personliga integriteten
Regeringsformen
Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 2 § regeringsformen utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen ger uttryck för en grundläggande målsätt- ning med det allmännas verksamhet.
Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande
33 Prop. 2019/20:64 intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hem-
lig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Det finns också i paragrafens andra stycke en bestämmelse som tillförsäkrar enskilda ett generellt skydd gentemot det allmänna, mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.
Skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen kan begränsas endast genom lag. Begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ rege- ringsformen). För utländska medborgare som är bofasta i riket gäller att särskilda begränsningar i dessa rättigheter får göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).
Europakonventionen
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveri- ges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).
Enligt artikel 8.1 Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privatlivet är av mycket allmän art och skyddar bl.a. rätten att etablera och utveckla relationer med andra människor och omvärlden. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015 s. 432).
Dessa rättigheter får enligt artikel 8.2 Europakonventionen inte inskrän- kas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättig- heter. Det innebär att en inskränkning måste ha stöd i inhemsk lag som i sin tur måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet, såsom att skydda mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och vara förutsebar. Att in- skränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för något av de i artikeln skyddade intressena innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses (Hans Danelius, samma bok s. 369–370). Konventionsstaterna har ett visst handlingsutrymme att själva avgöra om begränsningarna är nödvändiga för ett givet syfte (eng. margin of appreciation). Europadomstolen förbehåller sig dock rätten att över- pröva denna bedömning inom ramen för prövningen av någons enskilda klagomål hos domstolen.
Frågan om förutsebarhet när det gäller spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel har vid ett flertal tillfällen prövats av Europadomstolen. Domstolen har förklarat att innebörden av kravet på förutsebarhet inte
Prop. 2019/20:64
34
innebär att en person på förhand måste kunna veta t.ex. när det är sannolikt att myndigheterna avlyssnar dennes samtal. Däremot måste lagstiftningen om sådana åtgärder vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs och vilka villkor som ställs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna (se t.ex. Europa- domstolens dom den 4 december 2015 i målet Roman Zakharov mot Ryssland punkt 229 och där angivna rättsfall).
Europadomstolen har genom praxis utvecklat en minimistandard för de krav som bör ställas på lagstiftningen om dolda spaningsåtgärder eller hemliga tvångsmedel till undvikande av missbruk (se målet Roman Zakha- rov mot Ryssland punkt 231 och där angivna rättsfall).
Enligt denna bör följande anges i den nationella lagstiftningen. – arten av de brott som kan leda till beslut om åtgärden
– en definition av de personkategorier som kan riskera att få sådana åtgärder riktade mot sig
– en begränsning i tid för hur länge åtgärden får pågå
– förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas
– vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas vid överföring av information till andra parter
– de omständigheter under vilka inspelningar kan eller måste raderas. Av Europadomstolens praxis följer att åtgärder som utgör ett större intrång i privatlivet bör tillhandahållas med tydligare bemyndiganden och bli föremål för fler restriktioner än verksamhet som medför ett mindre sådant intrång (Europadomstolens dom den 2 september 2010 i målet Uzun mot Tyskland punkt 43–48).
Europadomstolen har vidare konstaterat att nationell lagstiftning om dolda spaningsåtgärder och hemliga tvångsmedel måste innehålla kont- rollmekanismer för att skydda mot missbruk. Vad som krävs i det avseen- det beror på åtgärdernas karaktär, räckvidd och varaktighet, vilka motiv som krävs för att besluta, utföra och övervaka dem samt vilken typ av rättsmedel som finns i den nationella lagstiftningen (se t.ex. Europadom- stolens dom den 25 september 2001 i målet P.G. och J.H. mot Stor- britannien punkt 76–81 och målet Uzun mot Tyskland).
Enligt artikel 13 Europakonventionen ska var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55 s. 55) kräver inte artikeln ett rättsmedel inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den rättsliga prövningen inte vara alltför begränsad. Den ska i princip sträcka sig lika långt som Europadomstolens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. I många fall är möjligheten att föra skade- ståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven på effektiva rättsmedel i artikel 13 (Hans Danelius, samma bok s. 546). Europadomstolen har fram- hållit att det vid hemlig telefonavlyssning är svårt att använda normala rättsmedel. Enligt domstolen kan det inte krävas att den som berörs ska underrättas om avlyssningen i förväg, utan kravet måste i detta samman-
35 Prop. 2019/20:64 hang förstås så att det ska finnas ett så effektivt rättsmedel som möjligt
med hänsyn till de särskilda omständigheterna. Domstolen har lagt vikt vid bl.a. om det funnits regler om underrättelse om tvångsmedlet i efterhand, när detta kunnat ske utan risk eller skada (samma bok s. 547).
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter
FN:s generalförsamling antog år 1948 en allmän förklaring om de mänsk- liga rättigheterna. I artikel 12 i förklaringen slås fast att ingen får utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om bl.a. privatliv, familj, hem eller korrespondens. Förklaringen är inte rättsligt bindande för staterna. Grund- satsen har emellertid även arbetats in i 1966 års FN-konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter (artikel 17) som trädde i kraft den 23 mars 1976 och som är rättsligt bindande för konventionsstaterna. Sverige ratificerade konventionen den 26 november 1971 (SÖ 1971:42).
EU:s rättighetsstadga
En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet och korrespon- densen finns också i artikel 7 Europeiska unionens stadga om de grund- läggande rättigheterna av den 7 december 2000, anpassad den 12 decem- ber 2007 i Strasbourg (rättighetsstadgan). I artikel 8 i rättighetsstadgan slås därutöver fast en rätt till skydd för personuppgifter som rör någon enskild. Denna rättighet har ingen direkt motsvarighet i Europakonventionen. Av artikel 52.3 följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen. Det hindrar dock samtidigt inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (jfr artikel 52.3 och artikel 53).
Rättighetsstadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Det innebär att rättigheterna i stadgan måste iakttas bara vid tillämpningen av nationell lagstiftning som genomför EU-rätt och natio- nell lagstiftning som omfattas av unionens tillämpningsområde (se t.ex. EU-domstolens dom den 26 februari 2013 i målet Åkerberg Fransson, C- 617/10, punkt 21).
Av artikel 52.1 framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.