I våra intervjuer och genomläsningar av offentligt material om svensk IT-politik har vi vid ett fl ertal tillfällen stött på uttryck som ”svårföränderliga strukturer i samhället”, ”stuprörsorganisationen” och beskrivningar av samhällets institutio- ner som inbundna i ”kokonger med stela organisatoriska skal”. Den av många förutspådda revolutionerande utvecklingen i vilken Sverige förväntas inträda i ett (ekonomiskt) välmående informationssamhälle försenas av rådande struktu- rer och institutioner. Även om många inte kan sätta ord exakt på vad det är som bromsar de politiska ambitionerna, delar många synen att det fi nns ”något” svår- defi nierbart som motverkar radikala förändringar i det svenska politiska syste- met. Men detta tankesätt existerar inte bara i förhållande till de övergripande politiska strukturerna och institutionerna i samhället, utan kan också spåras till frågan hur vi generellt betraktar – och har betraktat – informationsteknik och policy. Det tycks fi nnas speciella traditioner och normer med rötter bakåt i tiden för hur vi väljer att betrakta datorer i samhället och hur vi väljer att organisera politiken.
Detta tankesätt är inte exklusivt för svensk IT-politik utan kan med lätthet återfi nnas hos alla reformivriga beslutsfattare. Det fi nns en rad institutionella faktorer som bromsar snabba förändringar och som beslutsfattare måste hålla i tankarna när man ska försöka styra en policy. Inom statsvetenskapen är detta också ett synsätt som sedan 1980-talet har fått förnyad uppmärksamhet och som har gett upphov till den teoretiska inriktning som benämns nyinstitutionalism. Denna teoretiska inriktning är dock inget enhetligt forskningsprogram, utan
Politisk_styrn1b.indd 39
omfattar en rad olika skolbildningar, forskare och teoretiska ramar som egentli- gen bara delar den gemensamma uppfattningen om att ”institutioner spelar en roll”. Vanligtvis brukar man dock tala om tre olika huvudinriktningar (för en genomgång av nyinstitutionella teoriansatser, se Hall & Taylor, 1996; Campbell & Pedersen eds., 2001). För det första den historiska institutionalismen som fo- kuserar på hur institutioner genom historiska händelser (formativa moment) för en lång efterföljande period dels styr och reglerar aktörers handlingsutrym- me och lägger ramarna för vilken typ av policyskapande som är möjlig, dels blir motståndskraftiga mot förändringar (t.ex. Steinmo, Thelen & Longstreth eds., 1992). För det andra en ”rational choice institutionalism” som utgår från att nyt- tomaximerande och rationella aktörer behöver institutioner för att kunna lösa kollektiva handlingsdilemman (t.ex. Ostrom, 1990). För det tredje sociologiska institutionalister (eller organisationsinstitutionalister) som är intresserade av hur institutioner (här mera förstått som organisationer) skapar kulturella norm- system som styr aktörernas handlingar och ger organisationen legitimitet. Tabell 3 ger oss en schematisk och något förenklad överblick.
Tabell 3. Från Campbell & Pedersen, 2001:10. Originalet opererar också med en diskursiv institutionalism som vi har valt att inte indra här.
Rational Choice Institutionalism Historisk Institutionalism Sociologisk Institutionalism Problem- ställning
Hur löser institutio- ner kollektiva hand- lingsdilemman?
Hur skapar institutio- ner möjligheter för handlande och insti- tutionsbyggande? Hur är institutioner kulturellt konstitue- rade, rationaliserade och legitimerade? Förändrings- villkor Förändringar i kost- nader och fördelar.
Kriser och exogena chocker.
Osäkra omvärlds- villkor. Politiska och kulturella föränd- ringar.
Förändrings- mekanismer
Konflikter, förhand- lingar och strate- giska spel.
Intressen, idéer och ideologisk kamp. Lärandeprocesser. Imitation, spridning och översättning. Kunskaps- teori och metod Deduktivt positivis- tiskt sökande efter en generell teori.
Jämförande induk- tiva studier efter his- toriskt kontextuella teorier.
Blandat. Både induk- tiva och deduktiva metoder.
Politisk_styrn1b.indd 40
I detta kapitel använder vi oss av den historiska institutionalismen som utgångs- punkt för att analysera de institutionella ramarna för svensk IT-politik.8 Grund-
läggande bygger denna metodologi (Premfors m.fl . 2003), på antagandet att det i politik fi nns en viss ”spårbundenhet” (”path dependency”) i förhållande till vad som är möjligt att reformera och förändra inom ett givet politikområde. Vissa historiska händelser bestämmer inriktningen för framtidens politik och medför att utvecklingen uppvisar en betydande fasthet och kontinuitet. Även om nya idéer och problem (se kapitel 6) uppstår hela tiden fi nns det institutionella be- gränsningar för vad som är möjligt att förändra och reformera, och även institu- tionella faktorer som spelar in när det gäller hur de nya idéerna ”översätts” innan de formuleras, beslutas och implementeras (Czarniawska & Joerges, 1996). Defi nitionen av begreppet ”institution” är inte entydig i litteraturen. Medan mer sociologiskt institutionella teorier (se t.ex. March & Olsens defi nition som närmast inkluderar alla mänskliga interaktioner, 1989: 22) har en vid och infor- mell förståelse av begreppet (t.ex. att skaka hand när man träffar nya människor) så presenterar Streeck och Thelen (2005) en betydligt mer begränsad defi nition av begreppet. De defi nierar institutioner som något som är sanktionerbart av en tredje part och drar en tydlig gräns mellan institution och ”social konvention” (ibid. s. 10) Ett bra exempel på en institution är äktenskapet där staten reglerar ingående och upplösning av ett äktenskap och sanktionerar mot månggifte.
Vi menar till skillnad från de klassiska historiska institutionalisterna att insti- tutioner inte bara anger begränsningar. Institutioner kan också verka möjliggö- rande i förhållande till politisk förändring.9 Institutioner lägger de övergripande
spelreglerna för vilken riktning en policy kan ta, de sätter ramarna för hur be- slutsfattande går till och, framförallt, de bildar rättesnöre för vad som är ”lämp- ligt” och ”olämpligt” beteende och handlande i politik. Har en beslutsfattare sla- git in på en väg (vilket exempelvis kan vara val av en organisationsform eller en policy) är det svårt att skifta riktning då detta, allt annat lika, blir kostsamt och besvärligt. Särskilda händelser, val, konfl ikter eller beslut i historien har en ten- dens att bli självförstärkande och begränsar de framtida aktörernas valfrihet att handla annorlunda. Häri ligger också en implicit föreställning om att historien inte är ”intelligent” utan att slumpartade och ibland obetydliga händelser kan få stort infl ytande utan att vara resultatet av rationella beslutsprocesser. På denna punkt avviker den historiska institutionalismen från rational choice-varianten av nyinstitutionalismen som i högre grad betonar funktionalistiska förklarings- modeller till varför institutioner uppstår och förändras (Thelen, 1999:381-382). När det gäller empiriska studier fi nns det en hel del exempel på hur man kan använda institutionell teori för att dels påvisa hur stabila politikområden är över
8 Det ska nämnas att vår förståelse av historisk institutionalism också är färgad av den så kallade so- ciologiska institutionalismen. Även om de ursprungligen har varit åtskilda finns det ett par ansatser att identifiera en syntes av de olika inriktningarna inom institutionalismen (t.ex. Campbell, 1998). 9 I detta avseende följer vi Anthony Giddens övergripande teoretiska tankesätt om en dualitet mellan
struktur och agenter i vilken det är en växelverkan mellan dessa, och vare sig struktur eller agent kan sägas vara determinerande för den andra (Giddens, 1984).
Politisk_styrn1b.indd 41
tid, dels för att beskriva idéers infl ytande på policyprocesser. Theda Skocpol på- visar exempelvis hur amerikansk socialpolitik långt in på 1900-talet var drevs av strukturer, ursprungligen uppkomna efter amerikanska inbördeskriget på 1860- talet, där enbart vissa grupper (framförallt krigsveteraner) kunde motta olika former av socialt stöd (Skocpol, 1995). Likaså fi nns det studier som konstaterar att likartade idéer tar sig olika uttryck när de ska upptas i olika nationella sam- manhang. Margaret Weir och Theda Skocpol visar i en studie hur den national- ekonomiska teoretiska skolbildningen keynesianism slog igenom på olika sätt i den ekonomiska politiken i Sverige, Storbritannien och USA under 1930-talet. Skillnaderna hänför de till att de nationella institutionella ramarna ”översätter” nya idéer innan de blir implementerade (Weir & Skocpol, 1985). Ett annat exem- pel på hur idéer påverkar policyskapande, och även statsformationen, återfi nns i Frank Dobbins verk (1994, här citerad från Campbell, 1998:381-382) om järn- vägsbyggande i USA, Storbritannien och Frankrike. Hans tes är att den politiska kulturen i de olika länderna kom att påverka hur man organiserade järnvägsbyg- gandet i de olika länderna. Med kultur avser Dobbin de kognitiva ramarna för hur vi betraktar verkligheten. Han menar i sin studie att den franska politiska kulturen traditionellt betraktade statliga institutioner som nyckeln till effektiva lösningar på policyproblem vilket medförde att man med järnhand centralt från Paris styrde uppförandet av ett nationellt järnvägsnät. Amerikanska beslutsfat- tare uppfattade däremot en fri marknad och lokalt självstyre som viktiga källor till utbyggandet av det amerikanska järnvägsnätet med konsekvensen att (den federala) staten mer kom att övervaka den fria marknaden och hänsköt själva uppbyggandet av järnvägsnätet till de fria marknadskrafterna.
Begreppet spårbundenhet har dock inte varit helt okontroversiellt: att påstå att vissa sekvenser följer efter varandra är inte speciellt exakt och är därför föga användbart i en analys. Pierson (2000) förfi nar dock begreppet något i det att han menar att man måste skilja mellan två olika argument för att förstå spårbun- denhet. Det första rör relativa maktresurser: den aktör som är först ute och lyck- as få igenom sina idéer för t.ex. en ny policy, eller ett nytt sätt att organisera sig på, tillägnar sig en komparativ fördel i förhållande till att påverka och ändra spelreglerna för framtiden. Det andra argumentet rör sociala resurser mer gene- rellt. Vid varje given tidpunkt i historien fi nns det en viss uppsättning av materi- ella, tekniska och sociala resurser. När man väljer att slå in på en viss bana (sär- skilt val som berör större tekniska och organisatoriska förändringar) innebär det stora investeringar både ekonomiskt och socialt. Att försöka reformera en policy som är i konfl ikt med tidigare investeringar kommer med största säkerhet att stöta på motstånd. På samma sätt som begreppet spårbundenhet är något diffust rymmer det också en betydande grad av konservatism: är institutioner verkligen stabila och oföränderliga? Frågan om hur institutioner förändras har under se- dan 1990-talet blivit alltmer viktig inom den historiska institutionalismen, fram- förallt mot bakgrund av ökad globalisering och en tilltagande tendens att olika stater, företag och myndigheter i högre grad söker efter gångbara policylösningar
Politisk_styrn1b.indd 42
annorstädes (se exempelvis Thelen, 2004; Streeck & Thelen (eds.), 2005). Streeck & Thelen (2005) nämner och analyserar fem olika sätt på vilka insti- tutioner kan förändras. För det första talar författarna om förskjutningar inom en institution. Inga institutioner är fullständiga, och det fi nns sålunda plats för att nya normer, från exempelvis utlandet, eller att återupptäckta men bortglöm- da regler från historien, ”smyger sig in” i existerande institutioner. För det andra förändras institutioner genom att man staplar nya lager av riktlinjer, rutiner o. s.v. ovanpå de gamla i samband med att verksamheten blir för stor eller att nya problem uppstår. Olika institutionella lösningar samlever under längre perioder inom ramen för samma system. Ett gott exempel på detta under senare år är det gradvisa införandet av New Public Management-lösningar i en offentlig sektor som i grunden kännetecknas av andra institutionella normer och rutiner (Age- wall, 2005). För det tredje är rutiner och regler, oaktat deras relativa stabilitet, något man måste anpassa sig till när omvärlden förändras och att det därför gradvis sker en drift iväg från existerande praxis. I fallet med det amerikanska pensionssystemet tvingades man att förändra systemet när de sista soldaterna från inbördeskriget dog ut. För det fjärde talar Streeck och Thelen om omvand-
lingar (conversion) av målsättningar, funktioner och syften inom en institution.
Förändringar i maktkonstellationer eller i omvärlden har effekt på de institutio- nella ramarna. Sålunda kan förändringar ske när de existerande reglerna och rutinerna inte erbjuder någon bra lösning till helt nya problemställningar (eller problemställningar som ingen egentligen vill ta ansvar för, jfr kapitel 6). En bra illustration till hur detta kan utnyttjas är hur EU-kommissionen sedan 1980-ta- let har eftersträvat att ”kolonisera” nya politiska frågor där det ännu inte har etablerats några stabila institutioner på nationell nivå (vilket defi nitivt berör IT- frågorna) för att på så sätt förhindra att det etableras nationella institutioner, och för att försäkra sig om att frågorna i framtiden behandlas såsom ”europeiska” (Cram, 1997). För det femte kan man studera institutionell förändring som ett resultat av nedbrytning. Snarare än att tala om en förändring av en given institu- tion handlar det här om en nedbrytning och upplösning av existerande institu- tioner. De normala rutinerna inom en institution, alternativt växten inom en institution, verkar över tid nedbrytande för institutionen. Man kan exempelvis nämna systemet kring förtida pensionsuttag i Tyskland, vars frikostiga förmåner var baserade på en arbetsmarknad med full sysselsättning där arbetslöshet en- bart förekom under periodvisa nedgångar inom vissa branscher. Långtidsarbets- löshet kombinerad med återföreningen av Tyskland bidrog till att fullständigt underminera systemet och framtvingade en radikal förändring av systemet med helt nya institutionella förtecken (Trampusch, 2005).
En annan viktig aspekt i nyinstitutionell teori är idéer och idéers makt över policyprocesser. Idéer är i grunden ett vagt begrepp som ofta innefattar olika typer av tankesätt. Campbell har i detta sammanhang försökt att ställa upp en modell baserad på både historisk och sociologisk institutionalism för att beskri- va hur idéer påverkar policyprocesser (tabell 4).
Politisk_styrn1b.indd 43
Tabell 4. Från Campbell, 1998: 385 Begrepp och teorier i förgrunden av en poli- cydiskussion
Bakomliggande antagande i en policy- diskussion.
Kognitiv nivå
Program
Idéer som föreskrifter som pekar ut riktningen för en policy.
Paradigm
Idéer som föreställningar som avgränsar kunskapsföreställningen och antalet möj- liga lösningar på ett policyproblem. Norma-
tiv nivå
Ramar
Idéer som symboler och begrepp som hjälper be- slutsfattaren att legitimera policylösningar.
Allmänhetens åsikter
Idéer som offentliga åsikter där föreställ- ningar om vad allmänheten tycker är riktigt begränsar antalet möjliga legitima valmöj- ligheter i en policyprocess.
Modellen bygger på två dimensioner. För det första att idéer kan vara något som är explicit formulerade av beslutsfattare och invävda i exempelvis konkreta ”åt- gärdspaket”, men också kan vara givna premisser som begränsar antalet valmöj- ligheter i en policyprocess. Denna distinktion vilar på den organisatoriska insti- tutionalismens föreställning om att vissa idéer aldrig ifrågasätts och sålunda framstår som nästan osynliga för aktörerna medan andra idéer ständigt ifråga- sätts i politik. För det andra kan idéer antingen vara kognitiva (kunskapsbase- rade) eller normativt baserade. På en kognitiv nivå baserar sig idéerna på teore- tiska föreställningar om exempelvis orsak och verkan (kausalitet), medan nor- mativa idéer vilar på värden och omdömen (Campbell, 1998:384).
I detta kapitel kommer vi att fokusera på historiens roll (i form av spårbun- denhet i policyprocesser) och även policyspridning inom svensk IT-politik. Även om dessa två frågeställningar ser olika ut ut, så hänger de ihop. Policyidéer som rör informationsteknik har i många fall sina rötter i internationella samman- hang, men sprids till svenska institutioner (och tankesätt) genom ”översättning”. Vi kommer i detta kapitel inledningsvis att undersöka de formativa momenten i svensk data- och IT-politik. Vi vill mer noggrant studera stabiliteten i vilka mål- sättningar man (framförallt staten) har haft med policyn, vilka aktörer som har varit delaktiga genom historien, sättet man har valt att organisera politiken på samt vikten av internationella trender.