Ni har förvisso rätt, min vördade vän, i det Ni säger om erfarenheten. För in- divider kommer den alltid för sent, för regeringar och folk föreligger den ald- rig. Detta beror på att den gjorda erfarenheten är koncentrerad i en bränn- punkt och den erfarenhet som ska göras breder ut sig över minuter, timmar, dagar, år och århundraden, varför det liknande aldrig framstår som liknande eftersom man i det ena fallet bara ser helheten och i det andra bara de enskil- da delarna. (greve Reinhard i brev till J.W. von Goethe 1820, citerat i Kosel- leck, 2004:77)
Är det då verkligen omöjligt att lära av praktiska erfarenheter, att få en ”åter- koppling” som kan användas för att förbättra den politiska styrningen? Och kan det vara så som styrningsteknologiskolan hävdar, att den lärande politiken sna- rare är en disciplinerande verksamhet?
En vanlig myt är att 1950- och 60-talen var den samhälleliga rationalitetens
Politisk_styrn1b.indd 190
tidevarv, då såväl akademiker som praktiker var fullt övertygade om att alla sam- hällsproblem skulle lösas med rätt styrning. Underförstått i ett sådant, förenk- lande argument är att vi lämnat denna rationalitetens epok bakom oss. Emel- lertid fi nns det inte mycket som talar för att så egentligen är fallet. Ett exempel är den svenska mål/resultatstyrningen, som Sundström (2003:3) kallar ”den ratio- nalistiska styrmodellen”. Den har vuxit fram under ca 40 år i ett enträget reform- arbete (med centrum i Finansdepartementet) för att öka instrumentaliteten i styrningen av offentliga verksamheter. Tron på att detta låter sig göras på ett precist, opersonligt och enhetligt sätt är enligt Sundström snarast större än nå- gonsin. Samma tilltro till en rationell och precis styrning fi nns i andra länder och på den globala arenan (Power, 2005). Denna tilltro till precision i styrningen gör samtidigt att förutsättningarna för politik ändras. Det som tidigare var självklara förutsättningar för den politiska styrningen – ryckighet, oförutsägbarhet och värdekonfl ikter – underordnas ett rationalitetsideal där förvaltningen styrs mer precist än politiskt. Detta ställer samtidigt höga krav på precist utformade mål, tydligt mätbara resultat samt återkoppling av resultatmätningen in i verksamhe- ten. Inte helt oväntat verkar den svenska resultatstyrningsmodellen ha fått pro- blem på den sista punkten. Att lära av erfarenheter torde vara bland det svåraste som fi nns för individer – och hur svårt måste det då inte vara för organisationer? Tillkommer gör att det egentligen inte är de direkta erfarenheterna man förvän- tas lära av, utan snarare erfarenheter av huruvida mål uppfylls, vilket förstås är en helt annan sak. Det fi nns ju inget som säger att tjänstemän i en offentlig förvalt- ning ens vet vilka de egna målen är, än mindre hur de ska omsättas praktiskt.
Tron på resultatmätningens styrande effekt – att den till exempel skulle kun- na skapa en ”lärande tillväxtpolitik” som ITPS skriver – förefaller alltså styrd av ett ideal om rationalitet. Den praktik som vi hittills studerat i denna bok rimmar illa med ett sådant rationalitetsideal. Vi har funnit att institutionella normer och regler styr beslutsfattare och andra tjänstemän; att de i stället för att sträva efter att uppfylla vissa mål ägnar sig åt att reagera på nya situationer; att beslutsfattare ofta väljer att organisera sig bort från vissa problem; samt att beslutsfattande förefaller delvis kaotiskt och tidsbetingat – i pressade situationer tar ofta ome- delbara problem över från mer långsiktiga överväganden. En trolig reaktion från beslutsfattare och andra tjänstemän på utvärderingskravet är därför att inrätta procedurer för detta utvärderande som är särkopplade från organisationens öv- riga verksamhet.46
Innebär då detta att så kallad ”verksamhetsutveckling” på grundval av erfa- renheter från olika styrningsprojekt är omöjlig? Frågan är högst relevant för de fall som analyserades i kapitel 7. Såväl 24-timmarsmyndigheten som IT i skolan
46 Lite vid sidan av denna boks syfte så menar vi oss kunna se att detta fenomen är ganska utbrett inom alla områden i samhället där man arbetar direkt med människor (personnära tjänster). Framförallt så tycks många karriärstegar inom vård, undervisning, polisväsende och omsorg vara strukturerade så att slutmålet är att komma så långt bort som möjligt från en daglig kontakt med t.ex. patienter, elever eller brukare. Något cyniskt kan man konstatera att det anses mer prestigefyllt att ”samtala om brukarna” än att ”samtala med brukarna”.
Politisk_styrn1b.indd 191
har haft verksamhetsutveckling som ett ytterst viktigt mål. 24-timmarsmyndig- heten har till exempel syftat till att förbättra kommunal service och samarbete mellan statliga förvaltningar, medan IT i skolan har haft något mer oklara mål men där det stått klart att det handlat om någon form av utveckling med hjälp av IT bort från traditionell pedagogik och mot mer elevaktivitet och en nätverksba- serad organisation. Har då erfarenheterna från dessa styrprojekt återkopplats till de berörda verksamheterna?
Vi har i detta kapitel ifrågasatt (över)tron på organisationers och människors rationalitet. Den lärande styrningen är ännu en i raden av metaforer som försö- ker frambesvärja rationalitet där det inte fi nns någon att vänta. Offentliga orga- nisationer, ännu mindre än enskilda individer, fungerar inte som ansamlings- platser för erfarenheter som bidrar till en ständig utveckling, och det fi nns heller inget som talar för att de kommer att fungera på detta sätt i framtiden. Tvärtom fi nns det mycket som talar för att organisationer (till skillnad från individer) saknar minne (Lundquist, 1997:378); idén om att ett sådant skulle fi nnas förefal- ler härröra från ett betraktelsesätt där organisationer är ett slags biologiska orga- nismer som reagerar på ett enhetligt sätt utifrån impulser från omgivningen.
Någon form av ”minne” kanske ändå fi nns. Ett mer realistiskt perspektiv på styrning att den är reaktiv snarare än proaktiv, och att människor på olika nivåer i offentliga organisationer (även centrala beslutsfattare) ägnar mer av sin tid åt att reagera på nya situationer än att tänka långsiktigt. Medlet för att hantera si- tuationella krav blir då lokalt utvecklade rutiner och normer, som väl också kan betecknas som ”lärande” (jfr March & Olsen, 1989). Om de som utformar styr- ningen har en vardagsnära kontakt med kärnverksamheten – vad som på byrå- kratspråk ibland kallas ”verksamhetsanpassning” – borde det fi nnas en möjlighet att de tar till sig och anpassar sina aktiviteter efter dessa erfarenhetsgrundade rutiner och normer. Saknar de en sådan kontakt är det tyvärr risk att de ställer till oreda och ökar den organisatoriska stressen, det ängsliga sneglandet uppåt i hierarkin som ESV lyfter fram i sin inledningsvis nämnda rapport. Inom den politiska styrningen fi nns idag två motstridiga tendenser – decentralisering och precis styrning genom detaljerade resultatrapporteringar. Slutsatsen här är alltså förenlig med den första tendensen – decentralisering ökar möjligheterna till att lära av erfarenheter, så länge de ansvariga beslutsfattarna på den decentraliserade nivån har en nära kontakt med den verksamhet som bedrivs (vilket inte alltid behöver vara fallet). Grundproblemet som ansvariga beslutsfattare då står inför är att denna decentralisering inte får leda till ökad ojämlikhet, t.ex. på ett natio- nellt plan.
I de empiriska fall som vi studerat, 24-timmarsmyndigheten och IT i skolan, har vi kunnat konstatera att styrningsambitionerna i själva verket har varit låga, att det handlar om övertalningsinriktade satsningar, där nätverket har använts som ett delvis framgångsrikt diskursivt styrinstrument som har varit mindre framgångsrikt i praktiken. Samtidigt är det viktigt att inskjuta, vilket framgick i kapitel 4, att övertalning kan vara ett viktigt styrinstrument om diskursen som
Politisk_styrn1b.indd 192
övertalningen utgår från är etablerad, repetitiv och utesluter alternativa defi ni- tioner av problem. När det gäller 24-timmarsmyndigheten har man försökt övertala förvaltningsmyndigheter om att det fi nns pengar att spara och effektivi- tetsvinster att göra genom att digitalisera tjänster. Den världsbild som framma- nas är att medborgarna i framtidens informationssamhälle önskar göra sina för- valtningsärenden online. Detta har visat sig stämma i ett begränsat antal fall, men mycket talar för att helt centrala myndighetsuppgifter på kommunal nivå (t. ex. vård och grundskola) inte kan utföras via nätet. Här ser vi tydligt att styr- ningen bör ta hänsyn till lokalt utformade normer och rutiner som hänför sig till mötet mellan tjänsteman och medborgare (”användare”). Styrningsambitioner- na måste respektera denna lokala praktik för att vara lärande. Till viss del förefal- ler denna respekt också ha funnits, men det fi nns skäl att varna för vissa tenden- ser på t.ex. kommunal nivå, såsom inrättandet av formellt självständiga IT-av- delningar som vanligtvis utvecklar en egen agenda utan kontakt med den lokala praktiken eller det eventuella beroendet av vilka e-tjänster som olika konsulter vill ”sälja in”. I ett demokratiskt perspektiv kan det också fi nnas skäl att varna för att medborgarna kommer i andra hand när offentliga aktörer vill effektivisera (läs: dra ner kostnaderna). Dialogen med medborgarna blir då en nödvändig ingrediens i utvecklingen av tjänsterna.
När det gäller IT i skolan har man försökt övertala skolfolk om att informa- tionssamhällets skola ser helt annorlunda ut än den nuvarande – där samarbetar lärare och elever i nätverk, lärandet är problembaserat och socialt, och eleverna kan lika gärna lära lärarna som vice versa. Denna övertalningsambition har misslyckats på skolnivå. IT i skolan var till skillnad från 24-timmarsmyndigheten ett avgränsat projekt som slängdes över kommunerna uppifrån, utan hänsyn ta- gen till den lokala verksamheten. Konsekvensen av detta var i realiteten att den lokala verksamheten fortsatte som vanligt (i de kommuner där ledande grupper inom skolan delade ITiS-delegationens världsbild fi ck dock dessa grupper en viktig allianspartner). I det utvärderingsperspektiv som diskuterades i samband med ESV:s och ITPS:s utvärderingar av svensk IT-politik är det uppenbart att ITiS knappast betydde något för skolans IT-utveckling, än mindre för en genom- gripande förändring av hela skolverksamheten. Här som i andra länder hade IT inom skolan ändå kommit. I en decentraliserad skola kan knappast nationellt inriktade kampanjsatsningar leda till något lärande. Vad som behövs när det gäl- ler IT i skolan är i stället angelägna diskussioner mellan rektorer, lärare, elever och föräldrar om såväl fram- som baksidan av IT-myntet. Elevernas vana vid och intresse för att arbeta datorbaserat måste förstås utnyttjas, men det ivriga plagie- rande från nätet som pågår i dagens skola måste synliggöras och diskuteras. Men detta bör alltså främst ske lokalt, och förhoppningsvis öka medborgarnas in- tresse för vad eleverna egentligen lär sig eller bör lära sig i skolan. Inget kan skada sådana diskussioner mer än svulstiga ödesfl oskler om vad morgondagens samhälle ”kräver” av medborgare och elever.
Politisk_styrn1b.indd 193