Ytterligare några länder har mottagit bilateralt svenskt utvecklingsbistånd av viss omfattning. Detta gäller i första hand Afghanistan och dessutom Burma, Liberia, Nepal, Sierra Leone, Sydkorea och Turkiet. Biståndet till dessa har varierat. Efter det att det skandinaviska undervisningssjukhuset övertogs av den sydkoreanska staten 1970, har biståndet till Sydkorea varit begränsat till famil- jeplanering - som faller utanför koncentrationsprincipen. Biståndet till Turkiet har till Övervägande delen bestått av kreditbistånd, den sista krediten bevilja-
des De biståndsavtal som ingicks med Burma, Nepal och Sierra Leone
utvecklade sig inte till något mer omfattande samarbete och kan betraktas som enskilda insatser. Biståndet till Liberia, som inleddes på ett tidigt stadium, kom aldrig upp till någon hög nivå och blev med tiden ganska blygsamt. Inte heller biståndet till Afghanistan blev speciellt omfattande.
*
Den etablerade har uppstått som ett resultat av en
politisk process, i vilken både regeringen och oppositionen har deltagit under flera år. Det är därför knappast troligt att det nya mönster, som kommer att framträda om några år, kommer att skilja sig speciellt mycket från det etable- rade.
Några utdrag ur debatten 1968-70 om valet av
mottagarländer
Debatten om kriterierna för urvalet av programländer var som häftigast och mest omfattande under 1968-70, men har mer sporadiskt dykt upp också senare på 1970-talet, efter det att riktlinjerna 1970 blev beslutade av de politis- ka myndigheterna - regering och riksdag. De främsta aktörerna under 1969-70 var samtidigt framträdande politiker inom regeringspartiet och
nistratörer. Den gången stod den högsta ledningen inom SIDA och inom utrikesdepartementet på olika ståndpunkter, och dialogen ägde rum både i anslagsframställning och i statsverkspropositionen, som framgår ovan, och utanför dessa - främst i Tzden. Senare är det i första hand oppositionspoliti- kerna - främst moderaterna - som har kritiserat valet av mottagarländer och de premisser som valet har skett utifrån. Det kan vara av intresse att också se på den debatt som utspann sig under 1968-70 och därvid särskilt fasta uppmärk- samheten vid hur de som d å var bland de främsta aktörerna inom svensk biståndspolitik argumenterade.
Denna debatt låg dels på det principiella planet, dels rörde den sig om kriterierna för val av nya samarbetspartner, och dels skedde den i samband med kritiken av etablerade förbindelser eller projekt som uppfattats som miss- lyckade. Ofta har emellertid både tema och argument i denna debatt varit sammanflätade - med inslag av flera av dessa forhållanden. Kritiken mot fortsatt samarbete med Etiopien bildade ofta den konkreta utgångspunkten for
debatten. Vi har konstruerat vårt urval också med sikte på att belysa kompo- nenterna i strategi som tillämpades för att försvara fortsatt bistånd till ett etablerat prioritetsland, mot ett krav om att bryta utvecklingssamarbetet med
Etiopien på grund av brist politisk om utvecklingsmålen
mellan myndigheterna i och mottagarlandet.
Kritiken av den svenska biståndsverksamheten i slutet av 1960-talet rörde sig som nämnts i huvudsak om biståndet till Etiopien. Det uppfattades som stöd till en regim som var "feodal", "reaktionärn, "status quo-orienterad", en regim som hade for avsikt att bevara makten for en liten ekonomisk, administrativ,
religiös traditionell elit, och som motarbetade reformer som kunde
sätta denna elits politiska eller ekonomiska maktpositioner på spel. Regimen var därför inte särskilt väl lämpad att åstadkomma en utveckling i riktning mot målen for det svenska biståndet, som t ex social och ekonomisk utjämning eller ett bredare politiskt deltagande. Det ä r på grundval av en sådan verklighets- uppfattning som biståndet till Etiopien har angripits.
Dessa angrepp var mer eller mindre nyanserade och mer eller mindre
I boken och imperialism riktade författarna Lennart Berntson och Gunnar Persson 1968 ett skarpt angrepp som gick direkt på kärnan i detta konvergensproblem:
Frånsett projektet i Tanzania går huvuddelen av det svenska biståndet till med
frammande oligarkier och militardiktaturer. Speciellt favoriserade a r de reaktionara overklasserna i Etiopien och Pakistan. I båda skall insatserna genom brett upplagda community development-program. I Etiopien har Sverige tillsammans med Staterna spelat en ledande roll i upprustningen av den etiopiska armén som nu uppgår till 35 000 man For narvarande far Etiopien mer av USA an alla ovnga afrikanska stater tillsammans Lagg att kanske av jorden och att staten, kyrkan och overklassen innehar resten och man far en uppfattning om vilka gruppers utveckling som USA och Sverige soker Den valtranade armén har for redan en gång slagit ned en folklig revolt och a r sedan sex å r inblandad i ett blodigt
Den kritik som fick mer resonans framfördes i tidskriften Tzden under
69. Birgitta Dahl öppnade med "välgörenhet eller
Hennes kritik var försiktig, nyanserad och sökande, utan att udden därmed bröts av. Den drabbade inte enbart biståndet till Etiopien, men adres- sen var klar när hon framhöll att:
om projektet inte a r valintegrerat i mottagarlandet och inte ar uttryck for klart uttalade avsikter i landets egen utvecklingsplan, a r det meningslost VI riskerar d å a t t skapa perfekta och isolerade valståndsoar i stagnerade och feodala samhallen Under sådana forhållanden kan projek- tet inte någon spridningseffekt.
Man måste t. ex. fråga sig om det a r rimligt att starta storajordbruksutvecklingsprojekt inom val landområden i d a r det inte finns realistiska politiska forutsattningar for en jordreform eller en utveckling också forsoksområdets av kooperationen, vuxenut-
bildning, och fungerande kommunal
M a n kan kanske, som vi hart i Etiopien, starta ett sådant projekt som ett att driva på samhallsutvecklingen i progressiv riktning. Men skall vi fortsatta att oka till Etiopien, innan vi vet om skall lyckas fora ut intentionerna bakom projektet och i en situation d a r utsikterna for en sådan utveckling forefaller vara små?
Man kan fortsatta exemplifieringen Ar det, bortsett frän den humanitara aspekten, någon mening med att satsa på halsovård och naringsupplysning, nar vi inte far något å t det system,
som skapar den skamliga och förnedrande slummen? De barn, som botas på sjukhuset, skickas ju tillbaka till eländet och a r snart nedsmittade med nya sjukdomar och forstörda av
Flera ledande personer inom svensk biståndspolitik och kastade
sig in i debatten. Detta gällde i första hand Lennart Klackenberg, som något senare blev statssekreterare i utrikesdepartementet med biståndspolitiken som
särskilt arbetsfalt, generaldirektör och styrelseordförande, Ernst
och Aftonbladets chefredaktör Gunnar
Den artikel som Ernst Michanek skrev i
Tiden,
ger ett representativt uttryckfor det försvar som sattes in for fortsatt svenskt engagemang i Med
temperament avvisade han inledningsvis tanken att en sådan kritik på det hela taget var berättigad:
De vill det till en huvudfråga om vi ska samarbeta med folket eller folket Y tar inte ens ett litet steg från enprocentdebattcns sterilitet till ett fruktbart tankeutbyte de en schablon med en annan - ett årtal ett
Detta kom också som ett svar på Lennart Klackenbergs artikel i det ende numret av
Tzden.
Klackenberg hade framhållit att valet av mottagarländer inte bara var en av d e svåraste frågorna vid utformningen av biståndspolitiken, utan också en av d e väsentligaste. H a n framhöll bl a att:Utvecklingsbiståndet bor . styras av politiska varderingar av olika slag. En viktig sådan vardering måste rimligen avse de politiska forhållandena i mottagarlandet H u r skall man annars kunna insatserna så att de bast bidrar till hojning av de fattiga folkens levnadsnivå och till social och ekonomisk utjamning, vilket a r de uttalade huvudmålen for verksamheten?
Valet av mottagare av svenskt utvecklingsbistånd måste ses mot denna bakgrund Det brukar ibland sagas att våra insatser siktar till att de enskilda manniskorna i de fattiga
inte nodvandigtvis till att regimerna i dessa Man skulle således kunna undgå att ta stallning till 'goda' respektive 'dåliga' regimer Det a r har fråga om uppfattningar av samma slag som 'man skall skilja mellan idrott och politik'
Resonemanget a r lika ihåligt i fråga om bistånd som om idrott. Bortsett från allt en del humanitara insatser (typ avser overforingen av kapital och kunnande att underlatta genomforandet av projekt och planer, som mottagarlandet ger prioritet i sitt
grain
Strukturen i försvaret for den svenska biståndsinsatsen i Etiopien
som nämnts klart i Michaneks artikel i det följande numret av
Tiden,
även om inte alla argument utvecklades och några argument inte kom till användning.betonade att det tar tid att bygga upp ett utvecklingssamarbete. När så detta samarbete sker på ett riktigt sätt "med finansiella och personella resurser engagerade i av mottagarlandet högt prioriterad verksamhet, som landet verkligen självt satsar på, är det varken eller rätt att dra sig
Detta kom Michanek tillbaka till i artikelns sista och avslutande avsnitt:
Effektivt som påverkar utvecklingen, dimension, och uthållighet Bi- ståndssamarbetet kan inte opinionernas vindkast i land. O m vi, genom att satsa på
a r på vag att oss av med strilkannan som biståndets symbol, vi se
Frågan om huruvida den etiopiska regimen var status quo-orienterad, eller endast foga utvecklingsorienterad, togs också upp. Det hette att alla regeringar Sverige samarbetade med "visar påtaglig utvecklingsambition och driver en
utvecklingsplanering motsvarar rimliga
Indirekt gick SIDA-chefen så långt att han förnekade existensen av ett konvergensproblem. H a n framhöll att det mångåriga samarbetet med Etiopien var
påfallande uppskattat av de deltagande organen och medarbetarna på omse håll Nastan alla de många foretradare for riksdag, press och folkliga organisationer, som studerat det etiopisk-svenska samarbetet på platsen, har med en positiv bedomning av både forutsattningar och framsteg
Ett annat tema i försvaret för den verksamhet som bedrivits har varit att samarbetet gav möjligheter att påverka de etiopiska myndigheternas politik. I en försiktig tappning användes detta argument också av Michanek. H a n fram- höll bl a att
Med en ofta frapperande och en påtaglig att utsatta sig for inflytande utifrån tar framstående etiopiska upp landets interna problem till diskussion med svenskar -
dvs de diskuterar hur landet ska kunna moderniseras på olika områden från kommunalforvaltning och fackforeningsrorelse till central administration och regeringsmakt En sluten kultur borjar oppna sig, en snabbt vaxande grupp av utbildade sig
Han uppehöll sig vid detta också senare i artikeln, där han med hänvisning till det svenska biståndet till Indien framhöll att man inte kunde utöva något särskilt stort inflytande med utgångspunkt i fem eller tio öre per indier
men nar vi mer i pengar och personer kommer vi också att automatiskt mer ideologisk påverkan. Vad vi i dessa avseenden redan sett och ser i Afrika ger hopp om - och anknyterjag till rubriken på Birgitta Dahls resonemang - att en insats, som till sin storlek ligger på valgorenhetens nivå, kan visa sig verksamt bidra till en samhallsomdaning
Rutinerat tillfogade Michanek omedelbart en reservation:
Innktningen på den samhallsomdaningen kan vi inte Och valgorenhetens traditionella
- den och det som grundar sig på for den mottagande
parten - måste vi standigt vara på emot
Samarbetet öppnar inte bara kommunikationskanaler för påverkan genom meningsutbyte i sådana former som Michanek visade på. Det kan också ge möjlighet till en systematisk påverkan och till att utöva direkta påtryckningar på mottagarregeringen att genomföra reformer, genom att göra biståndet bero- ende av politiska och ekonomiska reformer - så som jordreformer. Detta talade Michanek lågmält om, även om han inte underlät att peka på H a n framhöll bl a att det i biståndsavtalet med Etiopien
. anges bl. a att Etiopien, som betalar en tredjedel av projektets kostnader, åtar sig att efterstrava forverkligandet sådana jordreformer och andra reformer i området ifråga, att de uppstallda utvecklingsmålen kan nås. Då avtalsforlangning eller fors på tal av etiopierna bringas denna klausul i erinran av svenskarna. Det provas om regeringen i Etiopien gjort
vad som rimligen kan for att fora jordreformer igenom en riksdag, som till visat sig
Andra, som inte befann sig i samma utsatta stallning som SIDA-chefen i sitt
förhållande till har inte pålagt sig motsvarande restriktio-
ner, och har betonat att dessa möjligheter till påverkan existerade och att
påtryckningar av denna karaktär också hade skett. Bengt framhöll två
år senare i boken utmaning, att det från svensk sida hade utövats
press för att genomföra jordreformer i samband med det integrerade
bygdsutvecklingsprojektet Denna press utövades både på det
lokala planet gentemot och centralt gentemot den etiopiska
framhöll bl a att
Min slutsats a r att det har tagit mycket lång tid att bygga upp det unika fortroende och den som Sverige idag åtnjuter i Etiopien. Låt oss inte förstora denna tillgång. Genom att utnyttja goodwill och till framtida bistånd bor man soka pressa fram reformer som har avgorande betydelse for den fortsatta utvecklingen. En realistisk bedömning av mojligheterna måste innan dylika krav reses Detta a r också den linje som Sverige har sokt följa, när man kopplat ihop undertecknadet av ett nytt CADU-avtal med framlaggandet av en ny
for parlamentet Det a r angeläget att man håller fast vid denna linje och, om villkoren uppfylls, att man genomfor insatsen enligt
Också Radetzki har betonat betydelsen av det svenska inflytandet på
utvecklingen i Etiopien i ett bidrag till boken U-debatt. Om och metoder i Har bemötte han de flesta argument mot svenskt bistånd till Etiopien i ett komprimerat avsnitt med följande avslutning:
Med tanke på Etiopiens extrema fattigdom vore det skada om Sveriges inflytande i landet genom att biståndet skars av eller väsentligt minskades. Detta betyder givetvis inte att det inte skulle gå att forbattra innehållet i det svenska
Radetzkis utgångspunkt för att rekommendera fortsatt svenskt engagemang i Etiopien verkade emellertid - i motsats till Michaneks - vara att den politiska eliten dar var status quo-orienterad, aven om den inte var homogen i detta.
De socialpolitiska dragen framstår tillsammans med ett underutvecklat administrativt och finan- siellt system som en nackdel for finansiell hjalp i form av programbistånd Det a r osannolikt att den rudimentara administrativa strukturen har möjlighet att formulera och genom- föra en konsekvent utvecklingsplan på egen hand, och den ledande klassens antisociala attityder gor det sannolikt att en väsentlig del av de utlandska resurserna hamnar i de redan formögnas fickor
Han gjorde i detta sammanhang en viktig uppdelning mellan finansiellt programbistånd och projekt- och förvaltningsbistånd. Projektbistånd och valtningsbistånd hade en annan stallning enligt Radetzki:
Ett inslag i det svenska bilaterala biståndet har formen av personellt stod till mottagarlandets regeringsadministration Svenskar utses till att arbeta inom olika ministerier i mottagarlandet A
forefaller detta vara en form av bistånd som passar Etiopien särskilt väl genom d e mojligheter man på detta satt att påverka den etiopiska administrationen inifrån till att anta attityder som battre gynnar den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det skulle vara mycket intressant att
genom en empirisk studie utröna i vilken utsträckning denna förmodan också gäller i verkligheten.
Radetzki framhöll emellertid också att "Även i detta lands regering finns progressiva tendenser. En förstärkning av dessa borde vara ett av målen for
svensk Så länge givar- och mottagarregeringarna kan enas
om innehållet i de hjälpprojekt som planeras, bör inte det politiska kriteriet bli avgörande framhöll Radetzki:
Valet av biståndets former blir svårare i vilkas politiska ledare har en sval installning till utveckling och sociala gruppintressen att försvara. Ett av huvudmotiven for bistånd till av detta slag borde vara att åstadkomma en politisk utveckling genom att andra ledarskiktets attityder, genom att ingjuta en mer positiv instalining till utveckling inom administrationen och genom att bredda det folkliga deltagandet i
En politik bedöms inte så mycket efter de potentiella möjligheter den öppnar som efter de frukter den bär. De argument som torde väga tyngst i detta sammanhang, är därför inte de möjligheter till påverkan i syfte att främja ekonomiska och politiska reformer som biståndet ger, utan att reformer faktiskt rum som resultat av en sådan påverkan. Som vi har visat förut har ett led i forsvarsstrategin bestått av postulat om att sådana resultat har uppnåtts - eller
antydningar om Den mer fundamentala frågan - om biståndsgivaren
bör utöva sådant inflytande - togs den gången for given, eller berördes inte alls, i detta sammanhang.
En annan central del av argumentationen, som också Michanek betonade, var att Etiopien tillhörde de länder som hade den lägsta per capitainkomsten i världen, och dessutom var ett av de länder som mottog minst utvecklingsbi-
stånd per Det underströks att Etiopien i det fallet befann sig i
samma situation som Det är knappast bara en tillfallighet att man
drog en parallell med ett land, vars regering Sverige sannolikt hade den största sympatin for bland huvudmottagarländerna. Denna sympati har sin grund i
den stora grad av som anses existera mellan de två regering-
arna i synen på politiska mål och värderingar,
I linje med denna argumentation har det också betonats att svenskt bistånd har utformats så att det ska komma de fattigaste grupperna i de fattiga
länderna En sådan argumentation fyller den dubbla funktionen att
avvisa påståendena om att biståndet går i fickorna på en liten överklass i Etiopien, samtidigt som den sätter in biståndet till Etiopien i en generell referensram, som är allmant accepterad i den svenska biståndsdebatten. Stöd till landsbygdsutveckling har allmant godtagits som värdefull, bl a därför att den ansetts komma den fattigaste delen av befolkningen tillgodo. Det har understrukits att landsbygdsutvecklingsprojekt bidrar till att höja levnadsvill- koren för den största och mest försummade gruppen, inte bara i Etiopien, utan i
utvecklingsländerna i Radetzki framhöll,
till tekniskt bistånd som tog sikte på att förbättra villkoren for "de sämst ställda etiopierna", att
Om biståndsprojekten avser att gynna de fattiga, om de administreras av personer givarlandet
och avser områden som grundläggande undervisning, utveckling av jordbruksmetoder
for mindre ägor eller en aktivering av landsbygdsbefolkningen i kooperativa eller andra organisa-
tioner for och om mottagarlandets myndigheter inte aktivt forhindrar sådana bistånds-
stödda program, finns det inget skal att tro att landets politiska struktur omöjliggör ett effektivt utnyttjande av
Ett annat tema i denna argumentation, var att sådana projekt som SIDA stödde i Etiopien, hade en utvecklingseffekt oavsett regimen i mottagarlandet, på grund av de sektorer biståndet sattes in i. Detta gällde
lingsprogrammet. Det gällde också i hög grad verksamheten inom undervis- ningen, men också förvaltningsbiståndet och biståndet inom
Den alternativa strategi, som denna argumentation var riktad emot, bifölls som namnts av den svenska regeringen i statsverkspropositionen 1970. Den gick ut på att Sverige vid val av biståndspartner skulle lagga sig vinn om att
länder med regeringar som förde en politik i linje med svenska hetsH
-normer. Denna strategi har senare i stort sett följts vid val av nya huvudmottagarlander, aven om biståndet till etablerade samarbetspartner som
t ex Etiopien och Kenya inte har avslutats. Det har emellertid inte expanderat samma satt som biståndet till länder med mer progressiva regimer, som t ex Tanzania. Ar 1969 formulerade Lennart Klackenberg, som kanske var den främsta företrädaren for denna strategi, problemställningen så har:
Det ar . . . framför allt de socialistiska u-länderna som satsar på en utveckling mot ekonomisk och social rattvisa. Ett sådant land, Tanzania, ingår som nämnts i huvudmottagarkretsen. Några insatser att tala om i som Kuba och Nordvietnam, som inte har tillgång till multilateralt stod men vilkas utvecklingsansträngningar står i ovanligt god samklang med målen for svensk biståndsverksamhet, har däremot hittills inte gjorts från svensk sida; genom vårt kommande engagemang i återuppbyggnadsarbetet i Vietnam andras dock denna politik i viss mån. fråga, om det inte skulle vara naturligt för Sverige att satsa en del av biståndet på sådana