Governanceperspektivet är onekligen bra om man vill beskriva idéerna bakom IT-politikens organisering, liksom varför politiken organiserades på det sätt den gjorde – och vi kommer så småningom att kunna konstatera att IT i skolan och 24-timmarsmyndigheten också kan beskrivas med ett governance-perspektiv. Men idéerna om nätverksstyrning verkar också ha gjort att den nationella IT- politiken blivit fragmenterad och i vissa avseenden misslyckad. Det som enligt governance-modellen bör vara koordinering löper risk att bli fragmentering (jfr Pierre & Peters, 2005:kap.3). Governance-modellen är bra då man beskriver ny- are politisk organisering och styrning (där beslutsfattarna själva, åtminstone i vårt fall, uppenbart är infl uerade av idéer om nätverksorganisering), liksom då man anger bakomliggande faktorer såsom konsensussträvanden och försök till delegering. För att tydligare kunna förklara varför dessa strävanden snarare ris- kerar att leda till större ineffektivitet och otydlighet, liksom för att kunna för- klara beslutsfattande och styrningsutfall av svensk IT-politik, krävs dock ytterli- gare teoretisk hjälp, vilket vi återkommer till i kapitel 6.
Det som vi avslutningsvis vill säga i detta sammanhang om governance-mo- dellen är att den samtidigt mycket väl kan vara funktionell för att i nätverkets form genom argumentation och övertalning (”dialog”) sprida den visionära styrningsdiskurs som vi undersökte i förra kapitlet. Detta är mycket svårt att mäta, men utifrån vår undersökning kan vi konstatera att aktörer på olika nivåer inom svensk IT-politik har en tendens att prata på samma sätt och använda sam- ma ord för att beskriva IT-utvecklingen (en skillnad fi nns dock när det gäller riksdagspolitiker, som har större tendens att tala om tillgänglighetsfrågor än an- dra aktörer). Styrning med gemensamt accepterade bilder kan mycket väl vara
Politisk_styrn1b.indd 104
effektiv – denna uppfattning delas också av Utbildningsdepartementet i en ut- redning om den framtida IT-politiken inom skolan:
Vidare bör staten verka för att öka förändringshastigheten, uppmuntra och agera på utbildningsmarknaden och sist och slutligen försöka samla alla olika initiativ under en gemensam och slagkraftig bild av den framtid man gemen- samt bör sträva emot. (Ds 2002:19, s 39)
Om de fl esta aktörer har samma bild av vad som händer förenklas kanske olika åtgärder. Därmed har governance-värdet konsensus uppfyllts. Hoff (2003) lyfter fram att samsynstänkandet inom governance-modellen i stor utsträckning neg- ligerar resonemang om makt och demokrati, och vi kan utifrån vår studie också notera att makt- och demokratiaspekter är nästan helt frånvarande från svensk IT-politisk diskurs. En sådan negligering förstärker givetvis andan av konsensus eftersom begreppen makt och demokrati (det senare begreppet åtminstone i sin traditionella form) associeras med konfl ikt, och förminskar därmed också poli- tiseringsgraden. Den största risken med governance-organisering skulle i detta perspektiv inte vara att den tenderar att misslyckas, utan snarare att den avviker från den traditionella politiska demokratin. Å andra sidan är det möjligt att den- na konsensus beror på IT-diskursens abstrakta karaktär – när åtgärder väl kon- kretiseras och aktörers ställningstaganden synliggörs kan mycket väl potentialen för konfl ikt öka.
Slutligen menar vi att governance-styrningen kan förstås i enlighet med en teoribildning är inspirerad av Michel Foucaults senare fi losofi , ”governmentali- ty-teorin” eller teorin om ”styrningsteknologin” (Foucault, 1991b). Synsätten på governance som delegering, skapande av konsensus och managementinspirerad modefl uga kan alla föras in i styrningsteknologins gemensamma hägn, även om delegering och konsensus här snarare får en diskursiv än en rationalistisk inne- börd. Enligt en av de ledande forskarna på området (Dean, 1999) är styrnings- teknologin ett långsiktigt förlopp som sträcker sig tillbaka till 1700-talet, där kärnan är att alltfl er styrningstekniker utvecklats för att reglera samhällsmed- lemmarnas beteenden, behov och självuppfattningar, framför allt genom kon- struktionen av nya, diskursivt skapade styrningssubjekt. Under senare år har teknologin förändrats från styrning över samhällsmedlemmarna till styrning över styrningen (”government of government”, ibid:149; jfr Rumford, 2002). Styrningen inriktar sig alltmer på att utveckla styrningstekniken som sådan, sna- rare än styrningens innehåll. Ett exempel som redan tagits upp är EU:s partner- skapstänkande, där det är partnerskapet som sådant som har företräde framför vad partnerskapet egentligen gör. Governance kan då ses som ett sätt att med hjälp av instrument som partnerskap, nätverk, kontraktslösningar, entreprenör- skap och klusterbildningar skapa god styrning (”good governance”) snarare än ett konkret styrningsinnehåll. Med detta synsätt blir governance en diskurs om styrning, men i vårt aktuella fall också en del av diskursen om informationssam-
Politisk_styrn1b.indd 105
hället och dess behov av nätverksstyrning. Den nutida fi xeringen vid resultat- styrning, utvärdering och kvalitetssäkring kan ses som led i samma utveckling av styrningen över styrningen. Vilken är förklaringen till denna utveckling? Dean menar att det handlar om:
a kind of ‘folding back’ of the objectives of government upon themselves. The paradigmatic case of this is the construction of ‘quasi’ or ‘artifi cial’ markets as a solution to the excessive expenditure, rigidity, bureaucracy and dependency of the welfare state. (Dean, 1999:149)
Dean söker med andra ord utvecklingen mot styrning av styrningen (the ”con- duct of conduct” för att använda Foucaults eget sätt att beskriva ”governmenta- lity”, Foucault, 1983; 1991b) inom den nyliberala ideologin, enligt vilken staten själv på alla områden aktivt och frivilligt gör sig till ett mindre och mindre stats- likt subjekt och mer och mer till ett marknadslikt sådant. Begrepp som nätverk och partnerskap gör att man gärna passar in governance i samma nyliberala tän- kande. Emellertid tror vi inte riktigt att det förhåller sig så enkelt – likheter fi nns mellan governance och nyliberalism men också olikheter (Newman, 2001). I nästa kapitel kommer vi bland annat att se att det snarare är starka byråkratier som gynnas av den mer ”lösliga” policyorganiseringen inom governance. Vi kommer också i kapitel 8 och 9 att återvända till frågan om vad som styr styr- ningsteknologiernas utveckling, utan att dock kunna formulera några slutgiltiga svar.
Politisk_styrn1b.indd 106
problematik
Jag tror för det första att som på många andra ställen i samhället så är de grundläggande kunskaperna på det här teknikområdet dåliga så man behöver någonstans där man alltid kan, en soptunna, där man kan parkera grejor när de dyker upp. (avhoppad ledamot av IT-kommissionen)
Användningen av metaforen ”soptunna” om IT-politikens organisering i Sverige är insiktsfull. Vår uppfattning är att beslutsfattandet inom svensk IT-politik kan förstås just med hjälp av en ”soptunnemodell”, nämligen den beslutsmodell som utvecklades av organisationsforskarna Michael D Cohen, James G March och Johan P Olsen i artikeln ”A Garbage Can Model of Organizational Choice” (1972), och sedan vidareutvecklades av den amerikanske policyforskaren John W Kingdon (2003[1984]) i hans arbete Agendas, Alternatives and Public Policies. Cohen, March och Olsens originalartikel riktade en indirekt attack mot den om- fångsrika rational choice-litteraturen, och beskrev offentliga, icke-vinstdrivande organisationer som organiserade anarkier, karakteriserade av oklara mål, oklar teknologi och fl ytande deltagande. Medlemmar i sådana organisationer har ing- en klar avsikt med det de gör, utan rationaliserar oftast sitt beteende (exempelvis beslut) i efterskott:
From this point of view, an organization is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be the answer, and decision makers looking for work. (Cohen, March & Olsen, 1972:2) Från denna intressanta bild går författarna vidare till att konstatera att besluts- fattande i en organisation kan ses som den slumpmässiga hopkopplingen av fyra ”fl öden” – valfl ödet, problemfl ödet, lösningsfl ödet och deltagarfl ödet. Valtillfäl- lena är ett slags ”soptunnor” som problem och lösningar kastas i av de deltagare som råkar ha vägarna förbi:
To understand processes within organizations, one can view a choice oppor- tunity as a garbage can into which various kinds of problems and solutions are dumped by participants as they are generated. The mix of garbage in a
Politisk_styrn1b.indd 107
single can depends on the mix of cans available, on the labels attached to the alternative cans, on what garbage is currently being produced, and on the speed with which garbage is collected and removed from the scene. (ibid) Vad författarna här uttrycker med sitt tämligen starka bildspråk är en komplex beslutsteori. För det första hävdar de att problem och lösningar sällan hänger samman i logisk följd i en organisations beslutsfattande (på det sätt som rational choice-modeller antar). Tvärtom menar de att problemet och problemets lös- ning beror på vilka problem och lösningar som råkar fi nnas på samma ställe vid en given tidpunkt. Lösningar fi nns ofta redan i en organisation och ”väntar” på att kopplas samman med ett problem. För det andra innebär detta att ”timingen”, tiden för ett valtillfälle, är av central betydelse. Betoningen på ”the speed with which garbage is collected” visar vidare att tidspressen i beslutsfattandet är bety- delsefull för sammankopplingen av fl ödena. För det tredje kan beslutsprocesser i organisationer alltså ses som sammankopplingen av fl era fl öden, vilket innebär att fokus fl yttas från en enhetlig beslutsprocess till ett beslutstillfälle där korsan- de, sinsemellan oberoende fl öden möts, dvs. ett slags gatukorsning. Denna slut- sats är kanske den mest intressanta i hela modellen, samtidigt som en sådan slut- sats möjligen också reducerar vikten av beslutsfattande i det långa loppet.
Cohen, March och Olsen är noga med att poängtera att det också fi nns struk- turerande faktorer i denna anarki – en sådan är ”beslutsstrukturen” i organisa- tionen, med vilken menas ”participants eligible to participate in making that choice”. På samma sätt kan man säga att ”the labels attached to the alternative cans”, dvs. benämningen på eller defi nitionen av ett beslutstillfälle kan ha struk- turerande karaktär. I senare skrifter har March och Olsen (1989, 1995) kommit att koncentrera sig på sådana strukturerande faktorer inom organisationer i fort- satt polemik mot rational choice-skolan. Här ska vi inte sysselsätta oss vidare med originalmodellen (se t.ex. Enderud, 1976), utan i stället gå vidare till hur Kingdon har utvecklat och modifi erat soptunnemodellen.
Vad som då först måste konstateras är att Cohen, March och Olsen använder soptunnemodellen som en förklaring till organisatoriskt beslutsfattande. King- don använder den i stället som en generell modell för att förstå hur dagord- ningar skapas och handlingsalternativ formuleras på hela policyområden, dvs. områden som omfattar en mängd organisationer och interaktioner mellan orga- nisationer. Skapandet av dagordningar och alternativ är å andra sidan enligt ho- nom centrala förutsättningar för vilka beslut som fattas (men däremot inte nöd- vändigtvis för hur de implementeras i konkreta organisationer), vilket kan jäm- föras med originalmodellens ”labels attached to the alternative cans”. Han före- drar vidare att tala om tre processfl öden – policyfl ödet (som motsvarar lösnings- fl ödet i originalmodellen), problemfl ödet samt politikfl ödet (som motsvarar valfl ödet i originalmodellen). Deltagarna ses inte som ett separat fl öde med den rimliga motiveringen att de ofta snarast fi nns inom alla fl öden (jfr Johnson, 2003:53).
Politisk_styrn1b.indd 108
Eftersom Kingdons modell handlar om politikskapande snarare än organisa- tioner, intar politikfl ödet en särställning för honom. Politiken lever sitt eget liv med val och valkampanjer, och möjligheten att lansera gångbara problem och lösningar är avhängig detta säregna liv. Detta gör också att Kingdon drar ganska konventionella slutsatser utifrån sin studie, exempelvis att inga centrala beslut kan tas utan att den högsta politiska ledningen är med på båten (å andra sidan pekar han på att regeringen inte har samma kontroll över implementeringen vilket är nog så viktigt att poängtera, Kingdon, 2003:31). Samtidigt ägnas en stor del av det politiska livet åt att reagera på problem som genererats på andra håll, ofta genom någon särskild händelse som väckt stor uppmärksamhet. Men pro- blem kan också uppstå rutinartat, såsom i den årliga budgetprocessen. Kingdon är dock noga med att betona att problem inte kommer till världen på ett enkelt sätt, utan att själva defi nitionen av vad problemet egentligen är kanske är en av de viktigaste delarna i policyprocessen (därav hans fokus på dagordningsfasen). Lösningarna fi nns oftast redan tillgängliga: de fl yter omkring i vad som Kingdon med en biologisk metafor kallar ”the policy primeval soup” (”policyursoppan”), det vill säga i ett ständigt pågående beredningsarbete på lägre tjänstemannanivå som kan relateras till den historiska institutionalism som diskuterades i kapitel 3. Upplockandet av en policy ur denna soppa innebär att den behandlas som ett realistiskt alternativ för handling. Liksom defi nitionen av problemet är valet mellan handlingsalternativ och defi nitionen av dessa alternativ ytterst viktiga faser i policyprocessen. Å andra sidan betonar Kingdon att problem- och alter- nativdefi nitioner inte alltid görs tydliga för ”action is often facilitated by fuzzing over what one is trying to accomplish. When participants do defi ne their prefe- rences with a modicum of precision, they confl ict” (ibid:84, jfr Lindblom, 1959), något som i mycket hög utsträckning torde gälla svensk IT-politik.
På samma sätt som i originalmodellen avgörs besluten av den slumpmässiga hopkopplingen av fl ödena. Dock har Kingdon tonat ner denna slumpmässighet något. Han lägger stor vikt vid policyentreprenörer, som kan vara allt från drif- tiga politiker till lobbyister som försöker ”sälja in” sina förordade lösningar till den politiska processen: ”[t]hey hook solutions to problems, proposals to politi- cal momentum, and political events to policy problems” (ibid:182). Självfallet är detta en attraktiv roll att spela, men Kingdon betonar att den är få förunnad – det krävs nämligen resurser såsom tid, rykte, en etablerad position, god kontakt med politiker och kanske framför allt uthållighet (ibid:179–181). Vidare betonar han vikten av ”policyfönster” (policy windows) – perioder och tillfällen då en lösning helt plötsligt kan komma att övervägas. Sådana policyfönster uppkommer ofta vid krig, katastrofer och olyckor eller vid skenande kostnadsökningar inom nå- got offentligt utgiftsområde, men också vid mer förutsägbara tillfällen såsom politiska val och tillkomsten av nya regeringar. Detta innebär att möjligheter fi nns för personer att agera målmedvetet i relation till förutsägbara ”fönster”.
I detta kapitel sammanställer vi slutsatser av vår fallstudie av svensk IT-poli- tik på central nivå. Vi gör det utifrån diskussionen i kapitel 5 där vi noterade att
Politisk_styrn1b.indd 109
framväxten av denna politik kan beskrivas med hjälp av den populära gover- nance-modellen – en modell som dock inte förmår förklara beslutsprocesserna inom svensk IT-politik. Detta kan i stället göras med hjälp av Kingdons revide- rade soptunnemodell (för en aktuell tillämpning utifrån ett svenskt fall, se John- son, 2003). Den särkoppling och brist på interaktion mellan centrala aktörer som noterades i förra kapitlet kan till och med anses vara en följd av governance- organiseringen, vilket gör soptunnemodellen extra användbar. Kanske har go- vernance-organisering en tendens att generera soptunneprocesser? (jfr Pierre & Peters, 2005). Vi går igenom de tre olika fl ödena i den svenska IT-politiken – po- licyfl ödet, problemfl ödet och politikfl ödet. Kapitlet avslutas med en illustration a ett konkret beslut – tillkomsten av IT-propositionen Ett informationssamhälle
för alla (prop.1999/2000:86).