IT-kommissionens och IT-politiska strategigruppens nätverksorganisering IT-kommissionen inrättades av den borgerliga regeringen 1994 och avvecklades av den socialdemokratiska regeringen 2003 för att avlösas av den IT-politiska strategigruppen. IT-kommissionen var en extraordinär kommitté som från bör- jan låg centralt placerad i Statsrådsberedningen, för att sedan få status av en mer ”normal” utredning, men med en styrelse ledd av en minister. Den IT-politiska strategigruppen är däremot placerad på Näringsdepartementet, direkt under IT- ministern. Vi har noterat (Hall & Löfgren, 2004) att liknande arrangemang som IT-kommissionen var vanliga i andra europeiska stater under 1990-talet, och har tolkat det som att det handlade om en vilja att koordinera och samverka i stället för att riskera att IT-frågorna begränsades till ett specifi kt politikområde. IT-po- litiken har alltså från och med 1994 setts som ett allomfattande politikområde, även om Näringsdepartementet, som under största delen haft det direkta ansva- ret, försökt premiera tillväxtfrågorna.
Att starta en IT-kommission motiverades av att det krävdes extraordinära åtgärder för att främja informationsteknikens utveckling i Sverige. Kommissio- nen förknippades i början med statsministern, Carl Bildt (m), som också blev dess första ordförande, vilket får anses vara mycket ovanligt för en svensk reger- ingskommitté. Dessutom fylldes den av tämligen vördnadsbjudande medlem-
Politisk_styrn1b.indd 96
mar såsom ministrar och direktörer från svenska företag (t.ex. Ericssons VD Lars Ramqvist). I samband med starten utgavs en visionär utredningsrapport, Infor-
mationsteknologin: Vingar åt människans förmåga (SOU 1994:118). IT-kommis-
sionen hann knappt mer än organiseras förrän ett regeringsbyte skedde. Under det socialdemokratiska regeringsinnehavet sedan dess har tre olika IT-kommis- sioner avlöst varandra, alla med IT-ansvariga ministrar (Jan Nygren, Ines Uus- mann samt Björn Rosengren) som ordförande, men i övrigt med något mer låg- profi lerade medlemmar. Medan Bildts IT-kommission aldrig lämnade det visio- nära stadiet, utformade de senare kommissionerna något tydligare mål för sin verksamhet:
Kommissionen skall vara framåtblickande och aktualisera nya frågeställning- ar. Kommissionen skall utarbeta analyser i syfte att belysa vilka möjligheter och eventuella problem som utnyttjandet av informationsteknik kan innebä- ra ute i samhället. Kommissionen skall ge förslag till konkreta åtgärder hur informationstekniken kan användas för att öka tillväxten och sysselsättning- en samt föreslå hur tekniken kan göras mer tillgänglig. Kommissionen skall vidare hålla sig orienterad om utvecklingen internationellt. (Direktiv 1998:38, Kommissionen för analys av informationsteknikens påverkan på samhällsut- vecklingen – IT-kommissionen)
Vad som ska inkluderas under informationsteknikens användning har varit ifrå- gasatt ända sedan starten. Vad gäller data/IT-politikens mandat är detta en om- debatterad fråga med ännu längre historia tillbaka i Datadelegationen. Samman- fattningsvis kan konstateras att IT-kommissionens medlemmar har haft stor frihet att utforma innehållet och sin verksamhet själva, något som omedelbart associerar organiseringen till governance (i jämförelse med vanliga utredningar som brukar ha tydligt defi nierade direktiv). IT-kommissionen valde också att utforma sitt arbete i nätverksform, genom sex olika ”observatorier”:
Den nuvarande IT-kommissionen arbetar bl.a. genom olika nätverk såsom det IT-rättsliga observatoriet. Detta arbetssätt har visat sig effektivt när det gäller att knyta till sig bred kompetens inom olika områden och förankra de analyser som görs. Den nya IT-kommissionen skall därför arbeta på samma sätt men vara fl exibel vad avser sammansättningen och inriktningen på de olika nätverken. Utvecklingen på IT-området och nya problemområden kan skapa behov av nya grupperingar alternativt göra grupperingar inaktuella. (ibid)
Orsaken till att arbeta nätverksbaserat sägs här alltså vara friheten att knyta till sig kompetens samt förenkla kommunikationen med omvärlden, och nätverks- arbetet omtalas i denna mening som ”effektivt”. Däremot nämns ingenting om hur förslagen och analyserna ska ges politisk legitimitet eller komma upp på den
Politisk_styrn1b.indd 97
politiska dagordningen. Enligt våra intervjuer var ett underliggande motiv för det nätverksbaserade arbetssättet att resurserna var knappa, vilket ligger i linje med Schmitters antagande om governance som en ”second-best solution”. Detta är av intresse då vi tidigare konstaterat att en anledning till att nätverksbaserade styrningsformer växer fram är att de är billiga i jämförelse med andra (en tjäns- teman i regeringskansliet menar däremot att kommissionen hade ”groteskt mycket resurser”). Genom att inkludera personer med olika former av expertis förväntades ändå troligen organiseringen leda till ett rationellt förfarande. Vik- ten av att man använt expertis framhålls också i fl era av IT-kommissionens ut- redningar. Den underliggande förutsättningen verkar vara att man med hjälp av denna expertis förmår bygga upp en strategisk konsensus som underlättar ge- nomförandet. I kommissionens olika styrelser och observatorier kan noteras att medlemmarna till ungefär en tredjedel var forskare, en tredjedel näringslivsfolk samt en tredjedel tjänstemän av olika slag. Det som är mest intressant här är kanske dock vilka som exkluderas. Sverige har en lång tradition av korporativa arrangemang, där arbetsmarknadens parter har inkluderats i det politiska styr- systemet (se t.ex. Rothstein & Bergström, 1999). Endast två sådana representan- ter har funnits med i kommissionen, vilket är speciellt intressant eftersom reger- ingen framhåller ”sysselsättning och tillväxt” som prioriterade mål för kommis- sionens arbete. Den enda medlemmen från LO förklarade dessutom under vår intervju att han enbart deltog i kommissionen som ”en individ, inte som repre- sentant för LO”. Detta leder till känslan av att kommissionen har velat rekrytera färgstarka personer, kraftfulla individer snarare än representanter för olika in- tressen till kommissionen. Detta kan möjligen också ses som en svaghet.
En vanlig orsak till korporativa lösningar eller framväxten av policygemen- skaper som lyfts fram i litteraturen är att beslutsfattare vill ha stabila och förut- sägbara policymiljöer. EU har till och med gått så långt att man på ett fl ertal policyområden aktivt skapat, eller bidragit med medel till att skapa, de intresse- grupper som sedan ”lobbar” mot kommissionen och parlamentet (se t.ex. Mazey & Richardson, 2001). På så sätt skulle man kunna uppfatta IT-kommissionen som ett sätt att skapa en sådan stabil och förutsägbar policymiljö, att inkludera olika intressen inom statens hägn. I skrivande stund är exempelvis IT-Företagens VD samtidigt också ordförande för den IT-politiska strategigruppen! På så sätt fi nns alltså en korporativ logik även i skapandet av IT-kommissionen, men de intressen som inkluderas är privata snarare än fackliga och det är mer individu- ella än kollektiva intressenter som inkluderas. Därför var IT-kommissionen knappast en klassisk, korporativ skapelse.
På samma sätt som IT-kommissionen har IT-strategigruppen också sett som sin uppgift att forma fl er nätverk bestående av intressanta personer, författa rap- porter, anordna seminarier och ”rundabordssamtal”, samt ”aktivt delta i den of- fentliga debatten” (IT-strategigruppens verksamhetsplan, 2005, s. 9). Sålunda har man också indelat sig i sex ”arbetsgrupper”, dvs. lika många som det fanns ”observatorier” under IT-kommissionen. Även strategigruppen präglas av fors-
Politisk_styrn1b.indd 98
kare, entreprenörer och andra viljestarka personer (”blåslampor” enligt IT-mi- nistern). Från början var en välkänd IT-entreprenör, Christer Sturmark, ordfö- rande. Den ende politiker som fi nns med är ett kommunalråd från Sandviken. Parat med att gruppens sekreterare är f.d. IT-chef i Sandviken får man anta att IT-minister Ulrica Messing har tagit med sig ett eget, tidigare lokalpolitiskt nät- verk till strategigruppen. De arbetsgrupper som formats innehåller däremot fl era departements- och myndighetsföreträdare, vilket troligen är nödvändigt för att strategigruppen ska kunna erhålla legitimitet inom departement och myndigheter. Samtidigt fi nns alltså en mycket stor vilja att få med sig näringslivet i de IT-politiska åtgärderna, vilket kan tolkas som ett sätt att öka styrningssam- verkan mellan privata och offentliga företrädare.
IT-kommissionen publicerade en stor mängd rapporter under sina nio verk- samhetsår (138 stycken). Ett prioriterat ämne under slutet av 90-talet var infra- strukturfrågan, där emellertid kommissionen inte fi ck gehör för sina idéer från regeringens sida, om man undantar en allmänt pådrivande roll för att något måste göras i frågan. Efter bredbandsfrågans avklingande blev det i stället ut- vecklingen av e-tjänster och sådana tjänsters möjligheter att effektivisera förvalt- ningen och skapa tillväxt, som tilldrog sig den största uppmärksamheten. IT- kommissionens slutrapport ägnades också närmast helt åt detta område. Men under sin livstid intresserade sig kommissionen exempelvis också för rättsfrågor, skattefrågor, utbildningspolitik och IT inom hälso- och sjukvård. Även den IT- politiska strategigruppen ägnar sig åt många och disparata frågor, men här bör noteras att samtliga frågor som behandlar IT inom offentlig förvaltning lyfts ut och lagts i en separat delegation för e-tjänster på Finansdepartementet.
IT-politikens organisering som delegering och resursdelning
Att IT-kommissionen har avlastat det statliga styrsystemet står utom allt tvivel. Frågor av övergripande IT-politisk karaktär har regelbundet hänvisats till IT- kommissionen. Speciellt har detta gällt den parlamentariska nivån – det är påfal- lande hur lite intresse de folkvalda politikerna har visat de IT-politiska frågorna förutom en kort period under den så kallade ”IT-bubblan” 1999–2000. Reger- ingskansliets tjänstemän har på ett annat sätt funnits med, men även dessa har haft begränsad kontakt med IT-kommissionen. Följden av detta har blivit en lång rad rapporter från IT-kommissionens sida, rapporter som regelmässigt har arkiverats utan att några åtgärder vidtagits.
Det är inte mycket av allt det som IT-kommissionen har levererat som har lett till någonting konkret, det är ju väldigt lite. I stället har det ju varit en enorm infl ation i rapporter från IT-kommissionen, jag tror att det också har varit ett misstag, att dom bara sprutade ur sig så mycket så att det skymmer ju skogen för alla träden, i stället för att fokusera, satsa på ett antal frågor då för att ta fram nånting verkligen centralt, utan allting mellan himmel och jord, det ba-
Politisk_styrn1b.indd 99
ra vräks ut rapporter, och det är nog bra med det, ”jaha, tack för det, och här är ytterligare en rapport”, säger man då från departementets sida och sen så händer det ju absolut ingenting, så dom har inte lyckats med mycket av det dom har önskat. (IT-entreprenör, tidigare bl.a. utredare åt regeringen) IT-ministern uttrycker detta något mer diplomatiskt, men i princip kan man utläsa att hennes uppfattning också är att delegeringen av alla IT-frågor till IT- kommissionen var ett misslyckande:
Och då tror jag också att det är dags att gå från ord till handling, ungefär på samma sätt som vi har jobbat inom jämställdhetspolitiken, att gå från … att ha en minister som talar om IT:s fördelar på alla politikområden och alla sek- torer, till att ha IT på alla departement. Du nämnde själv IT och bistånd och IT i skolan, eftersom jag naturligtvis är präglad av att ha jobbat med jäm- ställdhetsfrågor, så vill jag anamma det arbetssättet mycket tydligare också på IT-politikens område, så känner jag att jag runt omkring mig då behöver per- soner som mera är … idégivare, ambassadörer, opinionsbildare, blåslam- por;22 alltså en referensgrupp, och inte en grupp som kan producera rappor-
ter, utan jag tycker att nu … Det har producerats väldigt många bra rappor- ter. Men för få av dem har blivit genomförda.
Delegeringen av IT-politiken till IT-kommissionen var alltså en avlastning, men samtidigt också en isolering. IT-kommissionen organiserades efter governance- principer, men lyckades inte få centrala aktörer i styrsystemet intresserade av att delta, exempelvis genom att dela med sig av sina resurser. I stället valde IT-minis- tern under 2003 att organisera en IT-politisk strategigrupp på Näringsdeparte- mentet, som kunde bryta IT-frågornas isolering. Betoningen av gruppen som ”blåslampor” säger samtidigt att varje departement måste ta huvudansvaret för sina specifi ka IT-frågor och att strategigruppen enbart ska fungera pådrivande, dvs. i praktiken verkar inte förändringen vara så stor.
Båda citaten uttrycker en mycket vanlig men likväl paradoxal tankefi gur, nämligen att man ska gå ”från ord till handling”. Samtidigt som politikområdet alltså formas kring nätverk, dialog, prat, rapporter, dvs. ”ord”, så kritiseras just detta pratande och samtalande i nästa vända. Detta förefaller vara något av nät- verksstyrningens paradox. Dess centrala instrument är, och kan knappast heller vara något annat än, prat, men samtidigt pratar man ständigt om att komma bort från pratet och ”göra saker på allvar”. Men i så fall krävs kanske något annat instrument än nätverksstyrning.
Avlastning och resursdelning var troligen alltså viktiga tankegångar bakom beslutsfattarnas åtgärder att upprätta och fl era gånger förnya mandatet för IT-
22 Uttrycket ”blåslampa” användes för övrigt av flera ledamöter i strategigruppen i deras självbeskriv- ning under intervjuerna, i betydelsen att man skulle vara pådrivare i policyprocessen inom regerings- kansliet.
Politisk_styrn1b.indd 100
kommissionen, även om detta i praktiken ledde till att IT-frågan isolerades. Det- ta misslyckande gäller främst central organisering av övergripande IT-politik – konkreta sakområden återkommer vi till i kapitel 7. Allmänt kan dock konstate- ras att koordineringsproblemen och oviljan att fatta beslut på central nivå, kom- binerat med höga styrningsambitioner, leder till delegering av frågor neråt i systemet. På samma sätt som togs upp i den generella diskussionen av delegering tenderar lägre nivåer att belastas allt hårdare efter hand. När det gäller centrala IT-politiska områden såsom bredband, IT i skolan och 24-timmarsmyndigheten så har således kommunerna fått en alltmer central roll, där man också i stor ut- sträckning förlitar sig på tillförsel av kommunala resurser för att utföra politi- ken.
IT-politikens organisering som konsensusskapande och effektivitetsbefrämjande
Att skapa konsensus och effektivitet har troligen också varit ett viktigt motiv bakom den centrala organiseringen av svensk IT-politik, men konsensus och ef- fektivitet kan knappast anses ha karakteriserat denna organisering i praktiken. Redan för den första IT-kommissionen förefaller strategisk konsensus ha varit viktig, framför allt i förhållande till näringslivet. De senare kommissionerna har i något större utsträckning påmint om vanliga svenska utredningskommittéer, och för alla sådana kommittéer är konsensus givetvis ett viktigt mål. Dock kan man se att sammansättningen av kommissionen i form av fl era kraftfulla och bestämda individer knappast har understött effektivitetsbefrämjande konsensus. Vissa personer har varit försiktiga akademiker med nyanserade synsätt på vad man politiskt kan åstadkomma, medan andra har varit kategoriska tekniker med revolutionerande lösningar på informationsteknikens samhälleliga problem. IT- kommissionen har använt sig av en omfattande kompetens, inte minst från uni- versiteten, men hur denna kompetens ska omsättas i realiserbara politiska för- slag förefaller oklart. Det gemensamma för kommissionens ledamöter verkar i alla fall ha varit att de har haft sin huvudverksamhet på annat håll och begränsad förankring i beslutande kretsar inom regeringskansliet och myndigheterna.
Detta för oss in på frågan om legitimitet. Om de enskilda individerna i en organisation såsom IT-kommissionen ska ha stor betydelse, så krävs det också att de har stor legitimitet bland dem som ska fatta centrala beslut. IT-kommis- sionens ledamöter har alla haft stor legitimitet inom sina respektive sakområden, men knappast som utformare av nationell policy. Ännu mer gäller det ledamö- terna i den senare IT-politiska strategigruppen. Dess förste ordförande, IT-en- treprenören och IT-gurun Christer Sturmark (som dock avgick efter blott ett år), drabbades av en formlig kampanj mot sin person i samband med utnämningen. Inte minst hördes många kritiska röster från näringslivet, vilket också för övrigt den siste ordföranden för IT-kommissionen, näringsminister Björn Rosengren, drabbades av för att ”lova runt och hålla tunt”. Under sådana förhållanden är det
Politisk_styrn1b.indd 101
förstås svårt att få legitimitet och att på ett effektivt sätt kunna genomföra sina förslag.
Flera IT-frågor är tekniskt komplexa: det gäller till exempel bredband och den nationella IT-infrastrukturen. Vi har intervjuat fl era personer inom IT-poli- tiken som alla har sin mycket bestämda uppfattning av hur infrastrukturfrågorna ska lösas, vilket redan i sig försvårar konsensusbyggandet. Politikerna har svårt att förstå dessa tekniskt komplicerade frågor och föredrar att marknaden tar hand om infrastrukturutbyggnaden och låter politikerna agera i första hand när problem uppstår. En sådan hållning, dvs. att staten ska vara reaktiv snarare än aktiv, gör uppbyggandet av en enhetlig nationell IT-policy på infrastrukturom- rådet tämligen meningslös. Å andra sidan kan man i Brunssons (2002) anda tala om särkoppling mellan retorik och handling. Politikerna kan med ett sådant sätt att se det uppfattas som mest intresserade av symbolisk eller retorisk enighet medan någon annan får sköta den praktiska handlingen.
Samtidigt kan man förstås vända på frågan och hävda att det under IT-kom- missionens tid funnits en effektivitetsbefrämjande konsensus om att man inte ska göra någonting, och att det mest effektiva är att inte lägga sig i ett spontant självgenererande system (fl era intervjupersoner är inne på detta). Sett i ett så- dant perspektiv är förstås hela frågan om central, politisk styrning meningslös. Vi får en nattväktarstat där aktörer på central nivå ägnar sig åt att upprätthålla vissa regler och möjligen agerar som visionärer, påhejare och inspirationskällor. Uppfattat på detta sätt blir governancestyrning från central nivå en självmotsä- gelse; vi söker efter någon form av hierarki där det bara fi nns fragmentering att fi nna. Grunden i denna typ av styrning är i så fall att den från början är delegerad och förutsätter att aktörer på olika nivåer förmår skapa effektivitetsbefrämjande konsensus själva. Staten fi nns med som någon form av samtalspartner. Det mest paradoxala med denna frånvaro av statlig styrning är emellertid att det är nä- ringslivsaktörer och lobbyister som starkast efterfrågar en kraftfull politisk styr- ning, snarare än politikerna själva.
IT-politikens organisering som managementinspirerad modefluga
Vi har redan kunnat konstatera att färgstarka personer, ”visionärer”, tilldelats en central roll i svensk IT-politik genom sin medverkan i IT-kommissionen och strategigruppen. Uppfattningen delas av en före detta lobbyist för en intresseor- ganisation:
Det som var intressant med IT ur politisk synpunkt, och det här störde Indu- striförbundet väldigt mycket, det var att politikerna vände sig direkt till indi- vider, färgstarka individer i olika positioner som hade olika infallsvinklar, och där man gick förbi den här traditionella modellen med att möta facket och arbetsgivare, den gamla korporativistiska modellen, den sattes ur spel. Och det blev man riktigt förbannad på, på Industriförbundet, för dom tyckte att
Politisk_styrn1b.indd 102
det skulle ske den klassiska vägen via offi ciella kanaler, för Industriförbundet företräder svenskt näringsliv minsann och då ska dom träffa företrädare för politiken minsann, och så ska naturligtvis arbetstagarorganisationerna fi nnas med också, den gamla klassiska modellen. Men politikerna tyckte bara att In- dustriförbundet var jobbiga, dom skrek bara om skatter hela tiden, och många andra [ett exempel som nämns är Framfabs grundare Jonas Birgers- son, vår anm.] var lite mer medgörliga ...
Den IT-politiska strategigruppen med placering på näringsdepartementet, som efterträdde IT-kommissionen, har alltså gått vidare på samma spår – att rekry- tera intressanta individer snarare än organisationsföreträdare. Ordföranden un- der första året, Christer Sturmark, är det tydligaste exemplet på detta. Han har varit riskkapitalist och entreprenör inom IT-branschen (han byggde bland annat upp företaget Cell), samt har gjort sig ett namn som ”IT-guru” genom förfat- tande av diverse skrifter. Sturmark passar in i föreställningen om en självständig