Det finns en ganska spridd uppfattning om att den officiella lönestatistiken kan ge svar på frågan om det förekommer lönediskriminering på arbetsmarknaden och hur omfattande den i så fall är.
Vad är diskriminering enligt diskrimineringslagen?
Sedan den 1 januari 2009 gäller diskrimineringslagen, som ersatte
jämställdhetslagen och sex andra lagar på diskrimineringsområdet. Lagens ändamål är att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell
103 Beräknat som 1-(8,4/11,1) ger en förklaringsgrad på 24,3 procent av skillnaden på 11,1 procent. Se tabell 11.6.
104 Beräknat som 1-(5/11,1) vilket ger en förklaringsgrad på 55 procent. Se tabell 11.6.
105 För en fördjupad analys om skillnader i yrkestillhörighet mellan män och kvinnor se ”Vad säger den officiella lönestatistiken om löneskillnaden mellan kvinnor och män 2008?”, Medlingsinstitutet (2009). Finns att ladda ned på www.mi.se.
läggning eller ålder. Diskriminering föreligger exempelvis om någon missgynnas och missgynnandet har samband med kön.
Diskrimineringslagen innehåller förbud mot diskriminering på flera samhälls-områden. I arbetslivet riktar sig förbudet uttryckligen till arbetsgivaren, som inte får diskriminera den som är arbetstagare hos arbetsgivaren. Ett typfall av diskriminering i arbetslivet är att arbetsgivaren betalar olika lön till en man och en kvinna som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Enligt lagens definition kan diskriminering endast förekomma genom åtgärder från en och samma arbetsgivare. Det är sålunda inte diskriminering i lagens mening om två arbetsgivare på samma ort och inom samma bransch och med samma kollektivavtal har olika lönenivåer och att kvinnorna hos den ena arbetsgivaren har lägre lön än männen hos den andra arbetsgivaren trots att båda grupperna utför lika eller likvärdigt arbete.
Sett ur lagens synvinkel är det fel att tala om diskriminering när det gäller löneskillnader mellan kvinnodominerade och mansdominerade branscher eller sektorer eftersom vi här rör oss utanför diskrimineringslagens tillämpnings-område. De löneskillnader som i den allmänna debatten förklaras med
”strukturell diskriminering” eller ”värdediskriminering” är alltså inget som går att beivra på rättslig väg.
Vad kan lönestatistiken säga om diskriminering?
Den officiella lönestatistiken kan aldrig svara på frågan om och i så fall i vilken utsträckning det förekommer lönediskriminering i diskriminerings-lagens mening. Lagen tar sikte på förhållandena hos den enskilde arbets-givaren.
I lönestrukturstatistiken finns visserligen uppgifter om mäns och kvinnors löner hos varje arbetsgivare som ingår i undersökningsurvalet, men dessa uppgifter kan inte användas för att mäta förekomsten av osakliga löneskillnader eller diskriminering hos de olika arbetsgivarna.
Statistiken kan redovisa lönerna per yrke för kvinnor och män. Det är så långt statistiken kan komma för att identifiera vad som betecknas som lika arbete i diskrimineringslagens mening. Utifrån detta kan man emellertid inte dra någon säker slutsats om eventuella löneskillnader hos en viss arbetsgivare är diskriminerande. Det stora flertalet kollektivavtal på arbetsmarknaden utgår ifrån att lönen ska vara individuell och differentierad. Syftet är att åstadkomma en ökad lönespridning. Avtalen anger ofta detaljerat efter vilka kriterier som lönesättningen ska ske. I en del avtal nämns marknadskrafterna som ett sådant kriterium. Så även om flera personer i och för sig tillhör samma yrke inom SSYK106 kan det vara sakligt motiverat och i enlighet med det tillämpliga kollektivavtalet att de har olika lön. Detta sagt under förutsättning att avtalens lönekriterier är könsneutrala och korrekt tillämpade. SSYK:s yrkesindelning är dessutom grov för vissa yrken, exempelvis läkare och undersköterskor. Samma yrkeskod kan sålunda omfatta arbeten med vitt skilda arbetsuppgifter,
kvalifikationskrav och ansvarsgrad vilket också kan motivera olika löner.
106 SSYK står för Standard för svensk yrkesklassificering och består på 4-siffernivån av 355 yrken.
Det kan aldrig utläsas ur lönestatistiken vilka arbeten som är att betrakta som likvärdiga. För att avgöra om ett arbete är likvärdigt ett annat arbete ska det ske en sammantagen bedömning av de krav arbetena ställer och dess natur.
Bedömningen av kraven ska, enligt diskrimineringslagen, göras med beaktande av kriterier som kunskap och färdigheter, ansvar och ansträngning. Vid
bedömningen av arbetets natur ska särskilt arbetsförhållandena beaktas. Vad som nu har beskrivits är alltså bedömningar utifrån vissa angivna kriterier som kräver kunskap om förhållandena på arbetsplatsen. Den typen av information finns inte i den officiella statistiken.
Förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män
Det finns ingen entydig och allmänt accepterad förklaring till varför män tjänar mer än kvinnor inom samtliga arbetsmarknadens sektorer. De löneskillnader vi ser i dag är resultatet av en mängd samverkande faktorer; historiska, sociala, politiska och ekonomiska. I det följande behandlas kortfattat förutsättningarna för lönebildningen, vilka har skilt sig och alltjämt skiljer sig åt mellan arbets-marknadens sektorer. I sammanhanget diskuteras även några ofta framförda förklaringar till löneskillnader mellan kvinnor och män.
Något om lönebildningen
Av den officiella lönestatistiken framgår att genomsnittslönen är högre i privat sektor än i offentlig sektor. En privatanställd arbetstagares genomsnittliga månadslön var 31 500 kronor år 2013 att jämföra med 28 900 kronor för en offentliganställd. Bland de sistnämnda är lönen lägst för anställda inom kommunerna, 26 400 kronor. Eftersom kvinnor dominerar inom offentlig sektor, framförallt inom kommuner och landsting, får det genomslag i
statistiken när kvinnors och mäns löner redovisas på nationell nivå. Därför kan det finnas skäl att uppmärksamma att betingelserna för lönebildningen varit och är olika, vilket kan förklara det högre löneläget i privat sektor. Däremot är det som sägs i det följande ingen förklaring till lönespridningen mellan olika grupper inom samma sektor. Inte heller förklaras varför kvinnor tjänar mindre än män i alla sektorer och att den standardvägda skillnaden är störst inom privat sektor.
Inom privat sektor har fackförbunden alltsedan början av förra seklet förhandlat och träffat rikstäckande kollektivavtal. Stridsåtgärder har varit tillåtna. Drygt 50 år senare fick de offentliganställda tjänstemännen strejkrätt genom 1965 års lagstiftning. Visserligen hade de fackliga organisationerna redan tidigare haft förhandlingsrätt, men några effektiva påtryckningsmedel fanns inte över hela den offentliga sektorn. Lönerna bestämdes genom politiska beslut.
En grundläggande skillnad är att verksamhet inom privat och offentlig sektor drivs från helt olika utgångspunkter. För det privata näringslivet är målet enkelt uttryckt att gå med vinst och utrymmet för lönehöjningar ökar om
verk-samheten går bra. Huvuddelen av den offentliga sektorn tillhandahåller utan vinstintresse vad som brukar beskrivas som välfärdstjänster. Som regel ligger politiska beslut till grund för verksamhetens dimensionering och inriktning.
Skatteunderlaget påverkar löneutrymmet. Till skillnad från exempelvis tillverkningsindustrin är möjligheterna till rationaliseringar begränsade.
Särskilt tydligt blir det beträffande personalkrävande offentliga verksamheter som vård och omsorg.
En viktig del av det svenska förhandlingssystemet är rätten för parterna att vidta stridsåtgärder för att driva igenom sina krav. Numera gäller i princip samma lagstiftning för privat och offentlig sektor. Däremot är skillnaderna påtagliga mellan hur fackliga stridsåtgärder påverkar offentliga och privata arbetsgivare. En strejk inom privat sektor slår direkt mot arbetsgivarnas ekonomi medan samma åtgärd inom offentlig sektor i första hand drabbar tredje man. Generellt sett innebär det att konfliktkänsligheten är större hos arbetsgivarna inom privat sektor. För vissa branscher leder redan ett varsel om stridsåtgärder till betydande avbräck. Kombinationen av konfliktkänslighet och starka fackliga organisationer har sannolikt bidragit till att lönenivåerna över tid är högre inom privat sektor. Dessutom har vissa branscher tidvis varit särskilt lönsamma och därmed haft ökad betalningsförmåga.
”Värdediskriminering” och ”fördelningsdiskriminering”
I den allmänna debatten nämns ”värdediskriminering” som en förklaring till löneskillnader mellan kvinnor och män. Det handlar om att arbete som utförs av kvinnor värderas lägre än arbete som utförs av män. Denna typ av under-värdering är främst riktad mot yrken, inte mot enskilda arbetstagare. Ett av syftena med skärpningen av jämställdhetslagen år 2001 var att finna verktyg för att ”ändra de strukturer som vidmakthåller att kvinnor och ’kvinnligt arbete’ nedvärderas eller osynliggörs” (prop. 1999/2000:143). Det verktyg som infördes var lagens krav på lönejämförelser mellan mansdominerade och kvinnodominerade grupper som utför likvärdigt arbete hos samma
arbetsgivare. Att förklara löneskillnader med ”värdediskriminering” är relevant på företags- eller verksamhetsnivå om arbetsgivaren, kanske tillsammans med de lokala fackliga organisationerna, undervärderat kvinnodominerade grupper i lokala löneförhandlingar. Resonemanget torde kunna utsträckas till
branschavtal om förbundsparterna i lönehänseende skiljt på typiskt manligt och kvinnligt arbete. När vi rör oss över den nivån och exempelvis jämför mäns löner i privat sektor med kvinnors löner i offentlig sektor är det tveksamt i vilken utsträckning ”värdediskriminering” kan tjäna som en förklaring till löneskillnaderna. Förklaringen torde snarare ligga i det som tidigare nämnts om de skilda förutsättningarna för lönebildningen mellan arbetsmarknadens olika sektorer.
”Fördelningsdiskriminering” eller ”befattningsdiskriminering” är två beteckningar på en annan förklaring som nämns. Med uttrycken avses att kvinnor, trots att de har liknande kvalifikationer som män, inte har samma tillgång till högre positioner eller har samma möjligheter att arbeta inom vissa yrken. Detta leder till en segregerad arbetsmarknad såväl vertikalt (olika befattningar) som horisontellt (olika yrken). Det är väl känt att män dominerar i högre chefsbefattningar inom privat sektor. Eftersom sådana befattningar ger högre lön får det utslag i lönestatistiken i form av ökade löneskillnader. Det är också väl känt att den svenska arbetsmarknaden är könsuppdelad på en mans-dominerad privat sektor och en kvinnomans-dominerad offentlig sektor. Det kan diskuteras hur stor del av den könsuppdelningen som beror på
”fördelnings-diskriminering” och hur stor del som kan tillskrivas mäns och kvinnors medvetna val av yrke.
Det handlar om olika nivåer
Problemet när jämställda löner diskuteras är att det ofta är oklart vilken nivå som avses. Är det utjämning av löneskillnader mellan kvinnor och män 1. mellan olika branscher/sektorer på nationell nivå, exempelvis mellan kommunal och privat sektor,
2. mellan olika branscher inom samma sektor, exempelvis mellan handeln och byggbranschen inom privat sektor,
3. mellan olika förbundsavtal inom samma bransch, exempelvis mellan arbetare- och tjänstemannaavtal inom restaurangbranschen,
4. inom samma förbundsavtal, exempelvis mellan kvinnodominerade och mansdominerade yrken inom Teknikavtalet,
5. mellan olika avtalsområden hos samma arbetsgivare, exempelvis avtalen för läkare och övrig vårdpersonal hos ett landsting, eller
6. inom samma avtalsområde hos en arbetsgivare, exempelvis ingenjörer hos Volvo.
Det som verkar enklast att hantera är åtgärder inom samma förbundsavtal (4) och inom samma avtalsområde hos en arbetsgivare (6). Här är enbart två parter involverade.
Svårare blir det när flera parter med olika prioriteringar ska samverka över
förbundsavtalsgränserna inom samma bransch (3) eller hos samma arbetsgivare (5).
Ännu mer komplicerat synes det vara om löneskillnaderna ska jämnas ut mellan olika branscher inom samma sektor (2) eller mellan olika
sektorer/branscher på nationell nivå (1). Det förutsätter en samsyn och
samordning mellan flera parter med olika och motstående intressen. Egentligen handlar det om att skapa en bred enighet mellan berörda parter om att
lönemässigt lyfta kvinnodominerade avtalsområden med lågt löneläge så att de närmar sig avtalsområden med högre lön. Det är ingen enkel uppgift.
Vad har parterna gjort?
Något förenklat kan sägas att man har agerat efter två linjer.
1. LO-förbundens samordning har i samtliga avtalsrörelser under 2000-talet – med undantag för 2011/2012 – inneburit att man enats om att genom
förbundsavtal få till stånd en utjämning mellan mansdominerade och kvinnodominerade avtalsområden inom LO. Det har skett genom krav på låglönesatsningar och vad som betecknats som jämställdhetspotter för att gynna lågavlönade kvinnodominerade avtalsområden. Någon enighet med arbetsgivarsidan om att utjämna löneskillnaderna över avtalsgränserna efter LO:s modell har inte förelegat.
2. Den andra linjen är att genom förbundsavtal närmare reglera lönesättningen vid företaget eller verksamheten. Här synes det finnas en samsyn mellan förbundsparterna. Syftet är att genom regler i avtalen se till att lönesättningen sker på sakliga grunder. Det är alltså frågan om jämställda löner på den enskilda arbetsplatsen inom det egna avtalsområdet. Detta behandlas närmare i den följande texten.