Mot slutet av 1960-talet pågick en livlig debatt om kriterierna for val av mottagarländer for svensk biståndsverksamhet. Debatten inom regeringspar- tiet ä r av speciellt intresse. Den föregick statsmakternas utformning av riktlin- jerna för val av mottagarländer, och bl a rum i Tiden 1968-69. Vi åter- kommer till denna del av debatten i det sista avsnittet i detta kapitel. SIDA och
utrikesdepartementet intog ståndpunkter i denna fråga. in-
ställning kom bl a till uttryck i styrelsens anslagsframställning, utrikesdepar- tementets i regeringens statsverksproposition. I detta avsnitt kommer fram- ställningen att begränsas till statsmakternas behandling av ländervalsfrågan. Det grundläggande dokumentet i detta sammanhang är statsutskottets utta- lande, som utformades på grundval av de synpunkter SIDA hade offentliggjort
i sin anslagsframställning for och regeringens ståndpunkt i
1970: 1 , förutom motioner som framlades i detta Riksdagen
anslöt sig till utskottets utlåtande.
Begränsade resurser och effektivitetshansyn var huvudmotiveringen for att koncentrera biståndet till ett fatal Detta underströks på nytt i 1970: 1, dar man samtidigt hänvisade till riksdagens uttalande våren 1969 om att ett "fasthållande vid koncentrationsprincipen vore dock
.
. . inte liktydigtmed en obetingad fastlåsning vid nuvarande ämnes- och for det
direkta
I 1970: 1 framhöll regeringen att den ledande principen, d å tillfalle ges till en utvidgning eller förnyelse av den landerkrets som biståndet var koncen- trerat till, och vid fördelningen av biståndet mellan dessa länder, "bör vara att främja uppnåendet av det dubbla mål som uppställs for vårt
bele med
Det a r naturligt a t t Sverige i hand soker samarbeta med vilkas regeringar i sin ekonomiska och sociala politik efter att sådana strukturforandringar som skapar forutsattningar for en utveckling av ekonomisk och social utjamning Vid utbyggandet av vårt direkta bistånd bor vi gradvis åstadkomma en så att insatser i hand kommer i fråga i sådana
Statsutskottet sökte sig fram till ett slags kompromiss mellan de delvis motstridande uppfattningarna i denna fråga, som framkom i regeringens stats-
verksproposition och anslagsframställning. Man att
Utskottet a r medvetet om att som utformningen av de enskilda biståndsinsatser- na har betydelse for att de uppstallda målen for svensk biståndspolitik och att erhålla effekt av de enskilda insatserna En långsiktig planering av bistånds- insatserna a r under alla forhållanden nodvandig. Vad som i propositionen om landervalet innebar inte heller ett overgivande av principen om en Iångsiktig planering av det
bilaterala biståndet. Som konsekvens härav kan det i praktiken endast bli fråga om en gradvis förskjutning av biståndsinsatsernas fördelning mellan mottagarlanderna. Propositionen aktualise- rar inte heller ett avbrytande av biståndssamarbetet med något av de nuvarande
na. Utskottet utgår från att den svenska biståndspolitikens målsättningar a r möjliga att uppnå i med olika politiska och ekonomiska system. Utskottet kan mot bakgrund härav och med beaktande av de synpunkter som utskottet anfört ge sin anslutning till propositionens uttalande vad avser och forskjutning vid utbyggandet av Sveriges direkta bistånd. Utskottet kan i detta sammanhang ansluta sig till bedömning av hur bistånd från Sverige skall komma de breda befolkningslagren i de fattiga till godo och medverka till social och ekonomisk
i mottagarlanderna. Biståndsinsatser inom jordbruk, vattenförsörjning, hälsovård skolbyggande och yrkesutbildning bor, såsom styrelsen framhåller i sin senaste anslagsframstallning, utformas så att de direkt når gemene man i
Utskottet konstaterade att ställningstagandet Överensstämde med uttalandet i två likalydande motioner från mittenpartierna om att projekten måste få en inriktning som gör att insatsen bidrar till en bred ekonomisk och social utveck- ling till gagn för den stora massan av
Utskottet nöjde sig emellertid inte med denna sektororienterade inriktning av biståndet utan lade också vikt vid förekomsten av bestämda politiska kvali- teter hos mottagarmyndigheterna. I kommentarerna till de två likalydande motionerna från mittenpartierna framhöll utskottet bl a att
Det ä r också klart att utsikterna till goda resultat kan vara beroende av i vilket land insatsen gors Det finns vilkas regimer inte i hand a r inriktade på att utnyttja biståndssamarbetet for att hoja folkets sociala och ekonomiska standard. I andra fall kan en förvaltning att mottagarlandet inte uppfyller sin del av ett ingånget avtal och att insatsen av det skälet inte når avsett resultat i andra fall kan regimen ha en klart uttalad vilja att åstadkomma sociala effekter, men svårigheter av annan art a t t resultaten blir Exempel på där det råder i alla avseenden ideala forhållanden, finns knappast. Utskottet kan på samtliga ovan angivna punkter i motionernas uttalanden
Utskottet tillade att omfattningen av och varaktigheten hos det svenska bilaterala utvecklingsbiståndet måste vara avhängigt av, i vilken utsträckning biståndet kan förväntas bidra till att förverkliga de uppställda
Detta gick knappast att förutse på ett tidigt stadium:
U-landsregimer som betecknar sig som progressiva och inleder ambitiosa utvecklingspro- gram kan drivas att revidera sin politik eller av grupper med mindre tilltalande
Eftersom biståndspolitiken måste arbeta på lång sikt, kan ett projekt inte
avbrytas på grund av sådana forandringar. Omvänt kan regimer, som framstår som foga fram- stegsvänliga, genom kontakt med olika biståndsgivare förmås att inleda program som på sikt kan ha positiva effekter. En schematisk uppdelning av u-landerna under olika etiketter a r sålunda vansklig.
Aven om man beaktar ovan reservationer och nyanseringar, synes det dock att uppstalla vissa principer for ett landerval, d å en utvidgning av mottagarkretsen blir aktuell I de fall d å ett u-land sedan har beharskats av en regim som har visat sig ointresserad av en både ekonomisk och social utveckling finns det skal att visa återhållsamhet i fråga om nya svenska I de fall då starka indicier talar for att en u-landsregim allvarligt till ekonomisk och social och har realistiska forutsattningar att samtidigt oka den
utvecklingstakten, om den får bistånd kan det vara särskilt befogat for vårt land att underlatta dess stravanden
Sammanfattningsvis vill utskottet betona riskerna med att u-landernas interna politik efter dagslagets vaxlingar Det svenska utvecklingssamarbetet skall syfta till reformer på sikt i en
riktning, som a r med våra ideal om social och ekonomisk och om allas delaktighet i kulturen och i styrelse. Nar statsmakterna har att ta stallning till en utvidgning av mottagarkretsen for bilateralt bistånd, bor de främst välja som fattigdomens och underutvecklingens behov med och utvecklingskraft. Från
punkt det sig naturligt att fattiga som mottagare av svenskt bistånd, men detta innebar inte att sådant bistånd endast skall vara forbehållet de allra fattigaste landerna. En liknande tankegång synes SIDA s styrelse i sin ha velat ge uttryck åt
De avvägningar statsutskottet gjorde i ländervalsfrågan - och som riksdagen anslöt sig till - kan sägas innebära en kombination av politiska kriterier - att regeringen i mottagarländerna förde en utvecklingsvänlig politik med social och ekonomisk utjämning på programmet - och behovskriterier. Samtidigt skulle de projekt som fick stöd ha en orientering som kom de breda lagren av befolkningen till godo. Biståndsverksamheten uppfattades som en långsiktig uppgift, något som talade för gradvisa förändringar i överensstämmelse med ändrade förutsättningar, inte tvära omkastningar.
Det rådde inte full uppslutning kring de urvalskriterier som här beskrivits. Redan 1970 framlade Moderata Samlingspartiet två likalydande motioner, där man framhöll att hjälpbehovet och möjligheterna till att uppnå en god utveck- lingseffekt - och inte politiska värderingar - borde vara avgörande vid valet av
mottagarländer för den svenska Statsutskottet fann inte motioner-
na motiverade mot bakgrund av de riktlinjer som dragits I en reserva-
tion gav emellertid partiets utskottsmedlemmar uttryck för att de yrkande som framförts i motionerna "torde få anses tillgodosett" genom
Moderata Samlingspartiet återkom till denna fråga upprepade gånger föl- jande år. Den väcktes både som en allmän principfråga och togs upp i anslut- ning till konkreta val av länder, eller i samband med behandling av anslag till enskilda länder - i första hand Cuba. Dessa framstötar gav utrikesutskottet anledning att bekräfta de riktlinjer statsutskottet drog upp 1970. Just denna fråga framträder som den mest centrala vid ländervalet. Partierna differen- tierade efterhand sina ståndpunkter på 1970-talet. Moderata Samlingspartiet har emellertid konsekvent hållit fast vid sin ståndpunkt, även om argumenta- tionen varierat något.
Partiet följde upp sin ståndpunkt redan 1971, med en motion där man framhöll att svenskt bistånd framför allt borde inrikta sig på de särskilt fattiga
u-länderna. Bistånd till Cuba borde därför inte Utrikesutskottet
betonade i detta - och senare d å liknande motioner avstyrktes -
a t t riktlinjerna lade vikt vid att särskilt fattiga länder skulle väljas som motta- gare för svenskt bistånd, men detta innebar inte att biståndet uteslutande skulle
gå till Följande å r framhöll utrikesutskottet - som svar på liknande yrkanden - att fördelningen av det svenska bilaterala biståndet i högre grad ä n något annat lands bistånd just var inriktat på de fattigaste länderna och att en ökande andel av det svenska biståndet gick till
Moderata Samlingspartiet fördjupade sin ståndpunkt i reservationer från partiets medlemmar i utrikesutskottet. 1971 framhöll dessa att en allvarlig brist i statsverkspropositionens landervalsdiskussion, "att dar helt saknas den princip som enligt vår mening bör vara ledmotiv för den svenska utveck-
a t t hjälpa där hjälpbehovet ä r störst, att bistå de särskilt
fattiga Man fann detta anmärkningsvärt eftersom
gin fordrade särskilda åtgärder till förmån för de fattigaste Aret
efter framhöll partiets utskottsrepresentanter bl a:
vid Sveriges val av mottagarland bor icke vara politiska bedomningar utan hovet och att uppnå god utvccklingseffekt Det måste vara att biståndet i varje enskilt land utformas på ett satt så att det kommer den fattiga befolkningen till godo. En politisering av det svenska biståndet på så satt att inhemska politiska påverkar valet av mottagarlander kan icke accepteras. En sådan utveckling aventyrar den breda uppslutning bakom den svenska u-hjalpcn som a r onskvard
FN sin strategi att i-landerna vidtager sarskilda till for de fattigaste u-landerna Hjalpbehovet har tidigare varit ett ledmotiv i svenskt biståndsarbete Utskottet anser att det a r tid att slå fast denna princip och att riksdagen bor uttala att svenskt biståndsar- bete allt bor inrikta sig på de fattigaste u-landerna
I ett särskilt yttrande 1974 framhöll partiets medlemmar av utrikesutskottet betydelsen av att biståndspolitiken var förankrad hos medborgarna. Man konstaterade att det i stort sett rått enighet om biståndspolitikens mål och medel.
Emellertid har under senaste tid en tendens till obalans kunnat markas i fråga om det bilaterala biståndet och landerurvalet Vad som borde stå i forgrunden, folkens och landets behov,
ibland ha trangts undan av varderingar som mera speglar den svenska regeringens av rådande regim a n landets fattigdom i vid mening Sjalvfallet kan det inte bli fråga om hjalpinsatser i dar regimen kan befaras medlen for berikande av narstående grupper eller for uppratthållande av ett orattfardigt samhalle. sidan a r det forkastligt om regimens mer eller mindre socialistiska blir utslagsgivande vid urval och fordelning
De i statsverkspropositionen angivna landerramarna synes ge upphov till vissa farhågor i denna riktning Det okade har icke fordelats proportionellt i forhållande till tidigare tillampade principer utan har i några fall genom avsteg från av vederborande ambetsverk foreslagen
kommit till en anvandning som intrycket av obalans. I något fall har ett icke-soci- alistiskt land att foras åt sidan sedan det en gång åberopade krigstillståndet upphort Valet av a r i ett annat fall såsom i fråga om Cuba, vilket påtalas i en reservation, med till naturtillgångar, nationalinkomst och annat bistånd.
Vid uppgorandet av planeringsramar for framtiden a r det nodvandigt att tillse att denna obalans undanrojs eller forminskas Det a r viktigare att, som i debatten framhållits, se mera till
till regeringarna. Det a r allt viktigt om den biståndspolitiken skall vinna det onskvarda gensvaret i en bred folkopinion
Liknande synpunkter året därpå. Partiets medlemmar av utrikes-
utskottet tog bl a avstånd från synsättet "att om bara 'rätt' regim så kan
biståndspengar utan vidare ansvarstagande från svensk sida".
Man framhöll att
En som grundar sig på med utvalda innebar en betygssattning
av landernas Den innebar också att nar ett regiinskifte intraffar som inte bra skall den svenska Fattiga manniskor som drabbas av en olamplig regeringen skulle alltså dessutom straffas med uteblivet politisering a v den svenska
uppslutning bakom de svenska insatserna Det a r for ovrigt forvånande att regereringen med "ratta" regeringar synes mena framför allt diktaturstater.
Hjälpbehovet har tidigare varit bestammande for svenskt biståndsarbete och bor återigen vara. Svenskt bistånd bor i hand gå till de fattigaste och de hårt drabbade na
Moderata Samlingspartiet har således hållit fast vid sin principiella argu- mentation från 1970 - biståndet skulle gå till de fattigaste länderna, utan någon politisk bedömning av regimen. Denna principiella ståndpunkt har forst och främst varit utgångspunkten for kravet om att avbryta biståndet till Cuba - 1972 också om biståndet till Chile. Argumentationen har efterhand skärpts kraftigt, så att den 1975 blev till ett brett anlagt angrepp på regeringens länderfördelning av biståndet - partiet hävdade att det framför allt gick till diktaturstater. Helt konsekvent har emellertid inte argumentationen om att inte lägga politiska kriterier till grund for utvecklingssamarbetet varit. Uppnå- endet av mer omedelbara mål kan komma att överskugga den principiella argumentationen. Detta skedde också d å Moderata Samlingspartiet 1976 ar- gumenterade for att biståndet till Cuba måste avbrytas efter det att Cuba hade givit militärt stöd till MPLA-regeringen i Angola. Partiets medlemmar i utrikesutskottet framhöll bl a att "Dessutom måste självklart vid bedömningen i Sverige av fortsatta biståndsinsatser hänsyn tas till de förändringar i in- och utrikespolitiskt hänseende som kan vara for handen. Vi erinrar i detta sam- manhang om att enligt en enig svensk opinion biståndet till Chile avslutades med hänsyn till händelserna där for några å r
1975 tog också Centerpartiet upp diskussionen om att Sverige borde kon-
centrera biståndet till de länder som hade störst behov av oberoende av
deras styrelseskick. Partiet drev emellertid inte frågan Aret därpå
anslöt sig också Folkpartiet. I en gemensam reservation - beträffande bistånds- anslaget till Cuba - framhöll mittenpartiernas representanter i utrikesutskottet att upprepade beslut i FN slagit fast att de rika länderna bör prioritera de minst utvecklade staterna. Mot denna bakgrund fann de det "anmärkningsvärt att flera av de länder som tillhör denna kategori i regerings proposition föreslagits
få oforändrade anslag medan Cuba, som tillhör de mest utvecklade länderna inom u-landsgruppen, föreslås få ett
.
. . förhöjtOckså vänsterpartiet Kommunisterna önskade en annan prioritering av biståndet genom SIDA. I en rad motioner har sedan 1972 partiets
sentanter en omfördelning av biståndet så att stödet till reaktionära regimer helt upphör och de resurser som därigenom frigörs kan gå till progres-
siva stater och nationella och sociala Dessa motioner avvi-
sades i tur och ordning av utrikesutskottet, som framhöll att de var oförenliga med riktlinjerna for svensk biståndsverksamhet. 1976 tillfogade utskottet att det val av mottagarländer, som de svenska statsmakterna tills dess hade enats om, inte hade skett utifrån de förenklade värdepremisser som motionen utgick från eller med bruk av de termer som den
Vid val av nya mottagarländer for svensk biståndsverksamhet har urvalskri- terierna stått i centrum. Proceduren vid dessa val har emellertid också tilldragit
sig intresse. Koncentrationsprincipen har inte betraktats som ett hinder vare sig för en begränsning eller en utvidgning av eller
nen för det direkta biståndet, men på 1960-talet rekommenderade statsutskot- tet att man skulle gå försiktigt fram." 1969 formaliserade utskottet den praxis som redan följdes vid valet av nya samarbetsländer. Man framhöll att beslut om upptagande av nya huvudsamarbetsländer måste föregås av grundliga
analyser som klarlade for svenskt bistånd i större omfattning,
och dessa kunde i praktiken endast utföras av statliga myndigheter. Genom att biståndsmyndigheten på försök engagerade sig i delprojekt i nya länder och genom samarbete med FN-organ som redan var verksamma dar, kunde man successivt vinna erfarenheter av lämpligheten av direkta svenska biståndsinsat- ser i större skala, utan att förväntningar hos den aktuella regeringen om att Sverige tänkte binda sig för ett omfattande, långsiktigt bistånd. Utskottet förordade "en sådan mera pragmatisk handlingslinje framför formliga beslut om att ett visst land skall betecknas som
Utrikesutskottet anslöt sig senare till 1971 betonade utskottet dess-
utom att det var "angeläget att riksdagen i lämpliga former delges en helhets- bild av den planering som pågår för att, med tillämpning av de tidigare fastställda principerna, utvidga kretsen av länder som mottar svenskt
I samband med att regeringen året efter tillkännagav att den prövade möjligheterna till att utvidga länderkretsen med två nya länder - Chile och Sri Lanka - krävde mittenpartierna att beslut om en utökning av kretsen av länder först skulle ske efter det att "en helhetsbild" av planeringen hade presenterats
for Utrikesutskottet avstyrkte detta bl a på grund av att det skulle
hindra den aktuella utvidgningen av kretsen av länder - som efter hand också
inkluderade I en reservation mittenpartiernas represen-
tanter i utskottet att de icke ville motsatta sig prövningen av de aktuella möjligheterna men förutsatte "en helhetsbild", innan Sverige engagerade sig i nya programländer. Detta betydde att man också måste pröva alternativa förslag till mottagarländer i Latinamerika och andra delar av världen, t ex Vastafrika, Nordafrika eller Asien. Man tillfogade att olika faktorer av betydel- se for en ökning av antalet länder måste belysas, " t. ex. huruvida en övergång till programbistånd väsentligt ökar våra möjligheter att vidga länderkretsen, vilken vikt vi bör tillmäta svårigheterna att rekrytera fransk- eller
de biståndsarbetare, vilken tyngd kraven på att utvidga det icke landerbundna biståndet bör ges. I den samlade redovisningen bör aven ingå en redogörelse för skälen till väsentliga förändringar i anslagsnivån för pågående landerprogram liksom planerna härvidlag för de närmaste åren
Detta ställningstagande hindrade inte samma partier från att året därpå
framlägga förslag om att Sri Lanka, och Swaziland skulle bli program-
länder - utan att någon sådan fullständig översikt förelåg. Man framhöll vidare att det ur biståndssynvinkel var en att erfarenhet av utvecklingssam- arbete med länder som har olika politiska förhållanden och olika ekonomiska system, och föreslog därför att Sverige skulle inleda programbistånd till ytterli-
mar av utrikesutskottet preciserades urvalskriterierna i detta sammanhang: "Det utslagsgivande bör
. . .
vara biståndsbehoven, den politiska viljan och förmågan att nyttiggöra sig hjälpen samt storleken på det bistånd som kommer från annat håll. O m ett u-land utsatts for yttre tryck, ar detta också ett skäl for svenskt bistånd."Också tidigare hade mittenpartierna försökt att precisera riktlinjerna for val
av mottagarländer. I en motion 1971 ledarna för Folkpartiet och
Centern att det inte fanns motiv for någon systematisk nedtrappning av d e svenska biståndsinsatserna i de existerande mottagarländerna. Detta skulle innebära ett svek mot de människor som tack vare svenska insatser började uppnå drägligare levnadsbetingelser, och mot framstegsvänliga krafter för vilka d e svenska insatserna inneburit stöd och inspiration. Sverige borde därför inte avbryta samarbetet med något av de etablerade mottagarländerna, framhöll Utrikesutskottet fann emellertid ingen anledning till att anta detta uttalande, med hänvisning till de principer som