Det första egentliga IT-politiska, eller datapolitiska, beslutet i Sverige fattades i november 1949 (prop. 1948:303). Då instiftades en ny myndighet – Matematik-
Politisk_styrn1b.indd 44
maskinnämnden (MMN) – med ett enkelt och entydigt mål: att ge svenska sta- ten, eller snarare den svenska militären, tillgång till en ”matematikmaskin”. Pro- blemet som svenska myndigheter stod inför var att USA (som vid den tidpunk- ten var det enda land som hade den tekniska kompetensen) var avvaktande med att sälja färdiga anläggningar till utländska stater eftersom de klassifi cerades som strategiskt krigsmaterial. Nämnden var ett korporativt partsammansatt organ (först under ecklesiastikdepartementet, sedan under fi nansdepartementet) med representanter från såväl näringsliv och statsförvaltning som forskarvärlden. Från början tänkte man sig att denna satsning skulle vara en engångsföreteelse i vilken staten byggde en maskin till försvaret. Trots en succé med en egenhändigt producerad datamaskin 1954 (som i sin samtid var den mest avancerade i värl- den) blev det ingen fortsättning på MMN:s verksamhet, utan denna nämnd åsi- dosattes successivt under 1950-talet för att slutligen försvinna 1962. Nybom (1980:161) menar i en senare tillbakablick att denna tidiga organisering av data- politiken skapade många av de senare problemen. Dels kom datapolitiken att sakna en klart defi nierad administrativ hemvist, dels medverkade ett kortsiktigt fokus på att täcka omedelbara behov hos försvaret till att man aldrig formule- rade någon långsiktig strategi vilket bidrog till motsättningar mellan parterna. MMN var ett tillfälligt organ som hela tiden verkade som ett provisorium där exempelvis de anställda teknikerna som byggde datamaskinerna aldrig fi ck fasta tjänster.
Det som kom att spela roll för den framtida utvecklingen var då den statliga förvaltningen i mitten av 1950-talet började intressera sig för den nya tekniken. Redan 1955 hade den nyblivne fi nansministern Gunnar Sträng (på Statens Orga- nisationsnämnds anmodan) tillsatt Kommittén för maskinell databehandling som i likhet med MMN var partsammansatt av representanter från förvaltning (både civil och militär) samt näringsliv. Denna kommitté upphöjdes 1958 till datapolitiskt policyorgan och kom fram till 1962 att arbeta som den primära remissinstansen och rådgivande organet rörande statliga datafrågor. Fokus hade sålunda fl yttats från tekniskt utvecklingsarbete till administrativ databehand- ling. Drivkraften var rent rationell i förhållande till den statliga förvaltningen; man betraktade ADB som en källa till obegränsade möjligheter för effektivise- ring, kostnadsbesparing och rationell resursanvändning (Nybom, 1980:163).
Den överordnade uppgiften för kommittén, att utreda möjligheter och hin- der för ett utökat användande av datorer inom statsförvaltningen, fullföljdes i den framtidsoptimistiska anda som kännetecknade början av 1960-talet. De hin- der för en snabb och konsekvent utbyggnad av datateknik som kunde tänkas existera var enbart av ekonomisk natur. Kommittén kunde sålunda identifi era användningsområden för datateknik inom snart sagt varje sektor av offentlig förvaltning med betydande rationaliserings- och effektiviseringsvinster (SOU 1962:32).
Även om kommittén betraktad med nutida ögon i många avseenden hade en nästan naiv syn på datoranvändningens fördelar inom det offentliga, påpekade
Politisk_styrn1b.indd 45
man att vissa förutsättningar skulle uppfyllas. För det första menade man att genomförandet av ny teknik krävde organisatoriska förändringar och förnyelse i delar som berördes av implementeringen. Den framtida användningen krävde därför också ett omfattande planerings- och förberedelsearbete samt stora in- vesteringar. Sålunda föreslog därför utredningen upprättandet av en särskild fristående myndighet (med det tilltänkta namnet ”statens datanämnd”). Myn- digheten skulle vara korporativt organiserad med representanter från i första hand de statliga rationaliseringsmyndigheterna, forskarvärlden samt det pri- vata näringslivet. Den skulle inte enbart fungera som en remissinstans, utan skulle också agera som en statlig myndighet. Tanken om en fristående myndig- het var dock inget som föll i god jord hos riksdag och regering och det fram- tida arbetet med en svensk datapolitik föreslogs bli överfört till Statskontoret. Riksdagen gick också på denna linje och kommitténs rekommendationer följdes inte.
Nästa viktiga formativa moment i den datapolitiska historien skedde i början av 1970-talet när datorer helt plötsligt blev mer än bara en rent administrativ fråga och där partier, massmedia och även delar av befolkningen började intres- sera sig för datoranvändning och också började agera. När Statistiska centralby- rån 1970 skulle genomföra sin regelbundna undersökning av svenska folkets levnadsvillkor och boendeförhållanden (folk- och bostadsräkningen) med hjälp av datorer möttes myndigheten av en formidabel folkstorm (förmedlad av mass- media). Kritiken riktade sig mot att myndigheter genom insamlande av person- liga data tillskansade sig makt, att myndigheter genom samkörning av dataregis- ter kunde kränka den personliga integriteten, att det saknades lagstiftning inom området (offentliga dataregister föll inte under offentlighetsprincipen i Tryckfri- hetsförordningen), att insamlat material kunde säljas vidare till tredje part osv. Enligt Lars Ilshammar (2002:125) hade diskussionen om offentliga personregis- ters påverkan på den personliga integriteten faktiskt varit under uppsegling un- der hela 1960-talet med den utveckling som det offentligas ökade användning av datorer hade bidragit till. Från myndigheternas sida fanns det dock länge en obe- nägenhet att överhuvudtaget diskutera frågan. Frågan om personlig integritet var det som kom att tända diskussionen, och det är här som de politiska parti- erna kommer in. En studie av antalet datapolitiska initiativ (motioner, interpel- lationer och frågor) i riksdagen visar en omfattande ökning av kritiska inlägg som berörde kopplingen av data och integritet under perioden 1967 - 1973 (Ils- hammar, 2002:126–127). En majoritet i riksdagen (utom regeringen) kunde också bromsa upp utvecklingen under början av 1970-talet i väntan på att en pågående utredning, Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, blev färdig med sitt förslag till dataskyddslagstiftning. Tankarna kring en särskild central tillsynsmyndighet för att registrera offentliga personuppgifter och med befogenheter att pröva samkörningar mellan register föddes inom utredningen under 1971. I delbetänkandet Data och integritet (SOU 1972:47) presenterade man också ett förslag om en särskild datalag och inrättandet av en särskild myn-
Politisk_styrn1b.indd 46
dighet: datainspektionen med mandat att bevilja (och återkalla) tillstånd för både privata och offentliga register. I riksdagens behandling av lagförslaget kriti- serades vissa detaljer i förslaget, men regeringens proposition antogs samma vår. Sverige blev därmed världens första land med en särskild datalag med syfte att skydda den personliga integriteten.
På samma sätt som integritetsfrågorna hade vänt blicken mot konsekven- serna av ny datateknik kom frågan om datateknik i arbetslivet att ge upphov till en bredare politisk diskussion rörande datafrågor. En aktiv facklig kamp under slutet av 1960- och början av 70-talet med krav på ökat medbestämmande på arbetsplatser, kombinerad med en ökad medvetenhet om eventuella konsekven- ser av ny datateknik för sysselsättningen, gjorde att man från fackföreningarnas sida började utveckla en egen politik på området. Redan Dataindustriutredning- en (under Industridepartementet) betonade i sitt slutbetänkande Data och nä-
ringspolitik (SOU 1974:10) vikten av att i framtiden uppmärksamma datatekni-
kens påverkan på sysselsättning. Samtidigt var datoriseringen inom arbetslivet något som drogs in i den överordnade diskussionen inom fackföreningsrörelsen om en demokratisering i arbetslivet vilket bl.a. omnämns i kongressrapporten
Solidariskt medbestämmande (1976). LO antog också vid sin kongress 1976 ett
handlingsprogram och man beslutade att tillsätta ett särskilt dataråd inom orga- nisationen (som arbetade fram rapporten Facklig datapolitik, 1981). Överlag il- lustrerar denna en positiv syn på ny teknik, men med krav på hur införande av datateknik ska gå till konkret ute på arbetsplatserna.10 Diskussionen inom fack-
föreningsrörelsen smittade också av sig på Arbetsmarknadsdepartementet som 1978 tillsatte Dataeffektutredningen. Enligt Glimell var Dataeffektutredningen ett sätt för departementet att undgå att ”deras frågor” (och då framförallt sys- selsättningsfrågorna) drogs in i Industridepartementets pågående utredning Data- och elektronikkommittén. Från början följde Dataeffektutredningen den utstakade fackföreningslinjen som beskrivits ovan. Den ledande socialdemokra- ten i utredningen satt också med i Datadelegationen (se nedan). Men från början av 80-talet ändrades, enligt Glimell (1989:30), denna enstämmiga inriktning och utredningen blev snarare ett slagfält mellan två socialdemokratiska hållningar till politiken där till slut en betydligt mer teknikvänlig falang segrade och där användarfokuseringen försvann från den datapolitiska agendan.
Ett tredje formativt moment inträffade under slutet av 1970-talet i och med att datapolitiken gradvis blev en alltomfattande politisk problemställning som krävde ett aldrig sinande utredningsarbete. Under slutet av 1970-talet och början av 80-talet tillsattes årligen en rad större utredningar som var sorterade för sig under olika departement (och verk) och som alla på ett eller annat sätt behand-
10 Rolandsson (2003) beskriver i sin avhandling om LO:s syn på informationsteknik hur de olika för- bunden (som det framkom på kongresserna 1976 och 1981) hade ganska olika syn på vilka konse- kvenser datorer skulle medföra inom arbetslivet och på hur man skulle agera från LO:s sida. Vissa fackförbund, i samarbete med fackligt orienterade arbetslivsforskare, skisserade en s.k. ”Moratorium- linje”. Innehållet i denna var att fackföreningar med stöd av Medbestämmandelagen och/eller lokala avtal skulle blockera allt införande av ny datateknik till dess att lokala riktlinjer hade utvecklats.
Politisk_styrn1b.indd 47
lade frågor omkring datorer. Man började tala om en ”djungel” av olika (och ibland motstridiga) utredningar i olika kommittéer och regeringen såg ett behov att rensa upp i ”djungeln” genom någon typ av samordnande organ som kunde ta ett helhetsgrepp omkring datafrågorna (Frejhagen, 2002:62). Den borgerliga regeringen var dock något tvehågsen och ville inte själv föreslå något (Bäck, 1982:172). Det blev sålunda riksdagen (eller snarare fi nansutskottet) som kom att driva frågan. Regeringen följde till slut riksdagens krav och i mars 1980 togs beslut om inrättande av Datadelegationen i vilken löneminister Olof Johansson fi ck i uppgift att tillkalla högst 15 ledamöter.
Enligt Glimell låg kommitténs uppgifter väldigt nära vad som redan 1976 hade föreslagits i socialdemokraternas datapolitiska program. Delegationen skulle bli ett ”spjutspetsorgan för den svenska modellen för datorisering” (Gli- mell, 1989:28). Ledamöterna kom att inkallas från riksdagens partier, arbets- marknadens organisationer samt regeringskansliet. Experter och sakkunniga tillkom från bl.a. riksdataförbundet, datainspektionen, televerket och statskon- toret. I sin samtid var organisationsformen ovanlig. Fristående kommittéer hade inte för vana att ha ett statsråd som ordförande. Likaså var de breda direktiven, där delegationen skulle ha en samordnande status gentemot andra utredningar, inte något som hörde till vanligheterna inom det statliga kommittéväsendet i början av 1980-talet. I kommitténs första skrivelse (Samordnad datapolitik, prop. 1981/82:123) argumenterar statsrådet Johansson för nödvändigheten av en sam- ordnad datapolitik. När det gäller formerna åläggs departement och myndighe- ter att själva ansvara för respektive fackområde. Datapolitiken ska inte ersätta några fackområden, men det behövs en samordnande faktor mellan de olika delarna. Formerna för det fortsatta arbetet föreslogs därför följa den ”mjuka ad- ministrativa form” som Datadelegationen dittills hade följt. Datadelegationens fortsatta arbete blev dock en dyster historia. Efter att socialdemokraterna hade kommit tillbaka till makten 1982 var ambitionsnivån inom regeringen på data- området inte speciellt stor. Som Glimell skriver så avspeglades inte de stora åta- ganden som datadelegationen hade tagit på sig i klara befogenheter eller regle- rande styrmedel (med undantag av vissa integritetsfrågor).
Ett fjärde viktigt moment i historien om svensk datapolitik kan dateras till december 1983 då den svenska riksdagen utan någon större debatt fattade beslut om att tilldela ca 700 miljoner kronor till ett nationellt mikroelektroniskt pro- gram (NMP) (prop.1983/84:8). Här blir datapolitiken på allvar en näringspoli- tisk fråga (även om det tidigare hade funnits tendenser till att betrakta datapoli- tiken i ett mer industriellt sammanhang, jfr SOU 1974:10). Satsningen var i en samtida svensk kontext unik i sin omfattning och bidrog med ”friska pengar” till strategisk forskning och utveckling av framförallt halvledarkomponenter. Aldrig tidigare hade man i Sverige satsat så mycket pengar på ett enskilt strategiskt forskningsprogram. Delvis var denna satsning resultatet av en oro för att det svenska försvaret i händelse av krig inte kunde ha tillgång till mikroelektronik, men den var också resultatet av att frågor som rörde IT hade börjat bli en stor
Politisk_styrn1b.indd 48
näringspolitisk fråga i utlandet11. Den japanska regeringens satsning på forsk-
ning i ”femte generationens datorer - MITI” hade året innan (1982) rönt en hel del internationell uppmärksamhet och i Frankrike hade president Mitterrand några år innan (1980) presenterat den storslagna Nora/Minc planen för det framtida (franska) informationssamhället.
Under 1980-talet aktualiseradess återigen frågan om IT i offentlig förvaltning även om det skedde på diskussionsplanet. Även om Datadelegationen var under avveckling under mitten av decenniet fanns det fortfarande en diskussion om- kring datapolitiska frågeställningar i riksdagen. År 1985 presenterades en propo- sition – Datorerna och det goda samhället (prop. 1985/86:220), i vilken dåvarande ”dataminister” Ingvar Carlsson gav en lägesbeskrivning av datapolitiken. Denna rapport föranleddes av en begäran från ett riksdagsutskott. I denna sägs det klart att det är meningslöst att formulera en särskild datapolitik eftersom datorer fö- rekommer i de mest skilda sammanhang. Grovt sett summerades 1970-talets diskussion, och man säger att de förslag om åtgärder som under årens lopp hade presenterats fortfarande gällde som landmärken för riktningen på den förda po- litiken. Man diskuterar inte omprioriteringar eller nya riktningar i propositio- nen och man förhåller sig inte heller till NMP. Dock tar man upp den offentliga sektorns användning i det att man kopplar datorer till det pågående arbetet inom civildepartementet med att modernisera den offentliga sektorn.
Efter att det i många år hade varit stiltje på det IT-politiska området i Sverige skedde det något i början av 1990-talet. Den utlösande politiska faktorn var sto- ra symboliska händelser i utlandet. Dels publicerades en storstilad handlings- plan från den amerikanska Clinton-regeringen: The National Informations In-
frastructure Plan: Agenda for Action (1993); dels hakade EU (i form av en expert-
grupp) på med en liknande rapport: ”Europa och det globala informationssam-
hället” (1994, vanligtvis benämnd Bangemann-rapporten). Bägge dessa rappor-
ter beskriver i positiva ordalag hur modern informationsteknik och globala elektroniska nätverk (det vill säga Internet) höll på att revolutionera vårt arbets- liv, vår ekonomi, vår fritid och så vidare. Med ett metaforspäckat språk jämförs den snabba tekniska utvecklingen på IT-området med 1800-talets industrialise- ring (bredband jämförs t.ex. med järnvägar) och man överför dessa historiska paralleller till en framtida omdaning av näringslivet. De ödesdigra tonerna om större revolutionerande förändringar i skuggan av IT-utvecklingen har ett un- derliggande budskap om att uppmärksamma beslutsfattare (både offentliga och privata) på att en ny ekonomisk konkurrenssituation håller på att uppstå i värl- den. Med denna ”analys” uppmanar man till omedelbar handling för att refor- mera en rad institutioner i mer marknadsliberal riktning. Bangemann-kommis- sionen påpekar i detta sammanhang vikten av att denna process inte bromsas och att det är marknaden som ska vara ”drivkraften” i den fortsatta utvecklingen av ”Europas väg in i informationssamhället”. Dessa rapporter blev startskottet till
11 Det är också i skiftet mellan 1970- och 80-tal att man rent språkligt övergår från att tala om datorer till informationsteknik (IT).
Politisk_styrn1b.indd 49
att en rad regeringar i OECD-länderna en efter en under mindre än ett år ome- delbart tillsatte kommittéer och råd för att formulera sin egna ”nationella hand- lingsplaner” i syfte att följa med i utvecklingen. Magnus Karlsson anser att dessa nationella handlingsplaner inte hade som syfte att utveckla en reellt självständig strategi. Snarare handlade det om att man friskt plagierade varandras förslag så att de i slutändan nästan blev kopior av varandra (Karlsson, 1996). I detta sam- manhang utvecklades också en underliggande paradoxal strategi i vilka alla in- dustrialiserade länder strävade efter att bli bäst i världen genom att plagiera idéer från andra länder.
I Sverige hade IT redan börjat få en renässans som kan sägas startade med ytterligare en industripolitisk kommitté benämnd ”IT 2000” och med en rad initiativ från olika forskningsrelaterade institutioner. Många av de samtida be- traktarna (bl.a. Henriksson, 1995; Johansson, 1997) daterar dock den moderna svenska IT-politikens återkomst till statsminister Carl Bildts tal på Kungl. Ingen- jörsvetenskapsakademins jubileumssymposium ”Människa – Tekniken – Fram- tiden” i februari 1994. Detta tal kom precis efter den ovannämnda amerikanska regeringens rapport och ska i ses ljuset av denna. I detta tal markerade Bildt att IT nu var en högprioriterad fråga på regeringens dagordning och att regeringen till detta syfte hade instiftat en särskild kommission, ”IT-kommissionen” med statsministern själv som ordförande. Här slutar den rent historiska genomgång- en och IT-politikens fortsatta öde beskrivs vidare i kapitel 5 och 6. Här samman- fatta de fyra formativa momenten i historien:
1. Det första formativa momentet, som vi daterar till det sena 1940-talet, an- knyter till att frågor som rör datorer och informationsteknik är något som kan hanteras i nära samarbete med näringslivet och, som en konsekvens, att frågorna ansvarsmässigt kommer att hänga i luften mellan den offent- liga och privata sektorn.
2. Det andra formativa momentet, som i vår analys äger rum i början av 1970-talet, kännetecknas av att frågorna lämnar den rent administrativa sfären och blir föremål för en mer politisk diskussion omkring farhågor och osäkerhet kring tekniken. Resultatet är att frågorna för framtiden tvingas in i en avvägningsdiskussion mellan fördelar och risker och att statens roll inte bara blir att påskynda spridningen av tekniken, utan ock- så att beskydda medborgarna.
3. Det tredje formativa momentet, som vi har satt till slutet av 1970-talet och början av 1980-talet, är ett moment i vilket politiska frågor om dato- rer och IT får en organisatorisk form som fortlever fram till våra dagar. I denna period institutionaliseras idén om att data- och IT-frågorna är tvärsektoriella frågor som berör alla politikområden, och att dessa frågor ska beredas i utredningar med representanter från olika delar av samhäl- let.
Politisk_styrn1b.indd 50
4. Det fjärde formativa momentet daterar vi till 1980-talet när data- och IT- frågorna blir industripolitik och framtiden för svensk konkurrenskraft knyts till den nya tekniken. Genom detta knyts IT-frågorna till allmän nä- ringspolitik, och även om det tvärsektoriella kvarstår i framtiden så blir utgångspunkten i framtida policyprocesser att frågorna primärt ska kny- tas till näringslivets villkor.
Till dessa skulle man kunna lägga till det som inträffade under 1990-talet när IT-politiken formerade sig som någon form av allmän ”överpolitik” som kret- sade över övriga politikområden och blev en viktig symbolfråga för utformandet av den framtida välfärdsstaten. Vi kommer dock att beröra detta noggrannare i kommande kapitel.