I en skrift tycks händelser inträffa. Men fi nns verkligen något samband mel- lan händelserna och skriften? Är skriften i sig en händelse? /…/ Förekommer överhuvudtaget händelser i verkligheten, händelser med början och slut? El- ler skapas de i skriften med dess satser, stycken och kapitel, kort sagt som ett resultat av skriftens krav på ordning och reda? (Torgny Lindgren, 2002, Pöl-
san, s.19)
En tidning är en fragmenterad helhet, ett tydligt resultat av ”klipp och klistra”. Först och främst sticker tidningar inte under stol med att författarna är många och alstren av ytterst varierande karaktär. Men mycket består också av rena ko- pior av andra nyheter – verbet ”saxa” uppstod som beskrivning av en mycket konkret praktik som tidningar tillämpade före datorernas tid, nämligen att klip- pa ut nyheter ur andra tidningar och klistra in dem i sin egen (se t.ex. Vilhelm Mobergs livfulla beskrivning i Soldat med brutet gevär, 1998 [1944]). Med dato- rernas utveckling har möjligheterna blivit ännu större, vilket förstås inte bara
Politisk_styrn1b.indd 127
gäller tidningar. I alla tidspressade verksamheter som innebär mycket skrivande är det mer fördelaktigt att klippa in vad någon annan skrivit i sin egen text eller använda delar av en egen, tidigare text, än att lägga ner tid och kraft på att skriva något nytt.
Att detta också skulle kunna gälla regeringens propositioner är inte lika ved- ertaget. Speciellt framstår det som angeläget att skapa en ny och integrerad hel- het när regeringen ska presentera en samordnad politik på ett visst område. När IT-propositionen i största hast skulle skrivas i början av 2000 påminde processen om det tidspressade arbetet på en tidningsredaktion.23 Att fästa ord på tidning-
ens blanka papper var inte helt lättgörligt, eftersom det fanns högljudda krav på olika åtgärder, men liten enighet inom ”redaktionen” gällande vad som egentli- gen borde göras, och därmed vad bladen skulle fyllas med. ”Regeringens IT-po- litik” var ett ”tomt” begrepp som med nödvändighet behövde fyllas med inne- håll. Detta var de många små ”reportrarnas” uppgift – dvs. tjänstemännens, främst på Näringsdepartementet. Detta är det vanliga vid propositionsskrivning – undantaget de politiska bindningar som redan fi nns i form av utredningar och propositioner så saknas vanligtvis styrsignaler. I detta fall hade man på departe- mentet bara en uppfattning om att näringsminister Björn Rosengren var intres- serad av bredband. Det politiska innehållet utformades därför av tjänstemännen själva. Först när utkast till detta innehåll föreligger reagerar ”chefredaktörerna”, dvs. politikerna, och – vid tvärgående frågor – inleder förhandlingar mellan de- partementen. Man skulle kunna säga att tjänstemännen läser regeringens tankar. Politiken, de problem som IT ska utgöra lösningen på, är således en fråga som i stor utsträckning defi nieras av tjänstemännen (jfr Sundström, 1999, samt Page, 2003 angående tjänstemannainfl ytande på central nivå i Storbritannien).
Tidningsjämförelsen haltar dock lite eftersom chefredaktörskapet är oom- stritt på en tidning. I regeringskansliet kan man emellertid inte förvänta sig att statsministern ska kunna lösa alla tvister. Ett grundproblem är exempelvis att det är Finansdepartementet som står för pengarna, medan det i IT-propositionens fall var Näringsdepartementet som var huvudansvarig för texten. Detta ledde till en osäkerhet under hela processen om huruvida det skulle bli några ”utgivnings- pengar” eller inte – det var nämligen ”nej från fi nansen” ända in i slutskedet, speciellt vad gällde investeringar i bredband. Här spelade riksdagen en viktig roll för att få loss pengar eftersom det fanns starka bredbandsentusiaster (främst utifrån regionalpolitiska perspektiv) inom den socialdemokratiska partigrup- pen. Möjligheten att erhålla resurser från Finansdepartementet framstår överhu- vudtaget som en röd tråd i beredningen av propositionen, vilket utvisar den cen- trala ställning som detta departement har i det svenska regeringskansliet (Matt- son, 2003). Eftersom fi nansen samtidigt sällan kan sakfrågorna får förhandling- arna ofta ett drag av ”fåraktighet” enligt en tjänsteman på Näringsdepartementet. Men andra departement ville också få med sina favorittexter i tidningen.
23 Vi har haft möjlighet att studera anteckningar från propositionsarbetet, som vi dock ej citerar ur.
Politisk_styrn1b.indd 128
Först och främst fanns stora åsiktsskillnader kring propositionens målfor- mulering. I den slutgiltiga versionen lyder målet: ”Det IT-politiska målet skall vara att Sverige som första land blir ett informationssamhälle för alla” (Prop.1999/2000:86, s 24). På Näringsdepartementet hade man först utvecklat en mer vågad variant:
”Sverige har redan idag ett utgångsläge som en av världens ledande IT-natio- ner. I 1999 års regeringsförklaring angavs målet att Sverige ska vara en ledan- de IT-nation”. Och då slog det oss plötsligt att man kan ju inte hålla på så här, nån gång måste man bestämma sig för att vara den ledande, det är jävla me- sigt att hålla på och säga att man ska vara en ledande IT-nation. Och då sa vi ”Sverige ska bli den ledande IT-nationen”. Men då stoppades det av tjänste- männen på Justitiedepartementet som sa att ”säger man detta, då är man ag- gressiv mot främmande makt”. Och då satt vi i en lång sejour med folket där borta på justitie- och kom fram till det här målet, för det här ansågs inte vara kränkande mot främmande makt. /…/ För det var traditionell socialdemo- kratisk politik, att det skulle vara för alla, och det kunde sväljas och det sval- des t.o.m. av riksdagen utan det minsta, jo centern hade invändningar, dom ville att Sverige skulle bli ett kunskapssamhälle för alla. /…/ Just det, för det var ju den som också EU använde som beteckning, vi tog ju, ”ett informa- tionssamhälle för alla” av e-Europekampanjen och lyfte in det i proppen då. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Här har vi ett tydligt exempel på ”klipp och klistra” i en konfl iktsituation – mål- formuleringen ”An information society for all” klipptes alltså helt enkelt in från EU. Trots denna uppenbara stöld försökte socialdemokratiska debattörer i riks- dagsdebatten om propositionen hävda att det bara var i Sverige som vi ville ha ”alla” med oss in i informationssamhället. Detta visar förstås hur ”invävt i EU” det svenska politiska systemet har blivit, men det visar också att man kan åter- skapa enighet genom att hänvisa till EU som auktoritet. Man kanske kan likna det vid landsortstidningen, som ”lyfter in” vad de ”stora drakarna” i storstaden skriver. Trots allt fi nns en konkurrensinriktad formulering kvar i målet eftersom det uttrycks att Sverige ”som första land” ska bli ett informationssamhälle för alla. Även fortsättningsvis i beredningsarbetet ansåg Justitiedepartementet att detta uttryck hade en pompös karaktär, men trodde att formuleringen troligen var politiskt viktig för näringsministern.
EU hjälpte också tjänstemännen på Näringsdepartementet med vad som Schattschneider (se kapitel 4) har kallat ”the supreme instrument of power”, nämligen ”the defi nition of the alternatives”. IT-kommissionen och andra poli- cyaktörer hade krävt en fullskalig utbyggnad av bredband i statens hägn, en in- vestering på 60–80 miljarder. För att slippa gå i svaromål mot denna argumenta- tion fann propositionsskrivarna, låt vara efter att propositionen var färdig, att EU-lagstiftningen förbjöd en sådan statlig investering, varför detta alternativ bortdefi nierades.
Politisk_styrn1b.indd 129
Men först när vi började med bredbandsutredningen så började vi på allvar tränga ner i EU:s regelverk, och då blev vi helt klara över att det i princip var förbjudet att ge pengar fast det här var infrastruktur. Jag trodde nämligen, och andra jurister talade om för mig, att så länge det är infrastruktur så är det inget problem, då kan staten ge pengar. Men plötsligt under arbetet med bredbandsutredningen där jag också var expert då, så upptäckte jag plötsligt, det var ett sånt här ögonblick av klarsyn, jag hörde, samtidigt så hörde jag några jurister som sa åt mig att ”det här är infrastruktur, det här kan vi ge pengar till”, så hörde jag andra jurister som sa ”det här är inte infrastruktur för det här området är inte undantaget från Romfördraget”. Så då tog jag, jag kommer ihåg tillfället, för då stod jag ute i korridoren och sa att ”nu får ni två jurister, ni får ena er om detta, för jag kan inte gå runt med en motstridig ju- ridisk analys, ni får ena er om vad som gäller, är det tillåtet eller inte tillåtet att ge pengar till den här infrastrukturen?” Och då hittade dom den bestämmel- se som verkligen svart på vitt klargjorde EU-kommissionens inställning, och det här var inte undantaget från Romfördraget för det första, och om man skulle ge pengar till den här infrastrukturen, då måste det ske på ett konkur- rensneutralt sätt, för att annars kunde det anmälas till EU-kommissionen och sen skulle dom sätta igång en utredning. Så då fi ck vi defi nierat på ett tydligt sätt hur vi kunde klara EU-reglerna. Men det här blev vi inte klara över för- rän hösten 2000 efter IT-proppen hade lagts. Så det är ganska vaga skrivning- ar i IT-proppen om EU-reglerna. Utan dom blev vi klara med först hösten 2000, för vi hittade en guideline från EU-kommissionen som hade utfärdats hösten –99 och som hittades först hösten 2000 av våra jurister. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Detta innebar att regeringen slapp de inlåsningseffekter som hade kunnat bli följden om man gjort gemensam sak med bredbandslobbyn. Alternativet fullska- lig bredbandsutbyggnad gjordes omöjligt med hänvisning till EU-reglering. Att det var viktigt för Näringsdepartementet att minska statens ansvar för kostna- derna, som kunde bli hur stora som helst om bredbandsentusiasterna fi ck som de ville, innebar inte att departementet var motvilligt inställt till många av de hypade idéer som ventilerades under denna tid, inte minst av IT-kommissionen. Behovet att spara och viljan att hänga med på framtidståget var en besvärlig väg att gå för Näringsdepartementet. Departementet var nämligen, till skillnad från andra departement, i högsta grad en del av ”hypemiljön”:
Vad vi satt här med då, och dom underlag vi fi ck, var ju hypetexter, och i syn- nerhet från Näringsdepartementet för Näringsdepartementet tog ju emot al- la hypetexterna och tog dom på största allvar. Så att en del av dom där texter- na får vi nog vara glada över att dom inte nådde offentlighetens ljus så här i efterhand. Vi utgick ifrån att centrum skulle vara IT för tillväxt, för det var ju Näringsdepartementets propp. Och mitt under processen så blev det plötsligt
Politisk_styrn1b.indd 130
en stor konfl ikt med Kulturdepartementet, vars texter bara las åt sidan helt enkelt för dom störde bilden, jag vet inte om Lars Ilshammar har berättat nånting om det för han var ganska inblandad i det. Vi kunde inte hantera dom texterna, för dom passade inte in i den här hypemiljön. Och då sam- mankallades ett stort möte med alla statssekreterarna, och så blev vi utskällda efter noter av Kulturdepartementet, och vi förstod då plötsligt att ”herregud, det här går inte, vi kan inte lägga en IT-propp som följer Näringsdepartemen- tets tillväxtdrömmar”. Utan hela ansatsen skrevs om, hela inledningen skrevs om, och praktiskt taget varenda bokstav som Kulturdepartementet hade kommit med fördes in, och såvitt jag förstår så var det mycket Lars Ilsham- mar som förde pennan. Så sen blev det ju ganska bra, den texten lästes ju med stor högaktning i många läger, för den texten var ju ganska måttfull i jämfö- relse med hur utgångsläget var. Sen kan man nu efteråt tycka att den ändå var för entusiastisk. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Lars Ilshammar är numera institutionschef för arbetarrörelsens arkiv och bibli- otek, men har också varit historiker vid Örebros universitet, ledamot av IT-kom- missionen, författare/journalist och sakkunnig på Kulturdepartementet. Hans intresse för IT som en demokratifråga snarare än en tillväxtfråga fi ck plötsligt IT-propositionen att ta en ny vändning. Han gavs en roll som policyentreprenör i ett kritiskt skede där det ”rör” som frågan hittills defi nierats in i inte visade sig fungera praktiskt. Ilshammar ansåg att de ekonomiska perspektiven helt domi- nerade över de politiska, de tillväxtinriktade över de demokratiska, synsättet på medborgaren som enskild konsument över synen på medborgaren som aktiv deltagare i samhällsbygget, samt att propositionen saknade ett användarperspek- tiv. Att Ilshammars synpunkter tillgodosågs i propositionens slutliga version be- rodde på att han hade stark uppbackning från Kulturdepartementet, som under hela arbetsprocessen hade en mycket kritisk inställning till propositionens ensi- diga tillväxtfokus, men som också framgår ovan var man irriterad över att ha förbigåtts i den tidigare beredningen av propositionen. Detta förklarar den höga grad av särkoppling som präglar propositionen. Långa, akademiskt välförank- rade tankar om IT som ett demokratiinstrument i vissa partier av propositionen står i tämligen bjärt kontrast till det instrumentella nyttotänkande som präglar andra partier. I vissa delar av propositionen diskuteras ökad demokrati som ett mål i sig, på andra håll är demokratin (som i dessa delar defi nieras mycket snävt som ”tillgänglighet till IT”) enbart instrumentell för IT som tillväxtmedel. Mot- sättningarna behöver inte lösas, eftersom texterna fi nns i skilda avsnitt av propo- sitionen – ungefär på samma sätt som ledare och insändarsidor i en tidning.
Den konfl ikt mellan Näringsdepartementet och Kulturdepartementet som
här har redogjorts för var en av de allvarligare interna konfl ikterna i propositio- nens tillkomsthistoria. Man kan dock notera att innehållskonfl ikter är ymnigt förekommande. Olika departement för fram sina kärnfrågor som man mer eller mindre kräver att få beaktade i propositionen (detta gäller speciellt propositio-
Politisk_styrn1b.indd 131
ner som innehåller många politiska värderingsdiskussioner). Om de inte beaktas förekommer hot om att ”höja frågan” till statssekreterarnivå (i sista hand till ministernivå – i ett par fall var politiskt sakkunniga åt ministrar inblandade i beredningsprocessen). Detta förekom alltså i fallet som beskrivs i citatet ovan. Det vanliga är dock att man försöker undvika konfl ikt genom att så långt som möjligt tillmötesgå synpunkterna. I princip alla innehållskonfl ikter löses på tjänstemannanivå – den politiska nivåns inblandning förefaller minimal. Som nämnts är tankeläsningsstrategin en informell kultur vid regeringskansliet som verkar fungera (våra resultat bekräftas också av andra aktuella studier av reger- ingskansliet, se t.ex. Jacobsson, 2001:40 samt Ivarsson-Westerberg, 2001, som berör en så politiskt central fråga som Schengensamarbetet).
Till slut skulle också politikerna ha sitt ord med i laget. Då gjorde man det riktigt enkelt för sig. Den aktuella regeringsförklaringen lyftes helt enkelt in i propositionen med prefi xet IT framför sig:
Ja, det är ju två skilda rör. Dom här politiska målavsnitten, dom ska man ju förstå utifrån idén om att IT är inte ett tekniskt redskap utan IT är ett politiskt redskap, ungefär som en –ism; här har vi då IT och med dess hjälp ska vi för- bättra demokratin, vi ska öka jämställdheten, vi ska lösa regionalpolitiken, vi ska förbättra utbildningen, vi ska öka demokratin osv. Det avsnittet skrev in- te vi i sina första utkast, utan det kom från den politiska sidan, och dom bygg- de i sin tur vidare på –96 års proposition där samma målgymnastik förekom. Och då tar man helt enkelt regeringens aktuella handlingsprogram där alla dom här värdeorden fi nns, alla dom mål som fi nns där är dom här nio hu- vudmålen, dom är hämtade från regeringens handlingsprogram, och så sätter man då IT framför, IT för jämlikhet, IT för tillväxt, IT för ditt och IT för datt. Och sen under dom allmänna målen så har man konkretiserat vissa specifi ka mål. Och det var en ren politisk önskelista. Den önskelistan fördes då ner till tjänstemännen och sen beredde vi dem på samma sätt som vi beredde dom här mer konkreta förslagen utifrån den här fyra-indelningen på IT-använd- ning, tillgänglighet, tillit och kompetens, för dom hade ju då beretts utifrån utredningar, utifrån våra kontakter med andra departement. Så att koppling- en mellan den politiska delen och tjänstemannadelen är ganska bräcklig. (sakkunnig på Näringsdepartementet)
Här blir IT som en ”lösning som söker problem” nästan övertydlig. Vi får en formlig provkarta på problem som IT anses utgöra lösningen på. Detta gör att IT-politiken får en närmast ”promiskuös” karaktär, vilket också gör den diffus och problematisk – den kan vara allt och ingenting – dess utopiska karaktär blir då också en grund för misslyckande. Sammanklippningen av propositionen blir på så vis lik Kingdons koppling av fl ödena. Propositionen utgör ett avtryck av den kraftkonstellation som rådde i en given situation, men indirekt också bero- ende av de då förhärskande diskurserna.
Politisk_styrn1b.indd 132
Sammanfattningsvis kan den sista fråga som Torgny Lindgren ställer i inled- ningscitatet till detta avsnitt besvaras jakande. Händelser skapas i skriften med dess satser, stycken och kapitel, kort sagt som ett resultat av skriftens krav på ordning och reda. Denna ordning och reda fryses i ett visst tidsskede, ”tidningen” kommer ut och ger ett intryck av sammanhang för stunden. Det språkbruk med vilket regeringen försöker skapa en sammanhängande IT-politik är infl uerat av diskursens ordnande inverkan – diskursen om ”informationssamhället”. Men själva ”politiken som sådan” är en situationsstyrd skapelse där varje nytt initiativ redigeras som en separat tidning och ger intryck av sammanhang och handling. Utan denna ordningsskapande aktivitet, med dess egna byråkratiska logik, åter- står givetvis bara kaos. När presstoppet inträffade – det vill säga när propositio- nen skulle presenteras för riksdagen – togs det föreliggande korrekturet och blev det skenbart sammanhängande fenomenet ”regeringens IT-politik”, vilket slutli- gen visar tidspressens betydelse för sammankopplingen av fl ödena.
Innebär då inte dessa slutsatser att beslutsfattandets betydelse är mindre än man vanligtvis antar? Frågeställningen är förstås inte ny och tangerar vissa histo- rikers uppfattningar om politiska beslut som ytliga krusningar på historiens långa förlopp. Speciellt tveksam blir beslutsfattandets betydelse om Brunssons uppfattning stämmer att man ofta är så nöjd över att ha producerat ett beslut att man sällan bryr sig om att försöka genomföra det. Brunsson (2002:174) uppfat- tar inte beslut som ett sätt att åstadkomma senare handlingar som är skilda från beslutet (”implementering”), utan som en handling i sig – beslut är ”organiza- tional outputs”. Vad vi i detta kapitel kommit fram till är att en komplex, politisk organisation som regeringskansliet kan ses som ett maskineri som producerar sådana ”outputs” vid bestämda tidpunkter. Dessa handlingar löser problemet att åstadkomma ett beslut – ”regeringens IT-politik” – men inga andra problem. Som Brunsson hävdar så är retorik (t.ex. den visionära styrningsdiskursen), be- slut (vad som studerats i detta kapitel) och förvaltningens konkreta agerande väsensskilda aktiviteter. Brunsson menar att denna särkoppling är kompensato- risk och i slutändan funktionell (ibid:176, kap.9) – en regering måste reagera på en mängd typer av krav och producera olika typer av retorik, beslut och hand- lingar. Men en sådan slutsats innebär också att man måste ge upp tanken om en sammanhängande policyprocess.
Politisk_styrn1b.indd 133