Regeringens förslag: En ny lag ska införas med bestämmelser om hemlig dataavläsning. Lagen ska tidsbegränsas till att gälla i fem år efter införandet.
Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, t.ex. Åklagar-
myndigheten, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, ställer sig positiva
till eller lämnar inte några synpunkter på att en ny lag införs eller att lagen tidsbegränsas. De remissinstanser som motsätter sig förslaget, bl.a. Sveri-
ges advokatsamfund och Datainspektionen, framför synpunkter av huvud-
sakligen principiell karaktär, vilka redovisas i föregående avsnitt. Sveriges advokatsamfund tillägger att det finns risker med att införa försökslagstift- ning på tvångsmedelsområdet eftersom den regelmässigt görs permanent. Risken för ändamålsglidning är därmed enligt samfundet uppenbar och det är jämförelsevis enkelt att utvidga tvångsmedlets tillämpningsområde.
Svea hovrätt anser att lösningen att införa en ny lag i stället för att
reglerna förs samman med befintliga bestämmelser om hemliga tvångs- medel leder till ökad fragmentisering och minskad överskådlighet. Om be- stämmelserna görs permanenta anser hovrätten att de borde sammanföras med övriga bestämmelser om hemliga tvångsmedel. Stockholms tingsrätt och Göteborgs tingsrätt anser att utredningens lagförslag är svårläst och väcker frågan om det är bättre att lagen, till skillnad från utredningens förslag, består av huvudregler och undantag från dem. Göteborgs tingsrätt tillägger att det visserligen framstår som lämpligt med en särskild lag på området eftersom lagstiftningen ska vara tidsbegränsad, men att detta minskar överskådligheten av regelverket.
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden anser att lagförslaget är svårt
att överblicka och att det inte uppfyller grundläggande krav på förutsebar- het och tydlighet. Det är otydligt vad som faktiskt ska gälla när rättegångs- balkens tvångsmedel ska verkställas med stöd av beslut om hemlig dataav- läsning. Som alternativ anför nämnden att en reglering på området skulle kunna utformas med en lag som bara innehåller de från rättegångsbalken avvikande reglerna och att specialbestämmelser regleras direkt i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) anser att lagen är svåröverskådlig med hänsyn till det stora antalet hänvis- ningar som den innehåller.
Justitiekanslern tillstyrker att lagen införs och tidsbegränsas men anser
att effekterna och tillämpningen av lagen måste utvärderas innan den kan göras permanent.
Stiftelsen för internetinfrastruktur (Internetstiftelsen) och Svenska Jour- nalistförbundet är tveksamma till att stifta tillfälliga lagar eftersom det
sedan tidigare finns en obenägenhet att protestera när tillfälliga lagar ska göras permanenta. Om lagen ska införas anser förbundet att den måste utvärderas ordentligt ur ett bredare samhällsperspektiv än endast det brottsbekämpande.
Prop. 2019/20:64
100
Skälen för regeringens förslag: Det finns regler om hemliga tvångs- medel i både rättegångsbalken och i vissa speciallagar. Det är i och för sig möjligt att införa regler om hemlig dataavläsning i dessa. En fördel med att placera reglerna i existerande lagar är att det då går att använda den redan befintliga lagtekniska strukturen. Dessutom blir det mer lättillgäng- ligt med hänvisningar till bestämmelser i samma lag än med motsvarande hänvisningar till andra lagar. Härtill kommer synpunkten, som framförs av bland andra Svea hovrätt, att överskådligheten av systemet för hemliga tvångsmedel minskar om ett tvångsmedel regleras i en separat lag.
Lagrådet anser att regelverket genom införande av en separat lag blir
mer svåröverskådligt än om bestämmelserna hade arbetats in i den befint- liga lagstiftningen, särskilt eftersom hemlig dataavläsning i stor utsträck- ning utgör en ny verkställighetsform av redan existerande tvångsmedel. Dock anser Lagrådet att den valda metoden får accepteras eftersom det är fråga om en tillfällig lagstiftning men att lagstiftningstekniken bör över- vägas på nytt för det fall det blir fråga om att förlänga eller permanenta lagen om hemlig dataavläsning. Som regeringen återkommer till nedan är ambitionen att tidsbegränsa reglerna om hemlig dataavläsning. Dessutom föreslår regeringen att reglerna ska gälla både under förundersökning och i underrättelseverksamhet. Det blir därmed svårt att införa reglerna i be- fintliga lagar utan att behöva upprepa många bestämmelser. Sammantaget innebär det att, i vart fall så länge lagen är tidsbegränsad, övervägande skäl talar för att införa reglerna om hemlig dataavläsning i en ny lag.
Hemlig dataavläsning kan i det närmaste användas som ett verktyg för att verkställa flera olika tvångsmedel som alla i princip regleras på olika sätt. För att reglera hur dessa tvångsmedel kan verkställas genom hemlig dataavläsning kommer lagen behöva förses med ett större antal hänvis- ningar, både inom lagen och till andra lagar, vilket bl.a. Stockholms univer-
sitet (Juridiska fakulteten), Stockholms tingsrätt och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är kritiska till. Regeringen har förståelse för kri-
tiken och använder därför en delvis annan lagstiftningsteknik än utred- ningen i syfte att försöka minska antalet hänvisningar.
Hemlig dataavläsning kan på goda grunder förväntas vara ett effektivt tvångsmedel i den brottsbekämpande verksamheten, vilket talar för att åtgärden borde införas i permanent lagstiftning. Mot att lagstiftningen görs permanent kan anföras att det rör sig om en ny utredningsmetod som dess- utom innebär vissa risker för den personliga integriteten. Många lagar och bestämmelser som rör hemliga tvångsmedel har inledningsvis begränsats i tiden. Sådan tidsbegränsning föreslogs t.ex. i förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) och lagen om hemlig kamera- övervakning (prop. 1995/96:85). Skälet till att lagarna tidsbegränsats har huvudsakligen varit att nya tvångsmedel ger upphov till risker för otillbör- liga integritetsintrång, varför ett fördjupat underlag kan behövas inför ett ställningstagande till om lagen i fråga bör permanentas (prop. 2005/06:178 s. 47). Av samma skäl bör därför även den nu föreslagna lagen tidsbe- gränsas.
Det kan antas att hemlig dataavläsning till en början endast kommer att kunna användas i ett begränsat antal fall. När lagen om hemlig rumsav- lyssning infördes begränsades dess giltighetstid till tre år. Vid utvär- deringen av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70) konsta- terades att antalet fall av hemlig rumsavlyssning var så få att det inte uti-
101 Prop. 2019/20:64 från dessa gick att dra några säkra slutsatser om tvångsmedlets effektivitet
eller praktiska värde. Regeringen bedömer att det finns risk för att tre års giltighetstid för lagen om hemlig dataavläsning skulle leda till samma resultat. Lagen bör därför, som utredningen föreslår, gälla i fem år från dess införande. En senare utvärdering av den tidsbegränsade lagen mini- merar enligt regeringens mening risken för att lagen görs permanent utan ett fullgott underlag, vilket är en farhåga som framförs av Svenska advo-
katsamfundet, Internetstiftelsen och Svenska Journalistförbundet. Vid en
framtida utvärdering och beredning kommer nyttan, behovet och propor- tionaliteten av hemlig dataavläsning återigen att analyseras och bedömas.