliga förutsättningarnas för att använda skatter och avgifter i detta avseende klargöras. Innan så sker bör det dock utredas vilken styrning som är önskvärd. Lämpligen bör målet för styrningen vara målsättningarna i artikel 5 och/eller artikel 13 i batteridirektivet.

2007-04-02 18(20)

För förmögenhetsöverföringar behövs lagstöd, vilket i och för sig finns för producent- avgifter i 27 kap 7 § miljöbalken. Medel som samlas in med stöd av denna bestämmelse får dock endast användas för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Någon styrande effekt kan således inte uppnås med tillämpning av denna bestämmelse.

Det kan också övervägas att införa någon form av certifikatsystem eller liknande, d v s ett system där det sker en förmögenhetsöverföring från miljömässigt dåliga alternativ till miljömässigt bättre alternativ (jfr elcertifikatsystemet).

Om en förmögenhetsöverföring i någon form bedöms vara miljöpolitiskt intressant bör Naturvårdsverket samråda med Skatteverket i frågan.

x Hur skall de 390 miljoner kr som finns i fonden för småbatterier användas?

Befintliga medel bör kunna användas för de ändamål för vilka de har avsatts, se 15 § batteriförordningen. Det bör därför utredas hur stor kostnaden kan vara för att hantera de batterier som har släppts ut på marknaden och ännu inte har samlats in. Det bör vidare utredas om det är möjligt att återbetala medel ur fonden för det fall differensen mellan återstående behov och medel skulle vara stor.

x Bör artikel 4 och 6 genomföras i förbudsförordningen? (Artikel 21 torde inte beröras, jfr 11 § elavfallsförordningen och 15 kap 7 § miljöbalken.)

Samråd med Kemikalieinspektionen bör genomföras i denna fråga. Finns det skäl att också låta inspektionen hantera frågan om handverktyg enligt artikel 4.4. Om inspektionen skulle ges i uppdrag att hantera också artikel 21.7, bör även märknings- bestämmelserna föras till förbudsförordningen, vilket – som antytts ovan – inte är en bruklig lösning i producentansvarssammanhang. (Den särskilda frågan om Naturvårds- verket inom ramen för utförande av ett regeringsuppdrag kan/bör föreslå att en annan central tillsynsmyndighet skall få ett delvis nytt uppdrag bör tas upp med Rj.)

x Om kommunerna skall ha ett fortsatt insamlingsansvar, kommer det att krävas någon form av avgifter enligt 27 kap 7 § miljöbalken på sätt som motsvarar vad som sker i

2007-04-02 19(20)

dag. Avfall Sverige förordar ett generellt producentansvar, men i fråga om insamling anser organisationen att kommunerna bör ansvara för insamlingen av batterier från hus- håll medan producenterna bör ansvara för övrig insamling. I andra hand anser Avfall Sverige att producenterna bör ges hela ansvaret för insamling av batterier, vilket, enligt Avfall Sverige, skulle leda till att Sveriges kommuner och batteriproducenter sluter ett avtal om mottagning och hämtning m m, se vidare bilaga. Som angivits ovan är ett avgiftsbaserat system behäftat med brister. Det kan därför finnas skäl att helt undvika avgifter i ett producentansvarsbaserat system. En förmögenhetsöverföring mellan producenter och kommuner kan ju, som Avfall Sverige har angivit, ske på civilrättslig grund.

Det bör utredas hur insamlingen av elavfall sker i dag, d v s hur tillämpningen av 8 och 17 §§ elavfallsförordningen fungerar i praktiken. Om systemet fungerar väl, bör det inte finnas skäl att närmare överväga hur ett avgiftssystem för kommunernas kostnadstäckning bör utformas. I annat fall måste avgiftssystemets utformning utredas. Som angivits ovan är avsaknaden av incitament till förbättringar ett problem för avgiftsbaserade system, vilket innebär att ett eventuellt avgiftssystem enligt 27 kap 7 § miljöbalken bör vara så flexibelt och ”riskbaserat” som möjligt.

x Om batteridirektivet genomförs som en ändring av elavfallsförordningen, i vilken utsträckning bör de för elavfall specifika kraven gälla också för batterier? Härvid avses främst kravet på finansiella garantier, skillnader på hushållsprodukter och andra pro- dukter, samt uppgifter om produkter och omhändertagande.

Det framstår som lagtekniskt komplicerat att integrera ett genomförande av batteri- direktivet i elavfallsförordningen. Utöver ovan angivna överväganden måste nämligen hänsyn tas till att elavfallsförordningen ställer olika krav beroende på när i tiden en el- ektrisk eller elektronisk produkt har släppts ut på marknaden. Det finns alltså en risk för batteridirektivets krav skulle behöva genomföras i separata bestämmelser, vilket inte skulle verka förenklande. Å andra sidan är någon form av samordning mellan de båda regelverken nödvändig. Om en producentansvarsmodell bedöms lämplig, bör därför utkast till författningstext grundas på elavfallsförordningens systematik. Detta för att möjliggöra en integrerad lösning om detta skulle visa sig vara möjligt. En ge- nomförandepromemoria som kopplar den nya författningstexten till både batteri- direktivet och elavfallsförordningen kan upprättas för att underlätta samordningen.

2007-04-02 20(20)

7 Fortsatt arbete

Den stora frågan för genomförandet av batteridirektivet är valet av finansieringssystem – av- gifts- eller producentansvarsbaserat. När väl den frågan har lösts kan författningsförslag och genomförandepromemoria upprättas parallellt med övriga utredningar i ärendet.

Vi bedömer att det stora flertalet av de frågeställningar som rests i avsnitt 4-6 ovan kan han- teras relativt enkelt. Detta gäller dock inte frågorna om ekonomiska styrmedel, insamlings- målens ambitionsnivå, bästa tillgängliga teknik för behandling och återvinning, Sveriges kvick- silverstrategi, samordning med EE-registret, samordningen med kemikalielagstiftningen och användningen av batterifondens medel. Fortsatta diskussioner får visa om de finns fler frågor som bör skiljas ut från det mer ”lagtekniskt” inriktade genomförandearbetet.

Vi anser att det fortsatta arbetet med att ta fram förslag till genomförandelagstiftning bör anstå tills Naturvårdsverket har valt väg i frågan om finansieringssystemet. Därefter kan vi påbörja arbetet med att upprätta förslag till genomförandelagstiftning och en utförlig genomförande- promemoria (som alltså enligt vad som angivits i avsnitt 6 ovan också kan relateras till elav- fallsförordningens bestämmelser). De särskilda frågor som noterats i föregående stycke är enligt vår bedömning tillräckligt avskilda från övriga frågor för att kunna integreras i arbetet i takt med att beslut fattas om hur respektive fråga bör hanteras.