Politisk styrning i praktiken

(1)

titelsida

Patrik Hall & Karl Löfgren Liber 2006

Politisk_styrn1b.indd 1

(2)

ISBN 91-47-xx

Omslag och formgivning: Fredrik Elvander Upplaga 1:1

Tr yckt på miljövänligt papper

Sättning: Gyllene Snittet AB, Helsingborg

Teckensnitt: Brödtext: Minion. Rubriker: Bell Gothic Printed in Slovenia by:

Korotan Ljubljana, Slovenia 2006 Miljö ISO 14001

KOPIERINGSFÖRBUD

Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen.

Den som br yter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, Baltzarsgatan 4, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 http://www.liber.se

Kundtjänst tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

(3)

1. Varför intressera sig för politisk styrning? 2. Att studera styrning – policyanalysen 3. Spårbundenhet och policyspridning

4. Visionär styrning som diskursiv maktutövning 5. Governance som styrinstrument

6. Beslutsfattandets problematik 7. Genomförande av styrningsprojekt 8. Resultatmätning som styrning 9. Styrning och makt

(4)

(5)

Svenska böcker om politisk styrning brukar vanligtvis inledas med en genom-gång av de formella institutionerna och de regelverk som styr svenska politiska processer. Utan att bli allt för nedsättande kan man nog beskriva många av dessa som någon form av deskriptiv offentlig rätt i vilket man genomgår några över-ordnande principer för svensk förvaltning och eventuellt tillägger att ”verklighe-ten givetvis är betydligt mer komplex”. I denna bok har vi valt att göra det om-vända. Med utgångspunkt i konkret politisk styrningspraxis söker vi reda ut trådarna om hur politisk styrning går till i en nutid som är fjärran från den tra-ditionella parlamentariska styrningskedjan. Vår förhoppning är att boken vill bibringa läsaren en mer nyanserad syn på politisk styrning.

Under arbetets gång har vi har haft hjälp av många personer som vi gärna vill tacka. Vi vill först och främst tacka Vetenskapsrådet, vars frikostiga bidrag till projektet ”Svensk IT-politik – styrning, makt, demokrati” vid Malmö högskola, möjliggjorde den forskning som utgör bakgrunden till denna bok. Vidare vill vi tacka Sofi e Gustafsson, doktorand i statsvetenskap vid Lunds universitet, som bidragit till studien av IT i skolan. Hon har också genomfört intervjuer, vilket vi också tackar Erik Löfmarck, magisterstudent i statsvetenskap, för hjälp med. Vi vill också gärna tacka er som bidragit med kommentarer till bokens slutmanus: det gäller en stor grupp A-studenter i statsvetenskap vid Malmö högskola; en li-ten grupp uppdragsstudenter med ordinarie hemvist som tjänstemän i Lunds kommun och Malmö Stad; vår nitiska språkgranskare Sophia Lundquist; samt Peter Bogason, Roskilde Universitetscenter, Olle Hall, Landstinget i Jönköpings län, Kristian Sjövik, Malmö högskola och Åsa Hall. Slutligen ska vi också tacka alla de personer inom stat, kommun, organisationer och företag som har ställt upp i våra intervjuer. Utan er hjälp hade denna bok blivit en ganska blodfattig historia.

Malmö och Roskilde i mars 2006

Patrik Hall Karl Löfgren

(6)

(7)

för politisk styrning?

Varför talar de alla om krigarsnille? Är den man verkligen ett snille som för-står att i rätt tid förse hären med skorpor och skicka den ene till höger, den andre till vänster? Nej, de får namn av att vara snillen bara därför att de är omgivna av maktens glans och massor av lismare som kryper för makten och fi nner det förenligt med sina intressen att upphöja dem till snillen. De bästa generaler jag träffat har tvärtom varit tankspridda och föga begåvade på hu-vudets vägnar. /.../ En god fältherre behöver varken snille eller några ovanliga egenskaper alls. Han ska tvärtom vara fullkomligt fri från alla människans högs-ta egenskaper och ädlaste drifter – han ska vara oberörd av kärlek och poesi, han ska sakna sinne för fi losofi , han får inte vara kritiskt lagd. Han bör vara en inskränkt natur, fullt och fast övertygad om att det han gör är utomordentligt betydelsefullt (annars har han inte det tålamod som krävs) – först då blir han en tapper fältherre. Gud bevare honom från att älska någon, gripas av medli-dande med någon, grubbla över vad som är rätt och vad som är orätt. Fram-gången eller motFram-gången i krig beror inte av dessa fältherrar, utan av mannen i ledet som ropar: hurra! Eller: vi är förlorade! (Tolstoj 1992 [1869]:380) Till världslitteraturens skeptiker gentemot tron på att människor låter sig styras av beslutsfattare hör Leo Tolstoj i hans storverk Krig och fred. Kanske kan man förklara hans stora skepsis med att han beskriver ett av världshistoriens mest omöjliga styrningsprojekt: de gigantiska, kontinentala arméernas kamp under tiden före den moderna kommunikations- och krigsteknikens utveckling. En av Tolstojs hjältar är den ryske fältmarskalken Kutuzov, som driver ut Napoleon ur Ryssland 1812. Kutuzovs riktiga hjältedåd är att han gjorde – ingenting. Efter en våldsam sammandrabbning utanför Moskva drar han sig tillbaka med den ryska hären och fransmännen följer efter. De går in i det övergivna Moskva och plund-rar. När vintern närmar sig ger de sig brådstörtat av därifrån, västerut. Med stän-digt ökad fart går den väldiga franska hären mot sin självförvållade undergång. Kutuzovs armé följer efter utan att göra något. Trots att segern är fullständig och fransmännen tillintetgjort sig själva, är tsaren och hans hov mycket missnöjda med Kutuzov för att han inte inlåtit sig i ärorik strid. Kutuzov tvingas avgå och tsaren tar själv över befälet, trots att det enligt Tolstoj var Kutuzovs ovilja att handla som gjorde att Ryssland räddades.

(8)

Tolstojs bristande tilltro till planering, ledarskap och styrning svär mot en ytterst populär trend i dagens samhälle att tro att ”management”, rationellt le-darskap och adekvata styrsignaler kan leda till fulländat fungerande organisatio-ner. Myten om ledarskapet har förvisso alltid funnits. Tolstoj beskriver den rela-tivt detaljerat själv; i grunden utgör denna myt ett försök att överfl ytta (projice-ra) det ångestskapande ansvaret för den egna tillvaron på någon annan. Ett av de mest ursprungliga exemplen på denna myt och detta projicerande är Mose tåg med israeliterna från Egypten till det heliga landet såsom det beskrivs i Mose-böckerna (även om ledarskapets problem här också är ett ständigt tema). Men under de år som gått sedan Tolstoj skrev sin bok har tron på styrning, ledarskap och organisering förstärkts och utvecklats till en detaljgrad som saknar tidigare motstycke. Mängder av människor, åtminstone i västvärlden, ägnar hela sitt liv åt denna tro; den utgör deras arbete och inkomst. Detta kan verka paradoxalt, då samhället under samma tidsperiod nått en komplexitetsnivå och därmed sam-manhängande svårstyrbarhet som också saknar tidigare motstycke. För Tolstoj är saken klar. Stora ledare, till och med så stora som Napoleon, är enbart mario-netter på historiens scen, deras order åtlyds sällan i de sällsynta fall då de överhu-vudtaget uppfattas eller förstås. Människors kollektiva rörelser låter sig inte sty-ras av enskilda individers vilja eller idéer.

Helt betydelselöst anser inte Tolstoj att ledarskapet är. I en stridsskildring i hans bok utkämpar den ryske fursten Bagrations trupper en häftig strid med fransmännen. Att det fi nns en ledare som är hängiven betyder mycket för de ryska soldaterna. Bagration åhör olika rapporter om hur slaget går från olika delar av den kaotiska anfallslinjen och svarar konsekvent ”Det är bra!”:

Furst Andrej hade uppmärksamt lyssnat till samtalen mellan furst Bagration och de olika cheferna och de order han utfärdade, och till sin förvåning fann han att Bagration egentligen inte gav några order alls utan helt enkelt försök-te göra troligt att allt det som skedde på grund av omständigheförsök-ternas makt utfördes på hans order, eller åtminstone stod i full överensstämmelse med hans avsikter. Men trots att han sålunda föga aktivt ingrep i händelsernas gång, måste furst Andrej medge att själva hans närvaro var av stor betydelse tack vare det lugn och den takt han visade. Regements- och bataljonscheferna som upprörda red fram till furst Bagration återvann plötsligt sitt lugn, solda-terna liksom offi cerarna hälsade honom muntert överallt där han uppenba-rade sig och alla tävlade om att visa honom hur tappra de var. (ibid:111) Vi ser här hur myten om ledarskapet spelar en betydelsefull, praktisk roll i det att undercheferna och soldaterna överfl yttar sin rädsla och skräck för ansvar på le-daren. Att ”fi nnas där”, att vara ”ett gott exempel” och visa hängivenhet (”com-mitment” för att använda en vanlig engelsk term), verkar alltså vara av stor bety-delse för det som enligt Tolstoj, tillsammans med människornas kaotiska kon-frontationer, avgör historiens gång, nämligen det sinnelag som fi nns hos varje

(9)

människa. När den franska armén befann sig på framryckning besjälades dess soldater av idén om deras egen överlägsenhet och därför blev också armén över-lägsen. När samma armé en tid senare övergav det plundrade Moskva besjälades soldaterna, som under plundringen förlorat sin sammanhållning, av tanken att fl y hem med sitt rövade byte och därmed blev armén ett villebråd som lät sig jagas till döds.

Styrningens allmänmänskliga dimension

Det pratas mycket om styrning och organisering i svensk offentlig sektor, såväl bland forskare som bland praktiker. Ofta ställs stora förhoppningar på styrning-ens möjlighet att förbättra organisationerna – det är bara att tänka på alla de ideal som omgärdat svensk skola sedan snart 200 år tillbaka. Samtidigt karakte-riseras svensk skoldebatt också av ständig klagan över sakernas nuvarande till-stånd. Även denna klagan över svensk skolorganisation har tvåhundraåriga anor. Detta verkar gälla alla organisationer: stor otillfredsställelse med dagsläget, gran-diosa förhoppningar för framtiden. Omorganisation eller skapande av nya orga-nisationer är ofta receptet för hur den bristfälliga samtiden ska förändras till överlägsen framtid. Det är okänt för oss huruvida några undersökningar företa-gits, men det verkar som om just Sverige hör till de länder som ägnar sig mest åt ”organisationsutveckling”. Att organisera och omorganisera via projektformen har under senare år varit en av de mest moderiktiga idéerna (Blomberg, 2003). Samtidigt signalerar projektformen just ett missnöje med det aktuella läget, i det att det inte verkar räcka med den stora mängden ”vanliga” organisationer för att åstadkomma vad man vill – man känner också ett behov att ta till ”temporära organisationer”. Organisering och styrning som hjälpmedel att nå Utopia synes vara något av kärnpunkten i den svenska reformismen, men drömmen om den perfekta styrningsorganisationen är betydligt äldre än så (jfr Platon, 1999). Men en alternativ uppfattning, som också varit vanlig genom historien, är att saker och ting är bra som de är. Ju mer mossbelupen en samhällelig institution är, de-sto bättre (jfr Burke, 2001). I Sverige av i dag verkar dock motsatsen vara fallet, för övrigt i likhet med i Storbritannien (Hill, 2005:133), vars konservativa insti-tutioner Burke en gång värnade. Att något är gammalt och saknar ”förändrings-benägenhet” är närmast pinsamt (Åkerstrøm Andersen & Born, 2001:kap 2). Organisering och styrning förväntas stå i samklang med tiden, en tid som med ständigt ökad hastighet befi nner sig på språngmarsch in i framtiden (Koselleck, 2004).

Därför krävs också ständigt nya visioner, mål, strategier, planer, utvärdering-ar, kvalitetssäkringar och omorganisationer. Dock är det svårt att veta vad det egentligen blir av alla dessa förändringsidéer i praktiken. Det är inte helt otänk-bart att organisatoriskt handlande i praktiken är mer orienterat mot att saker

(10)

och ting inte ska förändras, på samma sätt som olika intressegrupper och lob-byister oftare vill förhindra förändring snarare än understödja den (jfr Kingdon, 2003:44). Förändring innebär nämligen inte bara möjligheter utan kan också uppfattas såsom hotfull – mot invanda rutiner, arbetssätt och intressen. Kan det till och med vara så att allt prat om förändring, det man skulle kunna kalla för

retoriken om organisatorisk förändring, är till för att dölja att ingenting

föränd-ras i praktiken, samtidigt som man med retoriken försöker göra denna praktik mer meningsfull och därför också legitim (Brunsson 2002)?

Det kan vara lämpligt att använda begreppet styrning för att beteckna be-slutsfattares ambitioner att förändra saker och ting inom olika samhälleliga sek-torer, till exempel sysselsättning, tillväxt eller datoranvändning. Att försöka styra med hjälp av organisering har alltså blivit mycket vanligt under 1900-talets gång (jfr Jacobsson, 1994); andra klassiska styrmedel är regler, anslag, utnämningar, information och revision (Bemelmans-Videc m.fl ., 2003; Pierre, 2004; Rothstein, 2005). I Sverige styr dessutom politiker i allt större utsträckning med hjälp av mål, vars uppfyllelse utvärderas i efterhand (Sundström, 2003). Men även politi-kerna, liksom människor i gemen, kan uppleva sig styrda av mer diffusa proces-ser såsom globala förändringar eller ideal som ingen riktigt vet vem som har hittat på, men som betraktas som viktiga, kanske till och med tvingande (ett exempel som vi återkommer till i denna bok är ”informationssamhället”). En ”lyckad” styrningsprocess, som kan innebära att människor blir styrda eller upp-lever sig vara styrda, kan sägas vara det samma som maktutövning.

Styrning relaterar till ett mycket mänskligt fenomen – att försöka påverka andra att bete sig på vissa sätt. Det är något vi alla känner igen från våra liv, ex-empelvis familjen. Ofta vill vi att våra familjemedlemmar ska bete sig på ett sätt vi önskar. Ibland påpekar vi att vi är missnöjda med deras beteende, och ger ut-tryck för en önskan att vi hellre vill att de beter sig annorlunda: vi vill omorgani-sera. Men exemplet illustrerar även styrningens problem. Vi har väl nämligen alla också vid fl era tillfällen upptäckt att våra familjemedlemmar är svåra att påverka. Även om vi kanske muntligen kommit överens om en förändring, så fortsätter det förargliga beteendet. Den enklaste förklaringen är förstås att män-niskan är svår att förändra, något vi nog skulle vilja påstå även om detta utta-lande riskerar att beskyllas för konservatism. Men det kan också handla om att familjemedlemmen inte lyssnar, inte förstår, eller helt enkelt bara accepterar för-ändringen på ett retoriskt plan (kanske för att undvika eller skjuta upp en kon-fl ikt), utan att ha för avsikt att ändra sitt beteende i praktiken. I vissa fall lyckas emellertid styrningen bättre – det kan då röra sig om mer praktiska projekt än familjemedlemmens allmänna beteende, till exempel inköp av en hushållsma-skin. Å andra sidan kanske detta inköp handlar om försök att komma åt beteen-det.

Beståndsdelarna i detta exempel är alla tillämpbara på en komplex, offentlig organisation som Näringsdepartementet. Departementet, som är ansvarigt för den svenska tillväxtpolitiken, står inför den stora utmaningen att med politiska

(11)

instrument skapa ekonomisk tillväxt. Även här handlar det om att försöka få människor att agera som departementet vill (även om det är mer oklart vad en kollektiv organisation som Näringsdepartementet ”vill” i förhållande till enskil-da individer). Flera instrument står till buds, till exempel att dela ut pengar, ska-pa regler, skaska-pa nya organisationer och myndigheter som kan ta hand om till-växtpolitiken åt Näringsdepartementet eller utveckla dialog och nätverk med ”tillväxtinriktade aktörer”. Samtliga instrument används fl itigt, men inget av dem garanterar att människors beteende förändras i riktning mot förbättrad till-växt. Enklast, åtminstone om man hade obegränsade resurser, är förstås att dela ut pengar, vilket påminner om exemplet med hushållsmaskinen, att genom in-vesteringar skapa ett tillväxtorienterat beteende. Men mycket talar för att inte ens detta räcker – vissa menar till och med att det är kontraproduktivt. Att ge någon pengar för att generera tillväxt kan vara lika våghalsigt som att utfodra fåglar vid ett fågelbord och hoppas på att detta ska få dem att söka föda på egen hand. Dessutom hävdar många experter att det inte går att skapa tillväxt med politiska medel. Givet dessa problem är det föga förvånande att en ryggmärgsrefl ex när en ny fråga dyker upp inom näringspolitiken, är att först försöka defi -niera bort den (jfr Jacobsson 1989). Ibland är det mindre riskabelt att låta bli att styra (eller styra otydligt) än att peka med hela handen (eftersom risken att göra fel då är överhängande). Men den obevekliga kritiken mot en sådan obefi ntlig eller otydlig styrning blir förstås att Näringsdepartementet inte gör något åt till-växten. Det förefaller nämligen som om människor vill bli styrda, åtminstone på ett allmänt plan, och att en närmast auktoritär styrning ”med hela handen” ofta uppfattas som eftersträvansvärd.

Man skulle kunna tala om en specifi k styrningsproblematik som sysselsatt människor så länge det funnits organiserade samhällen och som enkelt uttryckt handlar om hur vi får människor att bete sig som vi vill. Lite mer komplicerat handlar styrningsproblematiken i moderna samhällen om hur jämförelsevis fria människor, ofta på stort avstånd från de som ansvarar för styrningen, kan, bör och ska styras. Platon var en tidig fi losof som utarbetade ytterst detaljerade an-visningar för hur ett samhälle borde styras. Platons modell skulle göra samhället funktionellt, ädelt och kanske framför allt förutsägbart. Med våra mått mätt framstår emellertid Platons vision som starkt auktoritär, men oavsett detta så är det svårt att förstå hur man skulle få människor att bete sig på det förutsägbara sätt som Platon tänker sig utan ett ständigt hot om direkt, fysiskt våld (vilket vissa samhällen i och för sig har tillämpat).1_{Under århundradenas lopp har fi}

lo-soferna fortsatt att spekulera kring hur samhällenas styrning kan förbättras. Lik-som Platon har vissa fi losofer haft mycket detaljerade idéer Lik-som ofta lett till kaos eller terror i det fåtal fall då man försökt genomföra dem. Enligt Poppers

klas-1 Å andra sidan, om vi får tro antikens krönikörer, fanns faktiskt ett samhälle som påminde om, kanske till och med utgjorde förebild för, Platons idealstat, nämligen den militaristiska stadsstaten Sparta. I Sparta lär sådana angelägenheter som kostintag och val av sexuell partner ha reglerats in i minsta detalj. Emellertid saknas empiriska studier av Spartas styrning i praktiken.

(12)

siska studie The Open Society and Its Enemies (2002) ligger detta i sådana idéers natur. Andra har haft något mer modesta uppfattningar om hur samhällena bör styras. Hos många fi losofer har samhällena setts i analogi med människan själv, såsom i den berömda organismläran, dvs. samhället eller nationen har betraktats som en individ med olika delar som ska fås att interagera på ett rationellt, mora-liskt och enhetligt sätt. Analogin fortsätter troligen att vara viktig på ett omedve-tet plan, men frågan är om den inte leder fel eftersom individuellt och kollektivt agerande är två kvalitativt olika företeelser. Samtidigt som det fi nns skäl att för-hålla sig skeptisk till förmågan att styra komplexa samhällen, går det inte att förneka att samhällen starkt har förändrats. Även om detta mycket väl kan bero på mer slumpartade processer såsom krig, ekonomiska relationer och folkför-fl yttningar, går det inte att bortse från att medvetna styrningsförsök, i enstaka fall till och med förknippade med enskilda ledare (i svensk historia är det exem-pelvis svårt att förbigå Gustav Vasas betydelse för statens utveckling, se t.ex. Lars-son, 2002), nog har bidragit till denna förändring

Om vi återgår till familjeanalogin är det svårt att inte tänka i termer av barn-uppfostran när man talar om försök att styra människors beteende. Liksom sta-ten inom näringspolitiken, försöker föräldrar styra sina barns tillväxt. Liksom inom politiken och organisationerna så har teorierna om hur styrningen av barn bör gå till ökat ofantligt under 1900-talet. Liksom inom politiken och organisa-tionerna används vissa rutiniserade medel, såsom regler, pengar, information, dialog och omorganisation. Kanske kan reglerna ses som överordnade de andra. Exempelvis används informationen och dialogen förstås i stor utsträckning av föräldrarna för att kommunicera vad som är rätt och anständigt att tycka, tänka och göra. Tilldelning av pengar kan på samma sätt förknippas med underför-stådda eller explicita regler om hur pengar bör användas (jfr regeringens regle-ringsbrev till de statliga myndigheterna).2

Samtidigt vore det fel att bara förstå barnuppfostran som en räcka pekpinnar. Barn konfronteras också med ideal om olika eftersträvansvärda tillstånd. Det handlar här om en något mer diffus styrning än direkt överföring av regler. Det skulle kunna kallas för styrning med bilder eller visioner, saker som visas upp och presenteras som vackra, eftersträvansvärda, etc. Denna bildstyrning har ock-så framtidsaspekter där barnet, som egentligen är mycket situationsinriktat, ställs inför olika utvecklingsscenarion av föräldrar och omgivning. Barnen fås tidigt att, åtminstone på ett retoriskt plan, anpassa sig till utvecklingstankegångar, stra-tegier för framtiden, vägar till mål, perfektion och försköning (”vad duktig du är på att skriva”, eller rita, eller klättra, eller bygga med lego, etc, etc). Vad som gäller

2 Exempelvis förklarar Emils pappa på auktionen i Backhorva (Lindgren 1970:20–21) för Emil att han bara (trots att Emil förtjänat sina pengar själv som grindpojke) ska köpa sådant som är ”nödvändigt”. Emil gör givetvis sin egen tolkning av detta abstrakta begrepp och kommer fram till att tre flaskor sockerdricka är ”nödvändigt”, ett vackert exempel på hur barn har svårt att förstå de begrepp som vuxenvärlden använder sig av som något självklart (även om sådana begrepps betydelse mycket väl kan vara precis lika oklara för vuxna – nödvändigt utifrån vad? – men detta är det förstås ingen som erkänner).

(13)

för barnuppfostran gäller även för försök att styra komplexa samhällsskeenden. Sällan, åtminstone i dagens relativt öppna samhälle, styr man med direkta pek-pinnar. I stället målas bilder av eftersträvansvärda tillstånd (”visioner”) upp, som ofta ligger i framtiden, trots den tendens som fi nns även hos den vuxna män-niskan att bete sig situationsinriktat. De fl esta moderna organisationer andas så att säga med sådana ideal, och förväntas styra sig själva utifrån övergripande mål och visioner. Som vi kommer att visa så är denna visionära styrning helt central för svensk offentlig sektor och kan jämföras med ett slags (ofullständigt utarbe-tade) etiska eller estetiska ideal. Styrning har alltså en allmänmänsklig dimensi-on, och även om man aldrig ska överdriva analogiresonemang, bör man undvika att just se politisk styrning som väsensskild från andra aktiviteter som syftar till att styra människors beteenden.

Varför intressera sig för politisk styrning?

Begreppet politisk styrning är förstås mycket brett. Man kan fråga sig vilken typ av politik som inte innehåller någon form av styrande element, om inte annat så i form av styrande ambitioner? Ändå menar vi att det är relevant med ett styr-ningsperspektiv på politik, inte minst för att det är dagsaktuellt. Det aktuella ligger i den ökande komplexitetsgraden hos det politiska systemet. Med detta menar vi inte nödvändigtvis att det behöver vara svårare att få saker genomförda nuförtiden än förr, utan snarare att:

• fl er territoriella nivåer har numera stor betydelse för styrningen (såsom EU och regioner)

• den offentliga sektorn har haft en stark tillväxt sett över en lite längre pe-riod, på samma sätt som antalet organisationer utanför denna sektor, inte minst på internationell nivå

• samhället, defi nierat som sociala interaktioner mellan individer, har blivit mer heterogent och i någon mening mer individualiserat från 1960-talet och framåt

Samtliga dessa punkter gör ett styrningsperspektiv intressant.

1. Vad gäller de olika territoriella nivåerna blir det förstås mer intressant än på den tid staten var mer ”enväldig” att analysera vem som egentligen styr vem, hur politiker och medborgare ska förhålla sig till de, ofta motstridi-ga, styrningsdirektiv som utgår från de olika nivåerna, samt om det nu är så att staten har börjat dra sig tillbaka från sin mer enväldiga roll – vem, om någon, fyller i så fall det tomrummet?

2. Å andra sidan, som uttrycks i den andra punkten, även om staten i viss

(14)

mån har dämpats i sina allenarådande ambitioner, så har alltså komplexi-teten inom den offentliga organiseringen ökat starkt. Moderna statsbyrå-kratier är idag ytterst svåröverskådliga, och det är mycket vanligt att olika segment av staten helt oberoende av varandra ägnar sig åt samma saker men med eventuellt motstridiga resultat (på samma sätt som olika terri-toriella nivåer kan ägna sig åt samma sak med olika resultat – ett fenomen som Pierre & Peters, 2000, kallar ”stratarki” snarare än ”hierarki”). Medi-erna förväntar sig förstås ofta att regering och ministrar ska ha kontroll över allt som händer inom sina fögderier, men var och en som studerar mängden myndigheter och anställda inom skilda statliga sektorer inser att denna kontroll är en myt. Komplexiteten skapar grogrund för frustra-tion som i sin tur medför omorganisering som inte sällan enbart ökar denna komplexitet. Denna ”ostyrbarhetsdebatt” är inte på något sätt ny (jfr Offe, 1985). Debatten är extra intressant i Sverige som har en lång tra-dition av självständiga ämbetsverk och grundlagsfäst förbud mot minis-terstyre – en offentlig organisation som i nuläget måhända är mer ifråga-satt än någonsin på grund av ostyrbarhetsdebattens intensifi ering (Prem-fors m.fl ., 2003), och som för närvarande utreds inom ramen för den så kallade Ansvarsutredningen. Detta gör ett styrningsperspektiv på politi-ken ytterst viktigt. Även i den sektor som EU, stater och kommuner inter-agerar med – det så kallade civilsamhället – har komplexiteten och orga-niseringsgraden ökat. Inte minst gäller detta på internationell nivå, där det fi nns fl era organisationer av olika slag som gärna vill styra själva eller påverka styrningen.

3. Den samhälleliga heterogeniteten och individualiseringen innebär att medborgarna måhända kan visa sig svårare att styra över än bara för ett fåtal decennier sedan. Medicinalstyrelsens expert Nils von Hofsten påstod exempelvis 1942: ”Sterilisering är ett så viktigt ingrepp att den enskilde in-te bör få bestämma det själv” (Hall, 2000:263). Idag förefaller en sådan nedvärdering av den enskilde individen helt otänkbar.

En vidare anledning till att intressera sig för politisk styrning i praktiken är att denna är produkten av demokratin. Att politiker i t.ex. Sverige är demokratiska representanter för svenska folket kan anses tämligen okontroversiellt, men vad som är mera osäkert är om dessa folkvalda politiker verkligen styr landet? I re-geringsformens första paragraf uttrycks denna demokratiska styrningsambition ytterst tydligt. Med ett styrningsperspektiv kan man ibland uppfatta det som något frustrerande varför fokus i demokratidiskussionen alltid läggs på om re-presentanterna är korrekt valda och huruvida de är tillräckligt många och repre-sentativa, dvs. på representationsfunktionen, snarare än på styrningsfunktionen (jfr Ahlbäck, 2001:286; Phillips, 2000:kap.2). Vi menar att det är högst betydelse-fullt, kanske viktigare än hur pass representativa de är, om medborgarnas

repre-Politisk_styrn1b.indd 14

(15)

sentanter verkligen har förmåga att styra och därmed utföra sin demokratiska uppgift i en alltmer komplex omgivning. Förvisso fi nns många studier av riksda-gens makt visavi regeringen (se t.ex. Sjölin, 1993), men ofta har dessa undersök-ningar otillfredsställande snävt fokus. Parat med de aktuella orsakerna i stycket ovan, där en hypotes alltså är att förutsättningarna för den politiska styrningen har blivit mer komplexa, väcks frågor om förutsättningarna för demokratisk or-ganisering i framtiden som i och för sig går utanför ramarna för denna bok, men som ändå är viktiga att ha i åtanke.

Bokens perspektiv och uppläggning

Hur kan man då studera politisk styrning i praktiken? Boken illustreras genom-gående med empiriska exempel från en studie av svensk IT-politik. IT-politik är ett tämligen nytt politikområde, även om det har tydliga rötter i datapolitikens utveckling från andra världskriget och framåt. I början av 1990-talet lanserades IT-politik i Sverige och andra länder som ett centralt hjälpmedel för att vitalisera och omforma samhället, speciellt den ekonomiska tillväxten. Medan datapoliti-ken till stor del höll sig till vissa avgränsade samhällssektorer, har IT-politidatapoliti-ken uppfattats som något som berör hela samhället och alla politikområden (SOU 1994:118).

Varför har vi då valt svensk IT-politik som fall i denna bok om politisk styr-ning? Det fi nns en rad goda argument för detta. För det första är IT ett nytt poli-tikområde som beslutsfattare fortfarande har svårt att hantera. Konsekvensen av detta är att vi kan ge empiriska illustrationer från en policyprocess där de institu-tionella ramarna fortfarande inte har ”satt sig” fullständigt och som ibland har utmärkt sig av tvära kast och dynamik. En studie av exempelvis svensk fi nanspoli-tik (som policyområde) hade förmodligen blivit en studie av samsyn, stabilitet och t.o.m. rigiditet eftersom den svenska politiken är fastlåst både formellt (genom det svenska EU-medlemskapet och dess krav om bl.a. infl ationsmål) och informellt (genom diskursiva ramar som styr vad som är ”rätt” och ”fel” i nationalekono-miskt tänkande). Trots att det också fi nns vissa institutionella ramar inom IT-po-litiken (se kapitel 3), är detta politikområde fortfarande öppet för tolkning.

För det andra utmärker sig IT-politiken genom sin tvärsektoriella karaktär. Inom områden som arbetsmarknadspolitik eller jordbrukspolitik är aktörer, in-stitutioner, beslutsprocesser och även diskursiva ramar relativt stabila och utan inblandning från nya aktörer. IT-politiken är både formellt och informellt ka-rakteriserad av att ansvaret för frågorna pendlar mellan olika ansvariga departe-ment, myndigheter och organisationer, och där det förväntas att alla offentliga aktörer tar eget ansvar ”för att engagera sig i frågorna”. Detta är i övrigt något som IT-politiken delar med andra ”nya” politikområden som miljöpolitik eller jämställdhetspolitik.

(16)

En tredje orsak till vårt val av svensk IT-politik som fall för studiet av politisk styrning ligger i själva IT-politikens innehåll. Som vi kommer att visa fl era gång-er är detta politikområde mgång-er än bara den politiska styrningen av rena tekniska system och nätverk. Få tekniska innovationer har såsom informationsteknik kommit att bli en symbol för framtidens samhälle (med både positiva och nega-tiva konnotationer). En hastig genomgång av mer eller mindre akademiska framtidsscenarier avslöjar att det är ganska få samhällsforskare, tänkare och po-litiker som inte explicit betonar den informationsteknologiska revolutionen som något som kommer att ha avgörande betydelse för vårt framtida samhälle (i samma andetag som andra modebegrepp som globalisering och nätverk). Dessa bilder av IT som bärare av framtidens samhälle blandas friskt ihop i en salig blandning av samhällsanalyser, empirisk forskning, policyförslag och ren science fi ction:

It is hard to disentangle the diverse strands of attempted social prediction, government policy, futuristic speculations and empirical social analysis. (Ly-on, 1994:55, citerat i Ilshammar, 1999:39)

Även om de mer utopiska inslagen kopplade till datorer och IT kan spåras till-baka till 1960-talet accentuerades intresset för IT som samhällsomvandlare un-der 1990-talet till nya nivåer, vilket har varit starkt bidragande till vårt intresse. Denna bok kan därför också läsas som hur man från beslutsfattares sida har försökt att styra framtiden.

Även om IT-politiken som redan nämnts är ett politikområde utan en fast kärna så måste man när man skriver en bok om detta försöka defi niera vilken typ av frågeställningar som ligger i policyfältet IT-politik. Det är framförallt fem speciella frågeställningar som har varit framträdande både i Sverige och i resten av de västliga industriländerna (Strejcek & Theil, 2002). För det första de frågor som rör avregleringen av hela telekommunikationsmarknaden inklusive proble-men med att säkra tillgången till IT för alla medborgare i hela landet. För det andra diskussionen om att modernisera den offentliga förvaltningen med hjälp av ny IT, i dagligt tal benämnt ”elektronisk förvaltning” eller ”electronic govern-ment”. För det tredje hur man kan förbättra utbildningsväsendet med hjälp av IT såväl beträffande mer kvalifi cerad arbetskraft inom IT-industrin som mer data-baserad undervisning inom skolor och universitet. För det fjärde de frågeställ-ningar som rör hur IT kan stimulera ökad tillväxt inom näringslivet och hur man kan förhindra utslagning av vissa branscher och dess anställda. För det fem-te, de frågeställningar som knyter an till hur man kan, och bör, förändra gällande lagstiftning i förhållande till den nya tekniken med hänsyn till konsumenträt-tigheter, brottsbekämpning och personlig integritet. I denna bok kommer vi att gå in mer detaljerat på frågorna omkring elektronisk förvaltning och IT i under-visningen. Vi kommer även att beröra frågan om bredband och tillgänglighet (även om vi här inte kommer in på de rent tekniska detaljerna). Däremot

kom-Politisk_styrn1b.indd 16

(17)

mer vi i mindre grad gå in på de tekniska frågorna kring infrastrukturen, som av många av våra intervjupersoner uppfattas som ”kärnan” i svensk IT-politiken, eller de juridiska aspekterna av svensk IT-politik där frågor om personlig integri-tet, anonymitet och censur har varit framträdande i den offentliga debatten om politikområdet. Slutligen kommer vi inte heller, mer än på ett rent retoriskt plan, att beröra de frågeställningar som anknyter till frågan om en ”ny ekonomi” i skuggan av den nya tekniken.

Vad menar vi med politisk styrning? Vi har redan konstaterat att vi uppfattar styrning brett, att styrning sker i vardagen, att det fi nns en mängd metoder, samt att ”lyckad” styrning, dvs. styrning som når någon form av resultat kan uppfattas som maktutövning. Styrning kan alltså ses som olika metoder för att åstadkom-ma önskvärda effekter, medan åstadkom-makt snarare (även om detta inte uttömmer be-greppet) ligger i effekten att en ny maktrelation har utvecklats. För att något tydligare precisera vårt styrningsbegrepp kan man använda sig av en abstrak-tionsstege (jfr Lundquist, 1993:64) På den mest konkreta nivån sker styrningen via detaljstyrning av myndigheter (i form av till exempel villkorade anslag, lagtil-lämpning och regleringsbrev) och medborgare (i form av lagar). På en abstrakt nivå utförs en mer generell styrning där till exempel regering eller riksdag for-mulerar allmänna mål och värderingar som ska prägla ett verksamhetsområde, exempelvis skolan. Slutligen, på den mest abstrakta nivån, fi nns den mer diffusa styrning som omtalats tidigare. Här handlar det om retorik, idéer och visioner som inte alltid kontrolleras av beslutsfattare, utan kan framstå som tvingande utan att det likväl fi nns någon tydlig avsändare. Här fi nner vi också institutiona-liserade normer och idéer som ofta kan ta överhand över de mer konkreta styr-ningsåtgärderna. I boken kommer samtliga dessa nivåer att beaktas.

Begreppet makt återkommer vi till i slutkapitlet, men vi anser det nödvändigt att redan här skapa en arbetsdefi nition av begreppet, inte minst eftersom vi me-nar att ett styrningsperspektiv kan hjälpa oss att få grepp om det. Makt ser vi i linje med vad Giddens (1984) kallar ”transformatory capacity”, dvs. förändrings-förmåga, och denna makt kan vara av indirekt och direkt slag. Den indirekta makten skapar kontexter, förutsättningar för människors beteende i form av så disparata fenomen som ekonomiska och infrastrukturella resurser, lagstiftning, organisationer, diskurser och defi nitioner. Den direkta makten däremot utövas direkt över fysiska personers beteende. Defi nitionen och distinktionen mellan direkt och indirekt makt har vi tagit från Hay (2002), och vi låter därför honom själv utveckla den:

Power then is about context-shaping, about the capacity of actors to redefi ne the parameters of what is socially, politically and economically possible for others. … More formally then we can defi ne power as the ability of actors (whether individual or collective) to ‘have an effect’ upon the context which defi nes the range of possibilities of others. … This is an indirect form of pow-er in which powpow-er is mediated by, and instantiated in, structures. Yet powpow-er is

(18)

also exercised in a direct sense when A gets B to do something that s/he would not otherwise do. … Thus, to indirect power or power as context-shaping we must also add direct power or power as conduct-shaping. Indirect power is ev-idenced in the capacity of a government, say, to pass legislation. This does not directly and instantaneously effect the conduct of B, but once instantiated in statute serves to redefi ne the parameters within which B will continue to act while providing a power resource for the potential exercise of direct power by the law-enforcement agencies of the state. Direct power, by contrast, is imme-diate, visible and behavioural, and is manifested in such practices as physical and psychological coercion, persuasion and blackmail. (Hay, 2002:185–186, kursiveringar i original)

Det står därmed klart att det mer eller mindre fi nns ett likhetstecken mellan det vi kallar styrning och det som Hay kallar indirekt makt eller ”context-shaping”. Men vi menar också att det är meningslöst att studera politisk styrning om man inte också analyserar styrningens effekter i praktiken, dvs. närvaron eller frånva-ron av förändrade idéer och beteenden bland människor i den organisation som styrs. Ofta benämns denna form av undersökning av styrningens effekter i prak-tiken ”implementeringsstudier”, dvs. studier av huruvida politiska beslut verkli-gen verkli-genomförs. Vi menar emellertid att politisk styrning i praktiken sker i alla stadier av det som vanligtvis kallas ”styrningskedjan”. Även beslutsfattare på högsta nivå styrs, liksom de dagordningar och problem som de överväger. Där-för studerar denna bok om politisk styrning i praktiken alla leden i styrnings-kedjan.

Ett vanligt sätt att se på politisk styrning är att fokusera just på styrningsked-jan som i princip handlar om att dela upp studiet på det formella sätt som anges i olika författningar, dvs. medborgarna tänks styra politikerna som i sin tur styr tjänstemännen vid olika myndigheter som sedan genomför detaljerad styrning. Ett annat sätt är att utgå ifrån ett systemperspektiv, där olika ”krafter”, ”inputs” i form av krav och stöd genereras till det politiska systemet som sedan i sin tur genererar ”output” i form av regler och riktlinjer, dvs. styrning. Båda modellerna diskuteras mer utvecklat i kapitel 2. Modellerna har en pedagogisk klarhet, men vi väljer att fokusera på andra modeller som är mer realistiska. En enda övergri-pande styrningsmodell vore förstås praktisk, men vi menar att ett realistiskt per-spektiv på politisk styrning innehåller så pass olikartade element att en integre-rad modell tyvärr är svår att uppnå. Allmänt har vi dock ett processperspektiv på politisk styrning – ett processperspektiv som kan anses höra hemma inom poli-cyanalysen (Hill, 2005).

Att se politisk styrning som praktisk process är att försöka uppfatta vad som ”verkligen händer”, snarare än att lusläsa alla stiliga styrdokument. Med det som ”verkligen händer” menar vi inte bara människors konkreta beteende och orga-nisering utan även de idéer, föreställningar, bilder och diskurser som styr män-niskorna. Det organiserande i processerna är ”policyn”, som kan defi nieras som

(19)

en politisk handlingsinriktning, t.ex. kring IT. Kring policyn fattas beslut, skapas organisationer och nätverk, formuleras regler och institutioner, men även mer diffusa och svårstyrbara visioner och diskurser aktualiseras. Slutligen får man inte blunda för att verkligheten i policyprocessen mycket väl kan inkludera kao-tiska och slumpartade händelser. Vi ser det som nödvändigt att studera alla dessa aspekter kring policyprocessen, men eftersom vår bok inte får vara lika kaotisk som policyprocessen kan vara, sker dessa studier i olika kapitel.

I kapitel 2 diskuteras bokens metodologiska utgångspunkter i policyanalysen. De olika teoretiska perspektiv som tas upp senare i boken presenteras kortfattat. I kapitel 3 studeras den påverkan som en viss institutionell historia har över för-utsättningarna för den politiska styrningen. Institutionaliseringen inom ett visst policyområde har en viktig betydelse för den politiska agendan eller dagord-ningen, dvs. vilka politiska problem som uppkommer och inte uppkommer, samt vilka handlingsalternativ som diskuteras inom ramen för denna agenda, och därmed indirekt för den politiska styrningen på området. Men effekten kan också vara direkt, genom att politiska styrningsprojekt inom ett visst område inte kan genomföras i en viss institutionell miljö, just på grund av dessa institu-tionaliserade normer. I kapitel 4 studerar vi något som vi kallar ”den visionära styrningsdiskursen” kring IT, som vi uppfattar som ett viktigt styrande element för den IT-politiska dagordningen. Detta gör vi med hjälp av en diskursanalys där sammankopplingen av diskursen kring IT med andra diskurser ger en viktig förklaring till vilka problemformuleringar och policylösningar som är aktuella inom svensk IT-politik. Därefter övergår vi till att studera den moderna svenska IT-politiken, uppfattad som en ordnande process kring vad IT är, kan och bör vara i Sverige.

Kapitel 5 och 6 innehåller en policyanalys kring tillkomsten och organise-ringen av svensk IT-politik på central nivå under åren 1994–2004, som tar sikte på aktörers konkreta handlingar snarare än de institutionella och diskursiva för-utsättningar som vi studerat i kapitel 3 och 4. I kapitel 5 ägnar vi oss åt den teori om politisk styrning som utvecklats under namnet ”governance”. Med gover-nance menas styrning som är utformad mellan någorlunda jämbördiga parter där ingen part är ensamt ansvarig, exempelvis när EU, nationalstater och regio-ner enas om olika utvecklingsprogram där alla har någon del av ansvaret. Gover-nance-modellen är bra på att beskriva aktuella styrningsidéer, men i kapitel 6 tar vi också upp en policymodell som vi anser ha bättre förklaringskraft än gover-nance-modellen, nämligen en fl ödesmodell utvecklad ur den så kallade ”soptun-nemodellen”. I fl ödesmodellen ses inte policyprocessen som enhetlig utan som uppdelad i olika fl öden (policy-, problem- och politikfl öden) som korsar varan-dra på slumpartade men ibland också något mer förutsägbara vis och därmed orsakar olika former av beslut.

I kapitel 7 övergår vi till att studera det konkreta genomförandet av två IT-politiska styrningsprojekt – IT i skolan samt 24-timmarsmyndigheten – med syfte att förändra verkligheten för medborgare och institutioner i Sverige. Vi

ut-Politisk_styrn1b.indd 19

(20)

går här ifrån olika enklare implementeringsmodeller: top-down, bottom-up samt nätverksimplementering. I kapitel 8 analyseras utvärderingars och policy-jämförelsers roll som styrinstrument. Uttrycken ”livslångt lärande”, ”lärande or-ganisationer” och ”best practice” som blivit populära från och med 1990-talet uttrycker en stark tro på att myndigheter, organisationer och människor kan förändras och utvecklas på ett rationellt sätt genom olika former av resultatmät-ningar. I kapitel 9, som också är bokens avslutningskapitel, försöker vi komma fram till vad eller vem som egentligen styr över styrningen. Vi refl ekterar också över om det fi nns för mycket eller för lite politisk styrning samt över offentliga tjänstemäns styrning av sig själva.

(21)

–

policyanalysen

Ay, policy? That’s their profession, and not simplicity, as they suggest.

(Christopher Marlowe [1565-1593] “The Jew of Malta”, första akten, andra scenen)

Ovanstående citat är det svar som en riddare får när han nedlåtande beskriver den listige juden Barabas sätt att bedriva ”policy” som en enkel, ja nästan gemen, syssla. I Marlowes drama blir ”policy” frågan om hur man skapar en bra historia i syfte att stärka berättarens egna intressen (vilket inte är ett banalt hantverk). Policy blir att spela smidigt, hålla sig i bakgrunden, och försöka påverka genom andra. Historien om Barabas slutar med att huvudpersonen spelar ut de olika personerna mot varandra och själv tar hem vinsten. Även om de fl esta som syss-lar med olika typer av policyskapande i dag förmodligen skulle värja sig emot denna machiavelliska syn på styrning är det ändå värt att nämna att begreppet policy har en äldre och förmodligen mindre smickrande betydelse än den defi ni-tion som växte fram under efterkrigstiden.

Policy som modernt begrepp inom statsvetenskap är huvudsakligen en pro-dukt av välfärdsstaten och ambitionerna om att skapa ett mer välplanerat sam-hälle. Den nästan explosiva satsningen på samhällsvetenskap inom universitets- och högskolevärlden i Sverige sedan 1960-talet hade sina rötter i statsmaktens ambition att utbilda duktiga ”problemlösare” som utifrån vetenskapliga rön och moderna ledarskapsteorier skulle planera, styra och samordna det framtida Sve-rige. Med bakgrund i ett rationellt och naturvetenskapligt synsätt på samhället och dess individer (vanligtvis lite slarvigt benämnt ”positivism”) och ett införli-vande av beteendevetenskapliga metoder, växte det fram en ömsesidig förståelse mellan samhällsforskare och beslutsfattare. Även om detta synsätt senare under 1970-talet ifrågasattes från både politiker och forskare lever denna ansats kvar i många avseenden. Beslutsfattare, massmedia, och även i viss utsträckning den breda allmänheten, tycks fortfarande tro att dagens politiska styrning består av rationella och legitima processer i vilka den offentliga makten likt en maskin producerar bra beslut (mot bakgrund av goda analyser) som sedan genomförs i enlighet med intentionerna.

(22)

Bakgrunden för policystudier

Moderna styrningsteorier inom statsvetenskap är alla mer eller mindre kopplade till uppkomsten av begreppet ”policy science” i USA under främst 1950-talet. Förvisso ska man dock inte förlora ur minnet att diskussionen om styrning av stater på ett mer generellt plan kan ledas tillbaka till både Platons Staten (1999) och Niccolò Machiavellis Fursten (1987).

”Policyvetenskap” kan sägas vara ett paraplybegrepp för olika ansatser inom bl.a. ekonomi, sociologi, psykologi, statsvetenskap och organisationsstudier som tillsammans försökte att bidra med lösningar på ”offentliga problem”. I en tids-anda präglad av keynesianskt ekonomiskt tänkande och med ambitioner om att slutgiltigt lösa en rad sociala problem i USA (som fattigdom, bostadsbrist, ras-diskriminering och arbetslöshet), växte det fram ett nytt sätt att kombinera ve-tenskap och samhällsproblem. Inom statsveve-tenskapen kan man säga att policy-analysen etablerades som en subdisciplin under det sena 1960-talet och i början av 70-talet även om tankarna börjar spira redan under 40-talet (under intryck av de allierades operationsanalyser under andra världskriget).

Policyforskningens grundläggare

Harold Laswell. En av de första som kopplade ihop det analytiska med det pre-skriptiva (föreskrivande) inom den statsvetenskapliga forskningen och medver-kande till upprättandet av världens första tankesmedja (”think-tank”) RAND. Hans ambition var att policyvetenskaperna skulle kunna lösa konkreta politiska problem och bidra till bättre och mer genomtänkta beslut (Laswell, 1948;1951). Han var också en av de första som introducerar processtänkandet inom statsve-tenskaplig forskning i vilket ett politiskt problem genomgår olika steg från initie-ring till lösning i beslutsprocessen.

Herbert Simon. I ett av Simons tidigare verk ”Administrative Behaviour” (1945) så utvecklar han en teori om hur mänskligt beslutsfattande reellt fungerar i mot-sättning till tidigare ekonomiska och psykologiska teoriers idealmodeller av be-slutsprocesser som antingen fullständigt rationella, eller omvänt, drivna av in-stinkter och undermedvetna känslor. Hans egna bud är något av en syntes mel-lan dessa ytterligheter i vilken mänskligt beslutsfattande förvisso i grunden är rationellt, men till stora delar begränsat av bl.a. komplexiteten i faktiskt besluts-fattande, omgivningens förväntningar, rutinbeteende och vanetänkande. Likväl så framstår Simon som en representant för en rationell syn på mänskligt besluts-fattande i det han menar att man genom olika ledarskapstekniker, träning och teknologi (främst datorer) i organisationer kan reducera komplexiteten och så-lunda undanröja hinder för ett rationellt beslutsfattande.

Charles Lindblom. I en av Lindbloms mer kända artiklar ”The science of

mudd-ling through” (Lindblom, 1959) så ansluter han sig till Simon i synen på

kom-Politisk_styrn1b.indd 22

(23)

plexiteten i faktiskt beslutsfattande, men menar att även Simon omfattar en idealistisk syn på beslutsfattande. Faktiskt beslutsfattande (och policyskapande) sker inkrementellt (steg-för-steg) där policy defi nieras om under processens gång, sällan är underlagd några rationella teorier, och där god policy är den som det kan skapas konsensus om bland involverade aktörer.

David Easton. En annan viktig intellektuell impuls under 1950- och 60-talet var David Eastons systemmodell av politik (Easton, 1953;1965) som förvisso inte var myntad med tanke på att utveckla policyanalyser, men som tillhandahöll policy-forskningen en metaförståelse av politik. Huvudtanken i Eastons modell är att politiska processer initieras av ”inputs” från miljön runt de politiska institutio-nerna (t.ex. krav från väljare/medborgare), ”fi ltreras” av ”mellankanaler” (t.ex. partier, media), och förvandlas till auktoritativa beslut inom det politiska syste-met, som sedan återkopplas till ”input-sidan”.

De första statsvetenskapliga policystudierna kännetecknades av optimism och tro på att man vetenskapligt kunde förmedla goda analyser för politiska åtgärds-program. Intellektuellt lutade man sig mot den klassiska nationalekonomin och dess rationella syn på hur aktörer handlar och fattar beslut. Bland annat förlitade man sig på ekonomiska verktyg såsom cost-benefi t-analyser och resultatstyrning varigenom man ansåg sig kunna kontrollera och styra politiska åtgärdsprogram. Utifrån denna typ av rationella tekniker växte det upp en akademisk industri i form av konsulter med syfte att understödja olika regeringars försök att moder-nisera styrningen av den offentliga sektorn. Denna period av ensidig tilltro till att man med rationella och vetenskapliga metoder kunde lösa den offentliga sek-torns problem blev dock inte långvarig inom den akademiska policyanalysen. Tanken att man ”vetenskapligt och rationellt” kan styra politisk styrning lever dock i bästa välmående hos många beslutsfattare och fi ck något av en renässans under 1990-talet under intryck av den liberala strömningen ”New Public Mana-gement” (se t.ex. Osborne och Gaebler, 1992 samt kapitel 8 i denna bok). Man kan säga att ambitionen att ”objektivt” och ”vetenskapligt” försöka ”avpolitisera” styrningen av offentlig sektor inte fungerade när teorierna kraschlandade i verk-ligheten. Det visade sig att ”tekniker” som cost-benefi t-analyser fullständigt ute-lämnade faktorer som sociala kostnader och att resultatstyrning skapade nya (men annorlunda) problem. Många av de stora, välplanerade och inte minst dyra, välfärdsreformer som olika regeringar runtom i världen sjösatte under 1960-talet fullföljde inte de mål man hade satt upp och i vissa fall resulterade de i negativa effekter. Framförallt påvisade en rad studier av genomförandet (im-plementeringen) av en given policy att ursprungliga målsättningar grusades i praktiken.

Sedermera har policyanalys blivit ett övergripande begrepp för alla dem som på något sätt studerar beslutsfattande och som inkluderar offentliga aktörer (vil-ket kan ses i det engelska uttryc(vil-ket ”public policy”). När det gäller analyser av

(24)

policy kan man i en genomgång av de senaste decenniernas olika arbeten grovt urskilja följande fyra typer av statsvetenskapliga policystudier (baserat på Saba-tier, 1991:144).

1) Områdesstudier. Denna typ av studier försöker att förstå politiken inom ett

särskilt politikområde (t.ex. hälso-, miljö- och socialpolitik). Denna tradition består huvudsakligen av detaljerade och deskriptiva fallstudier i vilka det är em-pirin som står i centrum. Man försöker helt enkelt att reda ut trådarna inom ett speciellt politikområde med en delvis journalistisk ansats. Denna typ av studier är givetvis till stor hjälp för beslutsfattare och medborgare som är intresserade av området, men saknar det teoretiska fundament som statsvetare arbetar med. Även om denna typ av studier kan vara till stor hjälp för hypotesgenerering, (dvs. vilka teoretiska frågeställningar som den empiriska sammanställningen kan ge-nerera) så har denna kategori av studier inte något egenvärde för en forskare.

2) Utvärderings- och effektstudier. Denna typ av studier har sina rötter i

ekono-misk redovisning och revision, men har efter hand utvecklats till en separat stats-vetenskaplig del av policyanalysen. Utvärdering har med tiden blivit ett mer för-fi nat instrument i vilket man inte längre bara värderar slutresultatet av en given policy i kvantitativa termer, utan också tittar på exempelvis kvaliteten av proces-sen, lärandeprocesser bland de deltagande aktörerna eller graden av medborger-ligt deltagande i en given policyprocess (se vidare kapitel 8).

3) Studier av policyprocesser. I denna typ av studier använder man den kunskap

om beslut, institutioner och aktörers beteende som fi nns samlad inom statsve-tenskap till att förstå och förklara hur policies utvecklas, bereds och genomförs. Även om policyprocessen består av många olika stadier (se nedan), är det främst två olika typer av studier man avser när man talar om ”processanalys”. För det första avses hela processen kring formulerandet av ”problemet”, på engelska: ”the agenda-setting process”. Varför blir ett politiskt problem ett problem? Vem på-verkar processen? Varför formuleras inte problemet på ett annat sätt? För det andra inbegriper processvinkeln studier av själva implementeringsfasen, det vill säga hur man försöker att genomföra de beslut man har fattat i syfte att lösa ett problem. Eller hur kan man få andra att genomföra politiska beslut?

4) Policyutformande. En mer normativ ansats till studiet av policy i vilken man

för söker att identifi era de underliggande värden och normer som understödjer en viss policy. Denna typ av studier undersöker policyns ”metanivå”. Det vill säga normer omkring rättvisa, ekonomiskt välstånd, demokrati osv. som man sällan ifrågasätter, men som likväl är viktiga i diskussionen kring policyns målsättning-ar.

Av dessa fyra typer kan vi konstatera att det är den tredje – studier av policypro-cesser – som är den mest vanliga idag och det är särskilt denna typ av policystu-dier vi har genomfört i boken.

(25)

Vad är policy?

Innan vi går in på att diskutera hur vi använder policyanalysen i denna bok kan det vara på sin plats att diskutera själva begreppet ”policy”. På svenska översätts termen ibland till ”politik” med ett prefi x (t.ex. arbetsmarknadspolitik, alkohol-politik), ibland får den lov att bibehållas på engelska (”detta är inte vår organisa-tions policy”). Ett vanligt missförstånd (åtminstone i en svensk kontext) är att policy på nationell nivå är synonym med regeringens organisering, dvs. att mil-jöpolitik existerar därför att det fi nns en miljöminister. De politiska problem som inte har ett ansvarigt statsråd existerar inte. Detta är dock en grov förenkling och en kvarleva i det offentliga medvetandet (och även hos vissa statsvetare) att politik enbart är den verksamhet som aktörer knutna till den formella

represen-tativa demokratins organisationer sysslar med.3_{Även om det saknas en}

institu-tionell anknytning till statsmakten skapas det politik på många olika områden och nivåer som inte direkt har något med statsmaken att göra. En liten brukar-styrelse på ett daghem kan också ha en policy inom ett avgränsat område (t.ex. att all mat på dagiset ska vara ekologisk), liksom ett privat företag kan utveckla en policy (t.ex. om vad de anställda får använda sina datorer till). Båda exemplen är lika mycket politik som riksdagsbeslut (oaktat på en annan nivå eller i en an-nan kontext).

Som många andra begrepp inom samhällsvetenskap fi nns det ingen entydig defi nition av begreppet policy. En brittisk topptjänsteman uttryckte på 1960-talet att ”policy is rather like the elephant – you recognise it when you see it but cannot easily defi ne it” (Cunningham, 1963:229). I en brittisk grundbok i poli-cyanalys från 1980-talet (Hogwood & Gunn, 1984) anges det som en övning för studenter att under en avtalad tid gå igenom en tidning för att notera hur många gånger begreppet nämns och i vilka sammanhang. Författarna konkluderar på förhand att det inte riktigt fi nns någon entydig defi nition av begreppet. Tabell 2 ger här en översikt av några av de mer vanliga defi nitionerna av begreppet. Tabell 1: Olika defi nitioner av begreppet ”policy”.

• Policy som etikett för ett fält av aktiviteter inom en specifi k sektor av

samhäl-let: Detta är den mest vanliga defi nitionen av termen som återfi nns i

utsa-gor som ”regeringens ekonomiska politik” eller ”utrikespolitik” (jfr eng. ”foreign policy”).

• Policy som slutgiltiga målsättningar för en viss politik. Här betecknar be-greppet det mål som ska uppnås, t.ex.: ”regeringens politik syftar till att åstadkomma full sysselsättning”.

3 För en bra och lättillgänglig diskussion kring olika sätt att definiera begreppet ”politik”, se Montin, 2004:96-98.

(26)

• Policy som speciella förslag. Här blir termen liktydig med konkreta politis-ka förslag om åtgärder.

• Policy som beslut tagna av regering eller något verkställande organ. Här av-ses hela processen omkring beslut (t.ex. lagstiftning) som anger en speci-ell riktning i en politisk fråga.

• Policy som ett formellt och auktoritativt beslut. Med detta avses att en poli-tisk aktör har en klar ”vägvisare”, exempelvis en lag eller ett formellt beslut som man lutar sig emot inom ett område.

• Policy som ett åtgärdsprogram. Typiskt det som inträffar när man försöker lösa ett politiskt problem med hjälp av en kombination av lagstiftning, or-ganisationsförändringar och stödåtgärder.

• Policy som det som man skall ”leverera” (output). Även om detta kan skilja mellan olika politikområden så avses här de konkreta åtgärderna med vil-ka man söker att lösa ett politiskt problem (t.ex. fl er resurser till vården). • Policy som resultatet av vissa beslut och icke-beslut (outcome). Helt enkelt

resultatet av vad t.ex. regeringen har gjort (och inte gjort) i förhållande till ett politiskt problem.

• Policy som en teori eller modell. Här syftar man på att alla politiska hand-lingar involverar en underliggande föreställning eller teori om kausalitet (orsak och effekt).

• Policy som en process. Det som slår den statsvetenskaplige studenten som undersöker en viss politisk fråga är att man kan bevittna en process där en problemställning stöts och blöts under en tidsperiod. Policy i denna bety-delse blir sålunda själva hänbety-delseförloppet och de strukturer, handlingar och aktörer som påverkar utgången.

(Från Hogwood & Gunn, 1984: 13-19).

Dock fi nns det i alla fall en någorlunda gemensam defi nition av begreppet bland policyforskare själva. Som Heclo skriver i en klassisk litteraturöversikt:

Policy is not, of course, a self-evident term. To suggest in academic circles that there is a general agreement on anything is to don crimson in the bullpen, but policy is one term on which there seems to be a certain amount of defi nitio-nal agreement. As commonly used, the term policy is usually considered to apply to something ‘bigger’ than particular decisions, but ‘smaller’ than gene-ral social movements (Heclo, 1972:84).

Utifrån denna defi nition kan vi i alla fall uttyda att det handlar om fl era beslut (eller viljeyttringar) som sinsemellan blir till något större. En annan defi nition

(27)

presenterad av David Easton hjälper också en bit ytterligare på vägen: ”policy […] consists of a web of decisions and actions that allocate […] values” (Easton, 1953:130). I denna defi nition kommer det ”politiska” också med i och med att policy också handlar om att ”fördela resurser”.

Det som dock kan sägas vara en avgörande skillnad mellan det alldagliga användandet av termen och det analytiska är synen på föresatserna bakom en ”policy”. Medan man i praktiskt språkbruk ofta använder ordet policy som ett begrepp som betecknar en klar viljeyttring och att det i policyn ligger en inten-tion (”beslutsfattarna har tänkt ut en lösning på problemet”), är inte detta nöd-vändigtvis fallet i dess analytiska betydelse. En policy behöver inte nödnöd-vändigtvis vara resultatet av en genomtänkt diskussion och beslutsprocess. Den kan vara resultatet av icke-handlingar, policyn har uppstått som ett resultat av att besluts-fattare inte har företagit sig något som helst. Dessutom kan syftet bakom policyn vara föga genomtänkt varpå resultatet har blivit detsamma. I detta avseende kan vi säga att policy i mångt och mycket konstrueras av den som gör analysen.

Policy som process

Dagens statsvetenskapliga studier av policyprocesser tar utgångspunkt i blanda-de teoretiska ansatser som i vid omfattning avspeglar blanda-den teoretiska blanda-debatt som fi nns inom statsvetenskapen i övrigt. Det ska i detta sammanhang understrykas att statsvetenskap inte är den enda disciplinen som sysselsätter sig med policy-studier. Policyforskning, framförallt i formen ”beslutsteori”, återfi nns också i de-lar av nationalekonomi, psykologi och organisationsforskning. När det gäller statsvetenskap kan man återfi nna policyanalyser som tar avstamp i princip alla de teorier som brukar dyka upp i läroböcker om politisk teori (som t.ex. Marsh och Stokers Theory and Methods in Political Science, 2002).

Men som i många andra teorier inom statsvetenskap kan man även i policy-analysen återfi nna en main-stream teori med vissa positivistiska ambitioner. Inom policyanalysen beskrivs denna ofta som den klassiska ”processmodellen” (eller på engelska ”the stagist model”). Modellen bygger i många avseenden på en hierarkisk syn i vilken övre nivåer (t.ex. folkvalda församlingar eller reger-ingar) initierar och fattar beslut och lägre nivåer (t.ex. myndigheter) genomför dessa beslut. Exempel på denna tradition återfi nns i de många läroböcker i ”po-licyanalys” som fi nns ute på marknaden. Studenter i statsvetenskap eller förvalt-ningsstudier möter med all säkerhet någon gång under sin studietid den kallade ”policystegen”, ”den linjära synen på policy” eller ”beslutscykelmodellen” (Prem-fors, 1989). Modellen ser lite olika ut beroende på författare och kan illustreras mer eller mindre komplext, men bygger i grunden på att alla policyprocesser har ett någorlunda likartat levnadsförlopp i vilket olika faser av en beslutsprocess logiskt avlöser varandra.

(28)

Nedanstående modell (från Hogwood & Gunn, 1984:7 – 10) är en av de mer vanliga och har fördelen att den kopplar ihop både det deskriptiva och det pre-skriptiva i policyanalysen. Modellen kan alltså både användas för att analysera processen bakom en existerande policy och som en ideell ”checklista” för att sjö-sätta en policy.

1. Problemformulering (Agenda-setting). Denna del av processen rymmer identifi ering och förväntningar kring ett problem (eller en möjlighet) som påkallar handling. Dvs. är problemet ett problem? Och är problemet ett problem som föranleder politiska beslut?

2. Problemfi ltrering (Issue-fi ltration). Efter att ett problem har blivit ett po-litiskt problem uppstår frågan hur beslut ska tas i frågan. Ska beslutet tas i den egna organisationen eller ska det vara föremål för en process utan-för organisationen? Frågan är om den egna organisationen har resurser (pengar, tid och personal) för att ta sig an frågan.

3. Frågedefi niering (Issue defi nition). När man väl har identifi erat att pro-blemet är ”reellt”, och att man själv (som beslutsfattare) har erkänt ett ansvar, krävs det att man ”benar upp” problemet för att kunna hantera det mer effektivt. Dessutom krävs det att man går på djupet och disku-terar hur problemet har uppstått och vilka eventuella effekter som för-väntas.

4. Prognostisering (Forecasting). Även om detta inte alltid är fallet kan det i skapandet av en policy vara nödvändigt att försöka förutspå något om framtiden. Vilka effekter kommer olika typer av beslut att medföra i fram-tiden?

5. Dra upp målsättningar och prioritetsordningar (Setting objectives and

pri-orities). Detta steg handlar om att ställa frågorna: Vad är det vi försöker att

göra och hur kan vi vara säkra på att vi verkligen gör det? Även om hela processen inkluderar beslutsprocesser är det på denna nivå som man tar det viktigaste beslutet: Vad ska göras?

6. Analys av valmöjligheter (Options analysis). Vanligtvis fi nns det inte bara ett sätt att lösa ett problem och en del av skapandet av en policy handlar om att hitta riktiga instrument för att uppnå de målsättningar man har ställt upp. Ska man t.ex. lagstifta bort problemet eller fi nns det andra sätt att lösa det på?

7. Genomförande och kontroll (Policy implementation). Det är på detta sta-dium man försöker att driva igenom de målsättningar som man har ställt upp.

8. Utvärdering av resultaten (Evaluation). Efter att man har genomfört en politik bör man ställa sig frågan: Har de önskvärda resultaten uppnåtts?

(29)

Detta förutsätter givetvis att man har haft tydliga målsättningar och gjort sig några tankar om vilka de ”önskvärda resultaten” är.

9. Fortsättning, revidering eller avveckling (Policy maintenance, policy

suc-cession and policy termination). Politiska beslut har inte lång

hållbarhets-tid och det är nödvändigt att regelbundet se över den politik man för. Ska något ändras, behövs det nya beslut, eller ska man avveckla politikområ-det?

Att analysera policy som en linjär process har en rad fördelar. Samtidigt kan denna modell lätt bli en tvångströja. Processmodellen erbjuder den som studerar en given policy en dynamisk ansats i vilken man kan fånga många olika moment och händelser. Detta till skillnad från fallstudier i vilka man fångar ett enskilt ögonblick i ett större händelseförlopp. Dessutom kan man med processmodel-lens hjälp analysera samspelet mellan olika aktörer, mellan olika stadier i proces-sen och även resultatet av en politisk process. Då undviker man att analyproces-sen fo-kuserar på en enskild aktör (t.ex. en myndighet) och dess handlande. Slutligen är den linjära processmodellen pedagogisk – det är inte för inte som man ofta be-nämner denna modell ”läroboksmodellen”. När vi skriver pedagogisk har vi här inte enbart studenter på högskolor och universitet i tankarna. Modellen är också tilltalande för en rad andra grupper i samhället (John, 1998:24-25). Den passar bra ihop med en journalistisk ansats i vilken alla ”politiska historier” har en bör-jan och ett slut. Likaledes kan den uppskattas av byråkrater som önskar undvika för mycket ”intrång” i en politisk fråga. För dessa aktörer kan det kännas positivt att vissa stadier (t.ex. frågedefi niering) vid någon tidpunkt kan räknas som ”av-slutade”.

Det fi nns emellertid anledning att förhålla sig något kritisk till en övertro på processtänkandet och framförallt det linjära tänkandet. Den är i vid utsträck-ning en idealtyp av hur policyprocesser går till. Det vill säga en tankekonstruk-tion som inte existerar i verkligheten, men som kan understödja vår förmåga att förstå och förklara reella fenomen. Man renodlar vissa egenskaper hos ett socialt fenomen i syfte att kunna teoretisera kring fenomenet (Weber, 1987). Eftersom det är en idealtyp ska man vara medveten om att modellen har vissa begräns-ningar och att ”existerande” policy inte slaviskt följer idealtypen. Dessutom är det vanskligt att utforska framtiden utifrån utgångspunkten att en framtida po-licy kommer att följa vissa faser i enlighet med något rationellt mönster. Denna risk är framförallt överhängande när man använder den preskriptivt, det vill säga som en instruktion för hur man ska gå tillväga när man ska lösa ett politiskt problem.

Till sist fi nns det, när man tar utgångspunkt i den linjära modellen, en inne-boende fara för att man hamnar i en naiv rationalism i vilken man förleds att förklara alla handlingar i en policyprocess såsom rationella. I verklighetens värld är policyprocesser ett rörigt och vildvuxet nät av processer, samspel mellan olika