samarbetslander på 1960-talet
I fastslogs tre principer som skulle vara vägledande for inrikt-
ningen av bilateralt svenskt bistånd.
(i) Biståndet måste bli effektivt utnyttjat. Det påpekades särskilt att detta
krav var Också de två övriga principerna hade detta som ett
(ii) Biståndet skulle sättas in på områden där Sverige hade särskilda förut- sättningar att ge bistånd i förhållande till andra biståndsgivare, på grund av det svenska utbildningsväsendet, eller den svenska industrins nivå eller inrikt- ning, i förhållande till utvecklingsländernas
(iii) Biståndet borde ha en kumulativ Detta måste ge utslag i val av
sektorer - det borde satsas på yrkesutbildning och utbildning av lärare och instruktörer - men detta krav förutsatte också kontinuitet när det gällde d e samarbetspartner på mottagarsidan som biståndet skulle lämnas till.
Propositionen förordade en kombination av effektivitetskriterier - att bi- ståndet utnyttjades i förhållande till målsättningen - och behovskriterier -
mottagarländernas relativa fattigdom - som grund för valet av svenska ståndspartner. Fördelningen av biståndet på mottagarländer var enligt propo- sitionen en konsekvens av de målsättningar som uppställdes. Det hette vidare a t t
En regel bor vara att bistånd i hand ges till som effektivt tillgodogora sig det. Det a r allt i den tekniska och finansiella som avgorande betydelse måste tillmatas den sannolika utvecklingseffekten Vid det humanitara biståndets
a r det rimligt att tages till de akuta behovens storlek. Ofta, men inte alltid, blir effekten kraftigast d a r behoven a r Kan utvecklingseffekten en viss biståndsinsats bli lika stor i två u-lander, bor foretrade ges det av dem som mottager minst bistånd från andra håll. H a r a r skillnaderna betydande, beroende på att en del for vissa givarlander ter sig kommersiellt, politiskt eller intressantare a n andra
Palmes arbetsgrupp fördjupade dessa synpunkter och skilde mellan humani- tärt bistånd - där det borde laggas avgörande vikt vid behov - och andra biståndsformer - finansiellt, tekniskt och kommiersiellt - där det borde läggas avgörande vikt vid biståndets effekt: dess betydelse for "att sätta igång, vid-
makthålla eller påskynda en kumulativ ekonomisk På
dessa grunder kombinerade arbetsgruppen en rekommendation om att välja mottagarland på grundval av "effektivitets7
'-kriterier - vikt lades vid mottagar-
landets förvaltningskapacitet - med argumentation för till
fattiga länder där förvaltningen var svagt Det hette bl a i detta
sammanhang att
. . det kan vara motiverat att satsa på ett land dar en viss grund for ekonomisk utveckling redan foreligger - speciellt i form av en någotsånar effektiv och stabil forvaltning- snarare a n på ett land dar behoven i och for sig kan vara mera trangande men vars forutsattningar dra full av utvecklingsbistånd a r mindre I sistnamda land skulle å andra sidan vissa biståndsinsatser på den ekonomiska planeringens och investeringsforberedelsernas område antagligen kunna med god effekt
Det heter vidare a t t om två länder i stort sett har samma levnadsstandard och samma förmåga att tillgodogöra sig bistånd bör det land som mottar minst bistånd från andra håll ges
Palmes arbetsgrupp diskuterade i vilken politiska hänsyn skulle
spela in vid valet av mottagarländer. Arbetsgruppen fann å ena sidan att det var "uteslutet" att Sverige skulle knyta politiska villkor till biståndet. Endast behovet borde vara avgörande och bistånd borde ges oberoende av de politiska
förhållandena i mottagarlandet. andra sidan framhöll man att avgörandena i de konkreta valsituationerna skulle präglas av att biståndet från svensk sida
skulle om ekonomisk och social utveckling, och därför
borde resultera i "högre levnadsstandard, större trygghet och frihet för hela befolkningen".
Principen om att bilateralt svenskt bistånd skulle koncentreras till ett fatal
mottagarländer, berördes bara flyktigt i Palmes arbetsgrupp
konstaterade att det fanns argument både emot och en sådan koncentration:
Genom att insatserna på ett stort antal reducerar man risken for en betydande del av det svenska utvecklingsbiståndet sitt syfte på grund av oforutsedda handelser i ett enstaka land. Genom att koncentrera insatserna till ett litet antal uppnår man administrati- va och andra som kan oka biståndets effektivitet H a r synes i princip risksynpunkten tillmatas mindre vikt an effektivitetssynpunkten. I praktiken torde emellertid en ratt betydande spridning varken kunna eller undvikas. Vissa tillgangliga svenska biståndsresurser kan t ex komma till bast utnyttjande i ett u-land som inte tidigare varit for offentliga svenska insatser; svenska biståndsprojekt i sådana "nya" kan underlattas av tidigare eller plane- rade engagemang av annan art de kommersiella forbindelserna), eller det kan befinnas rationellt att inrikta biståndet på en viss typ av projekt i ett flertal snarare an på olika per i ett
Under de följande åren påbörjades bilaterala svenska biståndsinsatser i ett
stort antal Riksdagen tog så 1964 ett avgörande steg i riktning mot att
fastställa en formel för en koncentrationsprincip for det bilaterala biståndet,
efter det att krav om detta hade rests i flera Statsutskottet konstate-
rade i detta sammanhang "att våra biståndsinsatser icke böra splittras på alltför många länder och ämnesområden ä r uppenbart. Det synes utskottet alltså betydelsefullt, att den av statsmakterna i olika sammanhang fastslagna
riktpunkten om en viss koncentration av dessa insatser Utskottet
fann a t t det var speciellt viktigt att klarlagt, om det skulle vara fördelaktigt med en ytterligare koncentration av biståndsverksamheten, och om en om-
prövning av den geografiska inriktningen var "De medel, vårt land
kan stalla till d e underutvecklade ländernas förfogande, äro, icke minst mot bakgrunden av de föreliggande behoven, starkt begränsade, Det är självfallet därför angeläget, att till förfogande ställda resurser givas största möjliga
I första anslagsframställning efter dess bildande 1 juli 1965 följdes riksdagens hemställan upp. Styrelsen framhöll att man önskade en koncentra- tion av biståndsansträngningarna såväl geografiskt som beträffande
områden. Detta motiverades utifrån effektivitetshänsyn - en ytterligare geo- grafisk spridning skulle inte vara förenlig med den primära målsättningen för svenskt bistånd, nämligen att så effektivt som möjligt främja ekonomisk och social utveckling i u-länderna. En koncentration till ett mindre antal länder borde eftersträvas, och endast i dessa borde nya bilaterala svenska projekt eller en utvidgning av tidigare igångsatta projekt ifrågakomma. Även sådana sven- ska insatser som helt eller delvis administrerades av FN-organ, enskilda sven-
ska organisationer eller borde i hand forbehållas denna trängre
länder dar svensk biståndsverksamhet i betydande omfattning redan var eta- blerad. Detta skulle innebära att huvuddelen av den tekniska biståndsverk- samheten tills vidare skulle koncentreras till Etiopien, Kenya, Tanzania och Tunisien i Afrika, och till Indien och Pakistan i Asien. SIDA föreslog vidare att svenskt tekniskt bistånd skulle fortsatta, men inte nämnvärt öka i omfattning, till en yttre krets av länder och områden: Algeriet, Gaza-området och Libanon for verksamhet, Ghana, Liberia, Sierra Leone, Zambia, Burma, Cey- lon, Korea och Nepal. Katastrofnjalpen skulle undantagas från
tionsprincipen - sådant bistånd skulle kunna sättas in överallt där behov fanns
och på ett effektivt satt kunde
Biståndet borde enligt SIDA i huvudsak koncentreras till
lärar- och yrkesutbildning, livsmedelsförsörjning i vid mening, s k community development-verksamhet samt hälsovård inklusive familjeplanering. Inom andra områden borde tekniskt bistånd främst utgå i form av personalrekryte- ring for FN-organens biståndsverksamhet. Familjeplaneringen intog en sär- ställning. SIDA framhöll att även om otillräckliga personalresurser talade for att man måste pröva till vilka länder biståndet skulle lämnas for att ge största möjliga effekt, så motiverade Sveriges traditionella ställning som bidragsgivare till familjeplanering att länderkoncentrationen inte upprätthölls lika strikt som for annat tekniskt bistånd. Av praktiska skal måste visserligen större bilaterala faltinsatser begränsas till ett mindre antal länder, men det fanns möjligheter att stödja olika FN-organ när dessa blivit i stånd att inleda biståndsverksamhet på
familjeplaneringens
Regeringen fann målsättning i detta hänseende "i allt väsentligt
.
..
val Koncentrationen till sex länder samt en yttre krets på 9 länder,
dar biståndsverksamheten skulle fullföljas men inte ökas, fann regeringen vara "en strävan i effektivitetens intresse. Våra begränsade resurser gör koncentra- tion nödvändig, om vi skall kunna göra någon strategisk insats för de fattiga ländernas utveckling. Koncentration ä r vidare betingad av det praktiska öns- kemålet att göra den centrala biståndsadministrationen enkel som möjligt.
Ett befogat görs for katastrofhjälp och familjeplanering . .
Regeringen fann emellertid att länderkoncentrationen kunde komma i kon- flikt med kravet på utvecklingseffekt och att "politiska händelser, ekonomiska kriser, ändrade samhällsforhållanden och personkonstellationer i mottagarlan-
dets förvaltning kan minska för en lyckad svensk hjälpinsats
och göra det utvalda mottagarlandet mindre lämpligt eller direkt olämpligt for
fortsatt bistånd enligt Dessutom kunde också en
oförutsedd utveckling i ett land utanför kretsen av mottagarländer "ha en sådan utrikespolitisk betydelse, att det kan bli ett svenskt intresse att landet i
fråga omgående får social och ekonomisk Man konstate-
rade att några av de viktigaste afrikanska länderna redan befann sig inom den krets SIDA ville prioritera, medan andra "som f. n. står i värdspolitikens brännpunkt, befinner sig utanför men kan komma att aktualiseras for svenskt utvecklingsbistånd, när de förvärvat politisk oavhängighet eller uppnått en inre demokrati utan
Regeringen konstaterade vidare att det borde bli lättare att praktisera en
ämneskoncentration, eftersom denna inte torde samma politiska
stämning som länderkoncentrationen kunde förorsaka. Man anslöt sig till prioritering och betonade samtidigt att riksdagen tidigare hade framhål- lit, att det tekniska biståndet borde inriktas på områden där Sverige hade speciella förutsättningar för att ge ett verksamt stöd och på uppgifter som var eftersatta i den internationella biståndsgivningen. Därvid skulle familjeplane-
ring och den praktiska "där Sverige har erkänt effektiva
metoder att ut, ges en Regeringen uppmanade SIDA
till att fortsätta dessa principdiskussioner "efter undersökningar av mottagar- ländernas behov och på grundval av resultatbedömningar av pågående
Statsutskottet anslöt sig till - och regeringens - utformning av kon- centrationsprincipen och motiveringen for denna. Man framhöll bl a att en
koncentration till ett fatal länder och var nödvändig och "möj-
liggör en kraftsamling av biståndsinsatserna. Effekten av dessa insatser ökas, därest de kunna geografiskt, ämnesmässigt och organisatoriskt
Detta var enligt utskottet i överensstämmelse med de allmänna riktlinjer som antogs 1962 och med de synpunkter som statsmakterna senare hade utvecklat. Också statsutskottet fann att katastrofhjälp och familjeplanering borde hållas utanför
Redan 1966 restes krav om undantag från koncentrationsprincipen, och dessa krav återkom under senare riksdagar. De formulerades i två sammanfal- lande motioner av mittenpartiernas ledare som framhöll att Sverige bör kunna bidraga till arbetet som utfors av FN-organ, svensk mission och svensk export- industri liksom bilateralt finansiellt bistånd i länder utanför det geografiska koncentrationsområdet.
Statsutskottet betonade i detta sammanhang att den föreslagna koncentra- tionen inte innebar någon förändring av biståndet genom olika FN-organ, som fortfarande skulle utgå till alla u-länder och omfatta praktiskt taget alla ämnes- områden. För det bilaterala biståndet borde ländervalsprincipen inte ges en for stel tillämpning - "avsteg bör kunna ske om särskilda skäl talar framför allt om svenskt administrativt och personellt engagement icke härvid låses i någon mer betydande utsträckning, Samma synpunkter göra sig gällande då Sverige bekostar insatser i ett område men d å verksamheten utföres av ett FN-organ. Utskottet delar alltså statsrådets uppfattning, att, aven om man
accepterar länderval, utrymme kan finnas for en diskussion om de
insatser, som icke kräva vidlyftig administration i Sverige eller på
Utskottet fann att enskilda humanitära organisationer, t ex missionen, och den statliga biståndsverksamheten kompletterade varandra på ett värdefullt sätt, och ansökningar om bidrag från dessa organisationer för lämpliga projekt borde därför prövas av SIDA i en positiv
Också finansiellt bistånd skulle föras in under koncentrationsprincipen. Det skulle huvudsakligen koncentreras till de länder som tidigare hade mottagit sådant bistånd, med tillägget att länderkretsen borde utvidgas till något eller
några av de övriga länder som 1966 var förordat som mottagare av tekniskt
bistånd, men som tidigare inte hade mottagit bistånd från
1968 upprättades ett investeringsgarantisystem. Från början var det begrän- sat till de som var huvudmottagare av svenskt bistånd. Men redan i
startfasen stod det strid om denna och striden fortsatte
under de följande åren. Antalet länder som garantisystemet omfattade ökade i
takt med utvidgningen av av svenska huvudmottagarlander.
sententanter for oppositionspartierna Moderata Samlingspartiet, Centerpartiet och Folkpartiet - i de flesta fall partiledarna - motionerade upprepade gånger for a t t utvidga garantisysternet till att galla for i princip alla u-länder, och partiernas representanter i stats- och utrikesutskotten markerade denna stånd- punkt genom reservationer d å utskottens flertal avstyrkte motionerna. 1972
den av Kungl. tillsatta industribiståndsutredningen sitt
betänkande och förordade en utvidgning av garantisystemet till alla u-länder. De tre oppositionspartierna som yrkade for en sådan utvidgning har betonat a t t man i varje enskilt fall måste pröva om projektet kommer att få
fekt, och Centerpartiet har krävt garantier for att målsättningarna for den svenska biståndsverksamheten inte äventyras genom en utvidgning av
Detta ä r ett av de få d ä r regeringen inte har följt upp ett långvarigt förenat tryck från oppositionspartierna vad galler
Man sköt upp hela frågan om en omläggning av systemet i väntan på Stödet till de enskilda organisationernas utvecklingsprojekt har tillhört en grå zon i förhållande till koncentrationsprincipen. Regeringen har flera gånger framhållit att huvudregeln var att biståndet i hand skulle gå till verk- samhet i huvudmottagarländerna, men att också verksamhet utanför denna
krets kunde I synnerhet mittenpartierna har tryckt på for att
centrationsprincipen inte skulle tillämpas rigoriöst i detta Familjeplanering hölls från början uttryckligen utanför
cipen och statsmakterna har upprepat detta flera gånger Allt eftersom
en ökande andel av detta bistånd börjat förmedlas genom enskilda och interna- tionella organisationer, har Folkpartiet, Centerpartiet och Moderata Sam- lingspartiet tillsammans eller var for sig uttalat att familjeplaneringsbistånd enligt deras uppfattning bör kunna gå till alla
Också multibi-biståndet har befunnit sig i en grå zon i förhållande till koncentrationsprincipen. Det undantogs som nämnts d å principen utformades. Stöd till familjeplanering har utgjort en stor andel av detta bistånd. Sedan
landprogrammeringen infördes har multibi-verksamheten minskad om-
fattning, medan samarbetet med fackorgan har fortsatt och även ökat pä andra
Statsmakterna har i ökad omfattning avsatt medel till sådana områden som bedömts vara av särskild betydelse for utvecklingsländernas utveckling - för- utom familjeplanering också hälsovård, utbildning, kooperation och facklig
verksamhet. Denna verksamhet hade ett anslag på nästan
regionala organisationers familjeplaneringsverksamhet och bilaterala insatser programländerna, 50 mkr till enskilda svenska organisationers insatser utöver deras katastrofbistånd, 24 mkr till kursverksamhet, 17 mkr till biträdan- de FN-experter, 15 mkr till att stärka fackorgan på vissa områden, och 13
mkr till övrig Detta bistånd faller inte under
Huvuddelen av verksamheten genomfors av internationella och svenska organisationer - SIDA begränsar vanligen sin medverkan till projektbedömning och
Några omfattande förändringar i Överföringarnas relativa fördelning på resp
land inte rum under de närmaste åren efter koncentrationsprincipens
utformning. Enligt hängde detta samman med att de svenska
verksamheterna utanför de länder som 1966 utsågs till huvudmottagarländerna hade en blygsam finansiell omfattning under budgetåret 1965166, och att huvudmottagarländerna faktiskt valdes ut med utgångspunkt i en bedömning av till vilka länder som biståndet allaredan var och kunde förväntas bli kon- centrerat. Det hängde också samman med att det i många fall inte hade varit möjligt att avsluta engagemangen omgående på ett tillfredsställande sätt. Medan biståndet till Algeriet hade avslutats, visade det sig t ex lämpligt att förlänga avtalet om yrkesskolan i Liberia i ytterligare tre år, för att sätta mottagarlandet i stånd till att överta institutionen på ett tillfredsställande Den öppning statsverkspropositionen 1966: 1 gav till att av utrikespolitiska skäl utvidga kretsen av mottagarländer, användes som tidigare namnts till att
påbörja bistånd till Botswana, och vilka är omgivna av
Sydafrika. Detta motiverades med att Sverige var redo att ge bistånd till sådana länder som befann sig i ett speciellt utsatt läge. Samtidigt påpekades att Sverige skulle påta sig speciella förpliktelser mot flyktingar undan rasförtryck, och att Sverige gav bistånd till flyktingar från Sydafrika, Namibia, Rhodesia och de områden som behärskades av Portugal i södra Afrika, och rättshjälp och annat
bistånd till offren for den sydafrikanska Vidare framhölls
att Zambia gradvis kommit med i bilden genom att de svenska
i landet hade utvidgats. Detta stöd förmedlades i nära samarbete med olika
Det finansiella biståndet anpassades som namnts på kort tid till
tionsprincipen, och inriktades samtidigt på d e sex länder som var uttagna som huvudmottagarländer for tekniskt bistånd. Förutom till dessa hade det som
utgått utvecklingskrediter till Turkiet, inom ramen for
tiet, och till I hade Sudan inkluderats bland
mottagarländerna, men kom bara att spela en I
framhölls också att biståndet till Zambia var på väg att en så stor omfattning
att landet kunde med huvudmottagarländerna. Samtidigt antyddes
det, att det i samband med den svenska medverkan i konsulta-
tiva grupp för "kan bli aktuellt att överväga bistånd till Uganda inom ramen för vårt samarbete med
efter koncentrationsprincipens utformning. Denna ökning emellertid hu- vudsakligen rum under 1970-talet, efter det att statsmakterna 1970 dragit upp riktlinjerna for val av samarbetspartner.