Grundskolereformen 1962 innebar en omfattande förändring av skolvä-sendet, såväl i praktiken som på det ideologiska planet. Ett tidigare diffe-rentierat skolväsende med sitt ursprung i 1842 års folkskolestadga
sam-lades i och med reformen under ett paraply.186 Tidigare gjordes åtskillnad
mellan folkskola och realskola, vilken var färgad av samhällets socioeko-nomiska uppdelning och hade under decennier bidragit till att upprätt-hålla sociala skillnader genom inte minst olika förutsättningar i det
efter-följande yrkeslivet.187 Det fanns före grundskolereformen inte ett
kollek-tivt skolväsende, utan flera underliggande kollektiv med få berörings-punkter.
186 Reformen genom Kunglig majestäts nådiga stadga (1842:19) instiftades krav på att varje stadsförsamling och varje socken skulle tillhandahålla skolgång. Fyrtio år senare in-stiftades skolplikt som omfattade obligatorisk sexårig skola. I och med införandet av re-alskolan (och dess olika former) 1905–1962 gavs möjligheten för vissa barn att fortsätta sin grundläggande utbildning för att förbereda för högre studier.
Den nya grundskolan, lika för alla, var ett drastiskt försök att radera
ut sociala skillnader i allmänhetens intresse.188 Framväxten av
välfärds-staten innebar att det inte var fattigdom, utan snarare ett krav på ökade möjligheter till individuell utveckling och klassresa, som fungerade som
folklig pådrivare mot mer lika förutsättningar i utbildningshänseende.189
Utgångspunkten för grundskolan var kollektiv, men med starka indivi-dualistiska inslag.
Under de decennier som följde efter grundskolereformen kom statens reformagenda på utbildningsområdet att präglas av försök att anpassa skolans inre arbete till de rättsliga och organisatoriska förutsättningar som den sammanhållna grundskolan gav upphov till. Det förutsattes all-mänt att ökad individualisering och ett annat innehåll i undervisningen skulle bidra till att lösa de utmaningar det kunde innebära att elever med vitt skilda bakgrunder och studieförutsättningar nu var samlade i samma
skolenheter och i gemensamma klasser.190 Detta kan ses som en insikt om
att kollektivet bestod av individer med delvis olika behov.
Mycket riktigt visade det sig efter att grundskolereformen genomförts att en stor andel elever, inte minst utifrån socioekonomiska
bakgrunds-faktorer, var i behov av mer betydande stödinsatser i skolan.191 Samtidigt
som ett visst kulturellt arv följde med från tidigare organisationsstruk-turer avseende folk- och realskolan, liksom från pedagogernas upplevda
188 Av förarbetena till den nya skollagen (Kunglig majestäts prop. 1962:136, s. 41) framgår dock att möjligheten för envar att starta enskilda skolor alltjämt skulle finnas kvar, vilket kan ses som en eftergift mot den relativt lilla elit som placerade sina barn på privata al-ternativ.
189 SOU 2014:5, s. 47. Det har angetts att det var ”de stora förväntningarnas missnöje” som drev på reformagendan avseende en gemensam och bättre skolform. Med detta av-sågs att trots att Sverige som land gick allt bättre innebar det tudelade skolväsendet att en stor del av befolkningen inte hade möjlighet att göra karriär eller klassresa, medan den priviligierade delen av befolkningen som läste vid realskola befäste sin position och sina förutsättningar.
190 Ibid., s. 15 f.
yrkesidentitet, lyftes nya värden fram på det skolpolitiska planet. Dessa värden kännetecknades av konservativa och progressiva inslag hand i
hand, vilket i fråga om skolväsendet känns igen även idag.192
Grundskolan var ett kollektivt projekt i så måtto att det var frågan om en och samma skolform för alla elever vilket medförde att elever från olika bakgrund och med olika förutsättningar blandades vid gemen-samma skolenheter. Samtidigt skulle den nya skolformen möjliggöra en högre grad av individualisering vilket i sin tur öppnade upp för segrege-rande åtgärder i strid med integreringsnormen.
Ett grundläggande värde som härstammar från grundskolereformen, vilket fortfarande lever kvar i reviderad form, är tanken om skolväsendets kompensatoriska uppdrag; att alla elever ska ges de förutsättningar som krävs för att nå i vart fall de grundläggande nationella kunskapskraven,
oavsett grundposition.193 Med grundposition avses här
inlärningsmåga, akademiska traditioner i hemmet, om eleverna och/eller deras för-äldrar är födda i Sverige eller utomlands etc.
Av 1 § skollagen (1962:319) framgår dock att skolans primära uppdrag
var att ”meddela eleverna kunskaper”.194 Perspektivet att kunskaper
med-delas, det vill säga att eleverna skulle lyssna, följa instruktioner och däri-genom lära sig, kan tyckas verklighetsfrånvänt utifrån dagens pedago-giska vetenskapssyn, men var alltjämt den förhärskande synen under
1960- och delar av 70-talet.195 Att det samtidigt ålades skolväsendet ett
192 SOU 2014:5, s. 48.
193 Detta tydliggjordes främst genom möjligheten till segregerande åtgärder. Avseende dagens kunskapskrav se bl.a. departementspromemoria U2013/6278/S, Vissa skollagsfrå-gor del 1, s. 27 och skollagens portalparagraf, 1 kap. 4 § skollagen (2010:800).
194 Se 1 § skollagen (1962:319) där det även anges, dock i andra ledet, att skolan i samar-bete med hemmet ska främja elevernas utveckling till ”harmoniska människor och till dugliga och ansvarskännande samhällsmedlemmar”.
195 Den något oreflekterade synen att kunskap primärt är något som kan ”tas emot” av en definierad givare är allmänt utbredd och kommer till uttryck i så väl pedagogisk facklit-teratur som i offentligt tryck. Se t.ex. riksdagens rapport 2012/13:RFR10, Hur kan ny kun-skap komma till bättre användning i skolan, s. 7.
kompensatoriskt uppdrag följde av 24–25 §§ skollagen, där det angavs att specialundervisning anordnas för sådana barn, vilka ha svårt att följa den vanliga undervisningen eller anpassa sig till verksamheten i skolan. För ”speciella” barn och elever vilka bröt den gängse normen fordrades alltså en särskild undervisningsform.
Lagstiftningen, såväl som den politiska ideologi den gav uttryck för, utgick från en tämligen snäv definition av normalitet, från vilken alla
av-steg sågs som speciella. Vad som i praktiken utgjorde ”svårigheter att
följa den ordinarie undervisningen” angavs inte närmare i författning-arna, varför reglerna inte enbart aktiverades av till exempel resultat i sam-band med tentamina eller hur väl eleven bedömdes nå de uppsatta målen. Det ankom istället på den enskilda läraren att avgöra om en elev hade
svårigheter att följa med i undervisningen.196 Vidare var den grupp av
elever som skulle beredas specialundervisning därför att de ”svårligen kunde anpassa sig till verksamheten” inte bestämd och kunde således in-rymma elever med såväl fysiska funktionshinder som kognitiva begräns-ningar, utåtagerande beteende och svårigheter med koncentrationen. Idag benämns detta mer eller mindre regelmässigt som funktionsnedsätt-ningar eller funktionsvariationer i allmänt tal, men i de nuvarande skol-författningar tas ingen särskild hänsyn till eventuella
funktionsvariat-ioner. Avgörande är istället vad en elev anses ha för behov.197
Av 5 kap. 42 § skolstadgan (1962:439) följde att specialundervisning
kunde ges i två olika grundformer.198 Antingen genom att eleven
place-rades i specialklass, eller i form av särskild specialundervisning jämsides med den vanliga undervisningen i ordinarie klass. Den ena stödformen var således avskiljande/segregerande, medan den andra var
196 Rätten kan i det avseendet sägas fyllas ut av den förhärskande pedagogiska grundsyn avseende kunskapsinlärning som vid tiden gällde inom det pedagogiska landskapet.
197 Se t.ex. 3 kap. 8–9 §§ skollagen (2010:800) som helt fokuserar på att utreda och tillgo-dose elevens behov. Motsatsvis spelar medicinskt fastslagen diagnos ingen roll rättsligt.
198 Dåvarande skolstadgan (1962:439) utgjorde en rättskälla motsvarande dagens förord-ningar.
kompletterande och i högre grad integrerande. De nya bestämmelserna innebar således att eleven kunde ges kompensatoriska åtgärder såväl seg-regerat som integrerat.
Specialklasserna inrättades utifrån olika behovskategorier och ford-rade ett på förhand angivet minsta antal elever för att starta en sådan klass. Enligt 5 kap. 43 § andra momentet i skolstadgan fick klasser med färre elever anordnas eller bibehållas endast om det fanns särskilda skäl
och efter att dåvarande länsskolnämnden lämnat sitt godkännande.199
Det går därmed att utläsa att det fanns ett intresse av att eleverna inte i allt för stor utsträckning skulle få undervisning enskilt eller i liten grupp. Detta kan tolkas antingen som att ekonomiska resurser inte skulle allo-keras till för små grupper eftersom det inte var effektiv resursanvänd-ning, eller som att det fanns ett pedagogiskt värde av att eleverna även om de segregerades från den ordinarie klassen var del i ett större kollektiv i form av en grupp av en viss storlek.
Vidare angavs i lagstiftningen att antalet specialklasser skulle omfatta maximalt 15 procent av antalet ”normalklasser” i den aktuella kommu-nen, varför det inte var tillåtet att inrätta hela skolenheter som speciali-serade sig på vissa typer av behov eller svårigheter så som dagens
resurs-skolor, särskolor och specialskolor.200 Även detta kan ses som ett utslag
av kollektivistiska värden för att säkerställa grundskolans integrerande syfte.
Den särskilda specialundervisning som kunde bedrivas enskilt inom klassens ram vände sig främst till tre grupper av elever. En grupp utgjor-des av den kategori elever som hade svårigheter med läsning och tal, syn eller hörsel, medan ”intellektuellt utvecklingshämmade” utgjorde en
ka-tegori som skulle beredas så kallad särskild hjälpundervisning.201 För
199 Av 5 kap. 43 § skolstadgan (1962:439) följde att specialklassernas ”behovsindelning” bestod i hjälpklass, hörsel-, syn-, CP- eller observationsklass, läsklass, frilufts- och hälso-klass, samt skolmognadsklass.
200 5 kap. 43 § tredje momentet i skolstadgan (1962:439).
elever med ”anpassningssvårigheter av mer tillfällig art” erbjöds särskild
specialundervisning i form av särskild observationsundervisning.202
Vid sidan av de på förhand givna åtgärderna i form av specialklass och särskild specialundervisning fanns även möjlighet till anordnande av andra former av specialundervisning efter medgivande från
Skolöversty-relsen.203
Sammantaget medgav den rättsliga regleringen en tämligen omfat-tande möjlighet för pedagoger och skolledare att differentiera elever ge-nom att segregera dem från den ordinarie klassen. Detta kunde ske både genom placering i specialklass och mer integrerat i form av särskild spe-cialundervisning i den ordinarie klassen.
Regleringen visar på avsteg från den integrerande, kollektiva normen vilken motiverades av praktiska hänsyn. Vad de olika formerna av speci-alundervisning de facto innebar ifråga om pedagogisk praktik angavs inte i lag, förordning eller förarbeten. Istället var det helt upp till lärarna och skolledarna att utifrån sin egen pedagogiska expertis och erfarenhet, uti-från läroplanens (Lgr 62) mål, själva bereda de elever som hade svårig-heter i skolan undervisning utifrån elevernas respektive behov. Det första decenniet efter grundskolereformens genomförande präglades därmed av en hög grad av pedagogiskt friutrymme. Rättsreglerna var inte särskilt detaljerade ifråga om hur eleverna skulle kompenseras, utan angav sna-rare potentiella former för indelning av elever i olika behovskategorier.
3.1.2 Den kollektivistiska utgångspunkten
Av rättsreglernas kategorisering och indelning av elevernas olika svårig-heter i skolan går att utläsa att den enskilda elevens behov inte stod i
202 Ibid.
fokus för utbildningsreformen.204 Utgångspunkten var kollektivet av ele-ver och de åtgärder som kunde vidtas i kompensatoriskt syfte var kopp-lade till att skapa mindre kollektiv i form av undervisningsgrupper. Möj-ligheten för lärarna att välja mellan integrerande åtgärder i form av sär-skild specialundervisning i den egna klassen eller segregerande åtgärder genom placering i specialklass visar inte på att det fanns en normativ pri-oritering mellan den ena eller andra formen av specialundervisning,
var-för frågan om inkludering eller exkludering var sekundär.205 Någon
möj-lighet att överklaga ett beslut om specialundervisning fanns inte i 1962 års lagstiftning, varför skolan intog en auktoritär position gentemot såväl
elever som vårdnadshavare.206
Den relativt knapphändiga regleringen indikerar att rektorer och lä-rare ansågs behöva ett stort professionellt friutrymme för att kunna an-passa undervisningen efter enskilda elevers behov. Utifrån bestämmel-sernas lydelse och karaktär ifråga om det kompensatoriska uppdraget framgår att lärare i liten utsträckning sågs som tjänstemän eller att skolan
i vart fall inte var att likställa med andra myndigheter.207 Styrningslogiken
204 Varken av förarbetena eller utifrån regleringen i 5 kap. skolstadgan (1962:439) framgår att åtskillnaden av elever gjordes för elevernas egen skull. Snarare lyftes de elever som avvek från normen ut från den ordinarie klassen för att säkerställa att den större gruppen av elever som var kvar i den ordinarie klassen gavs bästa möjliga förutsättningar genom homogenitet.
205 Detta förutsatt att det finns en reell koppling mellan inkludering och integrering. Jfr avsnitt 4.5.1 nedan. Då det saknades tydlig vägledning för i vilka fall en elev skulle ges stöd integrerat eller segregerat kan utgångspunkten sägas vara pragmatisk utifrån den beslutande pedagogens perspektiv. I och med att detta kan ha skiljt sig väsentligt åt får såväl likabehandling som likvärdig mellan skolor anses ha haft låg prioritet.
206 Att det saknades möjlighet till individuellt överklagande visar på att rättssäkerhetsbe-greppet inte tolkades på samma sätt som idag ifråga om elevens ställning. Jfr avsnitt 4.4 nedan.
207 Till följd av skollagens och skolstadgans utformning var det få ärenden i skolan som utgjorde beslut i förvaltningsmässig mening. Även om det inte fanns någon förvaltning-slag innan 1971 utgjordes skolans arbete primärt av faktisk verksamhet och inte av myn-dighetsutövning.
präglades av ramlagstiftning, alltså författningar som angav de mål som skolan hade att sträva mot, men utan att närmare specificera hur olika
situationer i skolan skulle hanteras.208 Ingenstans nämns hur
undervis-ningen skulle gå till eller mot bakgrund av vilka bedömningar beslut om till exempel specialundervisning fattades. Tilliten till att lärare och skol-ledare var kapabla att inom de angivna ramarna fatta adekvata beslut är
ett uttryck för så kallad professionsstyrning, vilket ifråga om det
kom-pensatoriska uppdraget innebar att de närmare detaljerna avseende
be-dömning och val av åtgärd låg helt hos rektor och lärare.209
Inför reformen från folkskola till grundskola hade farhågor vädrats om att de begåvade barnen inte skulle få sina behov tillgodosedda, utan
tyngas ned av en större andel barn med svårigheter i skolan.210 Det visade
sig snart att grundskolan mycket väl kunde tillgodose de studiebegåvade elevernas krav och förväntningar och i internationella mätningar
häv-dade sig svenska barn bra.211 Problemet uppstod istället hos just de elever
som uppvisade svårigheter i skolarbetet, vilka inte sällan utgjorde oöver-stigliga svårigheter för lärarna att hantera inom ramen för den kollektiva skolan. Under grundskolans första tio år ökade andelen elever i special-undervisning så kraftigt att man började ifrågasätta om grundskolan
verkligen kunde klara av att hantera alla barn, oavsett svårigheter.212
Grundskolereformen innebar sammantaget att en kollektiv ideologi gjorde sig gällande i skolförfattningarna med integrering som norm, inte minst utifrån parollen om en skola för alla, alltså en primär skolform av-sedd att passa för alla skolpliktiga elever. I skolberedningens betänkande
208 Se t.ex. Hydén, Håkan (1984) Ram eller lag? för en avvägning mellan olika rättsliga styrningsformer samt deras respektive för- och nackdelar.
209 Professionsstyrningen syftar till att lokalt kunna anpassa verksamheten utifrån de för-utsättningar och den elevsammansättning som gäller för den enskilda skolenheten eller den specifika elevgruppen. Jfr SOU 2014:5, s. 492.
210 Emanuelsson, Ingemar & Persson, Bengt (1996) Specialpedagogik i grundskolan – en motsägelsefull verksamhet, s. 1.
211 Ibid.
som föregick grundskolereformen påtalas att utredarna tar avstånd från all form av differentiering i skolan, men anger samtidigt att det vore ”helt omöjligt att realisera” en skolform som inte möjliggjorde viss
differenti-ering till följd av elevernas olika behov.213 Den naturliga variationen av
elever i en så pass omfattande skolform innebar dock att den
standardi-serade undervisningen inte svarade mot alla elevers behov.214
I 1969 års läroplan för grundskolan påtalas en lång rad olika former av skolsvårigheter i grundskolan och potentiella orsaker till dessa. Signi-fikant för 1960-talets syn på elevers svårigheter att nå målen i skolan var
att problemen ansågs ligga hos eleverna själva.215 Ett ifrågasättande av
den elevsynen kom att lägga grunden för ytterligare pedagogiska refor-mer under 1970-talet.