För att kunna analysera de spänningar som jag antagit finns mellan ett ekonomiskt administrativt ideal och ett omsorgsideal kommer jag att använda mig av delar av Giddens struktureringsteori (1976, 1979, 1986).Det är i första hand den sociala strukturen i form av regler och resurser och hur de samverkar i den sociala strukturen, som är av intresse i min studie. Regler och resurser används för att skapa mening i interaktioner, legitimera handlingar men också för maktutövning i interaktionerna (ibid., 1986). Dessa strukturella dimen- sioner är oskiljaktiga trots att de separerats vid analyser (ibid.). Inom ekonomistyrningsforskningen har dock oftast bara en av dessa tre dimensioner behandlats snarare än samspelet mellan dem trots att detta efterfrågats.
En forskare, som använt sig av hur regler och resurser samverkar är Englund (2005). Han studerade införandet av ett balanserat styrkort i några kommunala enheter och hur regler och resurser samspelade i den kommunala miljön. Han framhåller att struktur och kontext vid införandet av ett nytt styrinstrument måste förstås i termer av att något existerande skall ersättas med något nytt, då den sociala kontexten påverkar såväl som påverkas av införandet av ett nytt styrinstrument (ibid.). Styrning skall därför ses som ett samspel mellan aktörer och strukturer där strukturer utgör såväl möjligheter som begränsningar för aktörernas handlande. I det dagliga vardagslivet har aktörer möjligheter att välja mellan olika styr- eller handlingsalternativ vilket betyder att de också kan utöva makt i relationerna. Så till exempel har ledningen i en organisation i kraft av sin hierarkiska position makt över underordnade aktörer. Men även underordnade anses ha makt genom att de till exempel har lokal information eller teknisk kunskap som de kan utnyttja i sina relationer till överordnade. De kan därför utnyttja den mer detaljerade kunskap de har om vad som fungerar eller ej i vardagens situerade kontext i sina relationer med överordnade. Styrning kan man följaktligen säga handlar om makt eftersom den alltid på ett eller annat sätt påverkar individer i en organisation (Almqvist m.fl., 2012; Lindvall, 2011; Skoog, 2003).
En central tanke utifrån ovanstående resonemang är att vid införandet av ett nytt styrideal eller förändring av ett tidigare bör man ta hänsyn till såväl befintliga maktstrukturer som normer och värderingar för att förändringen skall få avsedda effekter (Burns, 2000; Burns & Scapens, 2000; Englund, 2005; Kraus, 2008). Anledningen är att aktörer antas tolka verkligheten utifrån sina egna uppfattningar och roller i den kontext de befinner sig i (Giddens, 1986; Macintosh, 1994). Det är i praktiken som denna tolkning äger rum,
60
vilken bidrar till att skapa mening och värdekonsensus genom att aktörerna kan diskutera sina uppfattningar och sitt beteende och vad som skall vägleda dem i arbetet. Med andra ord bygger de upp egna referensramar genom att använda sig av såväl sin praktiska som diskursiva reflexivitet (Giddens, 1986).
Det här resonemanget uppmärksammades redan i början av 1990-talet. Då visade Scapens & Roberts (1993) att förändring av ett redovisningssystem möter motstånd om den information det producerar, inte upplevs vara relevant för att förbättra styrningen i den lokala enheten. Deras studie visar att det fanns olika uppfattningar centralt och lokalt om vad som avsågs med ”production- based meanings” (ibid., s. 18). Den centrala enheten ville ha ett förbättrat produktionssystem för styrning och kontroll av kostnader och resultat inom de olika enheterna i företaget. De lokala enheterna däremot ville att produktionssystemet skulle möta respektive enhets specifika behov. De här olika uppfattningarna om vad produktionskontroll innebar var en ständig källa till friktion och motstånd hos de lokala enheterna. Men efterhand som projektet pågick upptäckte de lokala cheferna att de kunde påverka systemets innehåll, så att det mer stämde med deras egna uppfattningar. Scapens & Roberts (ibid., s. 26) menar att båda parter utnyttjade det som Giddens kallar för ”dialectic of control”, eftersom de olika grupperna använde sig av de resurser de kunde uppbringa i detta maktspel. Projektet kom dock att överges några år efter att fallstudien genomförts.
En studie av Doolin (2004) visar att det nya informationssystem, som introducerades inom den Nya Zeeländska sjukvårdssektorn, inte kom att användas på det sätt som avsetts av ledningen. Syftet med det nya systemet var att göra de kliniska aktiviteterna mer synliga och kalkylerbara. Det fanns en önskan om att kunna påverka och kontrollera läkarnas arbete så att en ökad standardisering och resursmedvetenhet uppstod i det kliniska arbetet. Men studien visar att flertalet läkare uppfattade att informationen användes till att legitimera managementbeslut snarare än vara till hjälp i deras kliniska arbete. Visserligen använde en del läkare systemet för att visa på att de behövde mer resurser men informationssystemet kom inte till någon större användning i läkarnas dagliga arbete under den tid som studien pågick. Konsekvensen blev att läkarna uttryckte litet intresse av att använda informationen i sitt arbete och sex år efter introduktionen användes det enbart sporadisk av individuella läkare. Man kan även här se att olika tolknings- eller referensramar kring hur verkligheten skall tolkas och beskrivas kommer i konflikt med varandra, vilket ledde till att effekterna i stort uteblev. Den ökade insynen i läkarnas verksamhet, som systemet förväntades bidra med, uppstod knappast. Läkarnas autonomi var därmed intakt eftersom förändringen inte fick de avsedda effekter som ledningen förväntat sig.
Englund (2005) visar i en studie av införandet av ett balanserat styrkort i tre kommunala enheter, att trots att medarbetarna fick inflytande över utformningen av styrkortet, var de negativa till införandet. Anledningen var att medarbetarna, utifrån sina egna professionella regler och normer, menade
att de inte behövdes någon formalisering av deras arbete. De ansåg snarare att det redan fanns en informell styrning som fungerade. Medarbetarna anpassade sig visserligen till de politiska besluten och dess regler och den formella auktoritetsordningen men endast kortvarigt. Efter en tid återgick de till de regler de hade innan själva projektet startade. De intentioner som avsetts med projektet från ledningens sida uppnåddes inte heller här. Det var dock inte styrkortet i sig som var orsaken till att det fanns ett motstånd utan snarare skall motståndet ses utifrån den ansvarighet som medarbetarna ansåg de hade för sina enheter (ibid.). En ansvarighet som innebar att de ville ha fortsatt kontroll över sina verksamheter.
I en studie av hemtjänsten framgår det att de konflikter som uppstod vid implementering av en ny administrativ styrning hade implementerats utan att man beaktat den specifika situation eller kontext som hemtjänstpersonal befinner sig i (Kraus, 2007, 2008). I den sociala hemtjänstkontexten fram- håller Kraus att olika grupper har utvecklat sina egna referensramar och språk men också handlingsmönster och legitimitet, vilka kom i konflikt med det administrativa synsättets tankelogik. Så till exempel uppfattade ledning och biståndshandläggare att bra kvalitet betydde att göra det som framgick av biståndsbeslutet medan hemtjänstpersonal ansåg att bra kvalitet var att visa flexibilitet utifrån vad brukaren önskade och hade behov av.
Men införandet av ett nytt styr- eller informationssystem behöver inte alltid möta motstånd utan kan också ses som en möjlighet till ökat inflytande. I en studie av Blomgren (1999) framgår det att sjuksköterskor på ett sjukhus omvärderade sina rutiner och började betrakta sig själva och sitt arbete utifrån ett nytt synsätt – en ekonomisk logik – vid införandet av resultatansvar. De gynnades av resultatansvaret genom att de fick mer inflytande över budgetarbetet, vilket bidrog till att de också erhöll en ökad autonomi.
Collier (2001) har visat på liknande resultat som Blomgren. Han studerade den brittiska poliskåren och fann att då man lokalt fick ett utökat budgetansvar och därmed inflytande över resurserna, upplevdes styrningen som positiv. Med ökat inflytande kom också en ökad makt över vilka aktiviteter som polisen skulle ägna sig åt, något som tidigare bestämts centralt.
Ovanstående studier visar att aktörer kan förhålla sig olika till införandet av nya eller förändrade styr- och informationssystem. Det betyder att de kan såväl acceptera en styrförändring, som mobilisera motmakt och motstå förändring om denna inte ligger i linje med existerande tankesätt och beteenden. Om ledningen vill att förändringen skall bli mer bestående och inte mötas av motstånd måste de ta hänsyn till de befintliga sociala makt- strukturerna och de sociala normsystem, som finns. Några forskare som tydligt påtalat detta är Burns & Scapens (2000). De understryker att:
It is likely to be much easier to introduce changes which do not challenge existing routines and institutions, i.e. where the change can be accommodated within existing ways of thinking and norms of behavior (s. 16).
62
Ett nytt formellt styr- eller informationssystem, som implementeras bör således vara kongruent med den kontext i vilket det skall verka. Det betyder att det är viktigt att förstå hur aktörer genom sina handlingar (re)producerar de sociala systemen. Om man ser styr- och informationssystem, som reglerande strukturer är det inte bara de tekniska delarna i systemen som skall förstås, utan också att det handlar om en socialt inbäddad praktik, som finns i verksamheterna (Macintosh & Scapens, 1990; Macintosh, 1994). Det blir då viktigt att förstå vilken mening som aktörerna tillskriver användningen av dessa system. Eller hur relevant aktörerna upplever det formella styrsystemet är för deras praktik och ansvarstagande i den specifika kontext där vardags- arbetet utförs.
I det följande beskriver jag först hur struktur och handling hör samman. Därefter redogör jag för hur den sociala strukturen i form av regler och resurser kommer till uttryck i aktörens vardagsliv. Regler skall ses som dominerande normer och värden medan resurser skall ses som en möjlighet att påverka och förändra den sociala strukturen eller sin egen situation. Såväl regler som resurser samverkar och bidrar till att (re)produktionen av sociala strukturer fortgår över tid och rum. För att man skall förstå aktörernas agerande i vardagslivet är det också viktigt att diskutera det maktspel som uppstår i interaktionerna mellan aktörer. En aktörs handlingar är påverkade inte bara av egna regler och handlingsmönster samt resurser de kan utnyttja, utan även av andra aktörers regler och resurser i de vardagliga interaktionerna.