Men är det inte också så att… vi påverkas ju också av [benchmarks]… alltså journalisterna älskar ju såna här tävlingar. Vad spelar det för roll vem som vinner? Likafullt så blir man ju stolt när man vinner Eurovisionsschlagern, något mer meningslöst kan man väl knappast tänka sig … var det Ukraina som vann nu? (ordförande i e-nämnden)
Alla tycker att det är kul att vi ligger långt framme i Sverige. Det är lite grand av landskamp också, att vi kan erbjuda de här tjänsterna, inte minst SMS var ju en rolig grej (enhetschef i Statskontoret).
Ett sätt att bedriva utvärderingar på är att jämföra med hur liknande policies har slagit an i andra länder. Internationella jämförelser är givetvis vanliga i andra sammanhang och den trofaste nyhetstittaren känner säkerligen igen hur man i nyheterna på TV radar upp tabeller där Sverige i jämförelse med ett antal länder antingen ligger i topp (vilket får den kommenterande politikern att le brett), el- ler ligger i botten (vilket vanligtvis föranleder en intervju med en kritisk statsve- tare, eller företrädare för en intresseorganisation eller ett oppositionsparti, som anklagar den sittande regeringen för att antingen prioritera frågorna för lågt, el- ler helt sonika negligera dem). Dessa typer av populärvetenskapliga undersök- ningar säger dock oftast mer om massmedia än vad de gör om politiken. Det fi nns i dessa jämförelser en viss typ av banal ”sportnationalism”: vi (förstått som svenskar) vill gärna se att vi är bättre än andra, och allra helst bäst i världen, och sportmetaforer är alltid tacksamma inom massmedia (jfr Billig 1995). Den typen
Politisk_styrn1b.indd 176
av jämförelse vi ska beskriva här är något annorlunda, även om gränsen (som ovanstående citat anger) mellan seriösa jämförelser och ”politisk fi nnkamp” ofta är fl ytande.
Som vi tidigare har nämnt i kapitel 2 och 6 i vår beskrivning av Kingdons teorier om olika fl öden i policyprocessen så är uppkomsten av indikatorer vik- tiga för att problem ska bli ett problem. Men dessa indikatorer är inte bara vä- sentliga i de inledande faserna av en policycykel: de är minst lika viktiga för en återkoppling, eller en återstyrning, av en policyprocess. Har vi verkligen lyckats med det vi har föresatt oss? Vad ska ändras för att få policyn tillbaka på rätt spår igen? Siffror har i detta sammanhang ett starkt symbolvärde: att påvisa ett kvan- titativt mått för huruvida en åtgärd har varit antingen en succé eller ett fi asko är något som har starkare bevisvärde än bara en allmän (kvalitativ) värdering. Oak- tat den kunskapsteoretiska diskussion med starka anti-positivistiska inslag som har svept över den akademiska världen under efterkrigstiden så är kvantitativa mått något som beslutsfattare, media och även allmänheten sätter stor tillit till.
Begreppet ”benchmarking” har sedan 1990-talet varit ett ledarskapsbegrepp som fl orerar inom både privat och offentlig sektor. Detta begrepp, som aldrig har översatts till svenska, stammar ursprungligen från lantmätarens arbete med att sätta ut pinnar (yardsticks) på ett stycke jord i syfte att mäta avstånd, höjdskillna- der och riktningar, och kan bäst översättas som ”riktpunkt”, ”standard” eller ”kriterium”. Vad det helt enkelt går ut på är att identifi era (önskvärda) riktmär- ken varefter man mäter hur väl man själv lever upp till dessa. Från att ha obser- verats som en metod japanska företag använde på 1950-talet (för att prestera bättre än utländska konkurrenter) så har benchmarking utvecklats till avance- rade metoder varigenom (framförallt) privata företag kontinuerligt kan under- söka sin egen prestation i förhållande till marknaden i stort, konkurrenter, kun- der, men även skaffa information och lära sig om andra företags framgångar, misstag och processer i allmänhet (Kozack, 2004). Det ökande användandet av IT har i detta sammanhang varit viktigt för att kunna utveckla mätmetoder. Ett centralt element är att försöka identifi era det företag som lyckats bäst på mark- naden – best practice – och sedan jämföra detta med sin egen insats. Även om det i själva ”teorin” om benchmarking inte fi nns något som förhindrar kvalita- tiva undersökningar, så bygger benchmarking primärt på kvantitativa jämförel- ser och mätningar.
Från att ha varit en metod som framförallt användes av privata företag i deras kvalitetsarbete så har den under 1990-talet spridits till offentliga organisationer som ett resultat av det Lundquist (1998) kallar ”ekonomismen” inom offentlig sektor. Internationella organisationer såsom EU, OECD och FN har i detta sam- manhang spelat en väsentlig roll. Framförallt så har EU sedan slutet av 1990-talet i allt högre grad börjat tillämpa benchmarking som ett redskap för att under- stödja europeisk industri och driva på integrationen mellan medlemsstaterna. Som EU-kommissionen skriver i en av sina tidigare rapporter om bench- marking:
Politisk_styrn1b.indd 177
In an industrial and societal perspective, benchmarking is an essential policy instrument for improving the quality and the effectiveness of public services. Benchmarking should therefore not only be applied to private and public companies, but also to hospitals, schools, universities, administrations, etc. (Europakommissionen, 1999:3, citerat i Lundvall och Tomlinson, 2001) Målsättningen här är något annorlunda än i företag. Genom att sätta upp krite- rier för vad som räknas som en god insats (inom t.ex. arbetsmarknadspolitik eller utbildningspolitik) så föreställer man sig att de olika medlemsländerna i högre grad försöker att arbeta i samma riktning. Även om EU i det citerade do- kumentet tar fasta på att det är avgörande skillnader mellan privat och offentlig sektor, så fi nns det likväl en del exempel i samma text på att man direktöverför tekniken för benchmarking från studier av privata företag till offentliga institu- tioner.
Lundvall och Tomlinson (2001:208) anser att det fi nns en hel del problem med benchmarking. Dessa problem gäller för både privat och offentlig sektor. För det första så stämmer själva idén om att det enbart fi nns ett kriterium som kan räknas som benchmark i ytterst få och speciella fall. I den ”riktiga” världen så fi nns det vanligtvis ett fl ertal olika och konkurrerande sätt att lyckas med en policy, vilka samexisterar utan problem. För det andra så föreligger det en risk för misslyckande om man enbart ”följer John”. Vad som anses som succé är i hög grad beroende av tid och plats och att enbart kopiera de företag, länder eller or- ganisationer som för tillfället räknas som ledande medför en risk för att man låser fast i sig i något som på sikt inte är ”effektivt” eller något som inte passar i ens eget företag, land eller organisation. Även i förra kapitlet tog vi upp att det fi nns många kritiska röster som betvivlar möjligheten att lära av ”goda exempel” eller ”best practice”. Det som dock gör benchmarking extra tvivelaktigt i den of- fentliga sektorn, enligt Lundvall och Tomlinson, är att det påverkar den demo- kratiska beslutsprocessen. Genom att hävda att det fi nns en ledstjärna, dvs. en standard, så avgränsar man på förhand en demokratisk diskussion om vilka mål man ska eftersträva i samhället (ibid:209). En helt annan aspekt på benchmarking återfi nner vi hos Peter Triantafi llou (2006) som har studerat benchmarking in- om dansk sjukvård. Med utgångspunkt i en Foucaultinspirerad analysansats så menar han att benchmarking är resultatet av en liberal, normaliserande styr- ningsteknologi inom vilken aktörerna ska fås att handla i enlighet med besluts- fattarnas intentioner.
Politisk_styrn1b.indd 178