Social Insurance Report
Mediebilden av
Försäkringskassan
2003–2012
Mediebilden av Försäkringskassan 2003–2012
Hur påverkas förtroendet för Försäkringskassan och social
försäkringarna av massmediernas rapportering? Forskarna Christina Halling och Björn Johnson vid Malmö Högskola har studerat
mediebilden av Försäkringskassan under perioden 2003–2012. Studien visar att medierapporteringen om Försäkringskassan är omfattande och att den ökar i samband med viktiga förändringar på socialförsäkringsområdet. Rapporteringen var som störst under åren 2005 och 2007, då många förändringar genomfördes både i socialförsäkringarna och i Försäkringskassans organisation. Mest medieintresse ägnas åt sjukpenningen, som står i fokus i drygt hälften av rapporteringen. Övriga ersättningsslag fokuseras i mer begränsad omfattning. Rapporteringens vanligaste ämnen är tillämpningen av regelverket och graden av försäkringsutnyttjande, men även regelverket utformning, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag samt Försäkringskassans relation till andra offentliga aktörer tas ofta upp i rapporteringen.
Grundtonen är rapporteringen är genomgående negativ. Medierna fokuserar nästan uteslutande på de delar av Försäkringskassans verksamhet som anses fungera dåligt. Den vanligaste kritiken handlar om tillämpningen av regelverket och om Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet.
Christina Halling och Björn Johnson menar att den mediebild som utkristalliseras är både negativ och otydlig. Det är ofta svårt som mediakonsument att avgöra i vilken utsträckning bilden stämmer överens med verkligheten och var ansvaret ligger.
Socialf örsäkringsr apport 20 14:2 Mediebilden a v F örsäkringsk as san 200 3–20 12
Utgivare Försäkringskassan Analys och prognos Upplysningar Malin Junestav
010-116 94 16
malin.junestav@forsakringskassan.se Webbplats www.forsakringskassan.se
Vilka är de viktigaste faktorerna för förtroende mellan allmänhet och förvalt-ning? Det var en frågeställning som ledde fram till att Försäkringskassan 2012 initierade Analysramverket för förtroende, som har som syfte att definiera hypoteser samt analysera och följa upp de faktorer som skapar förtroende för Försäkringskassan. I analysramverket ingår en rad studier som belyser olika aspekter och hypoteser om vad som ligger bakom förtroendet för Försäkrings-kassan i synnerhet och förtroendet för offentliga institutioner i allmänhet. Bak-grunden var att såväl Försäkringskassans som andras analyser och forskning visade på en låg förtroendenivå för myndigheten, en trend som startade 2002 och enligt alla mätningar har legat kvar på en oroväckande låg nivå sedan dess. Faktorer som lyfts fram som avgörande för förtroendet är den enskildes upp-levelse av bemötande, professionalitet och effektivitet. Ju fler som har varit med om och återberättar sin negativa upplevelse, desto mer negativ blir den officiella ”berättelsen” om Försäkringskassan. Att medier rapporterar om missförhållan-den i samhället och om myndigheter som inte lyckas fullgöra sitt uppdrag i medborgarnas ögon, är inte märkligt utan snarare precis som det ska vara. Det finns däremot en risk att fokus för rapporteringen hamnar i en negativ spiral, i en medielogik som innebär att man endast berättar de delar av verkligheten som passar in i den ”story” man avser att berätta. Mediernas nyhetsvärderingar tenderar ibland att handla mindre om ”verkligheten” och mer om att möta mediernas egna behov av nyheter som passar de egna formaten och produkt-ionsvillkoren och som kan leda till framgång i konkurrensen om människors uppmärksamhet.
Denna studie, som undersöker mediabilden av Försäkringskassan under peri-oden 2003–2012, den tioårsperiod då förtroendenivån sjönk och blev kvar på en låg nivå, utgör en del av analysramverkets analyser. Studien vittnar om att mediabilden spelar en viktig roll för hur Försäkringskassan uppfattas hos all-mänheten. Flera undersökningar som gjorts indikerar att de som inte är eller har varit aktiva brukare av socialförsäkringen påverkas mer av medias bild än myndighetens ”kunder”. Christina Halling och Björn Johnson, som forskar vid Malmö högskola och som fick del av de forskningsmedel som Försäkrings-kassan delade ut till forskning om förtroende 2012, redogör i denna rapport för en kvantitativ medieanalys av bilden av Försäkringskassan.
Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet och av Pål Wilkens som är analytiker på Analys och prognos, Försäkringskassan.
Stockholm den 12 februari 2014
Malin Junestav
Analytiker vid Analys och prognos och projektledare för Analysramverk för förtroende
Sammanfattning ___________________________________________ 7 1. Inledning ______________________________________________ 11 2. Försäkringskassan som mediekonstruktion ___________________ 14 3. Metod och material ______________________________________ 19 4. Rapporteringens omfattning _______________________________ 22 5. Rapporteringens fokus ___________________________________ 36 6. Rapporteringens perspektiv _______________________________ 45 7. Rapporteringens ämne ___________________________________ 57 8. Kritiska ståndpunkter i rapporteringen _______________________ 68 9. Åtgärdsförslag i rapporteringen _____________________________ 77 10. Rapporteringens aktörer _________________________________ 91 11. Negativ mediekonstruktion av myndigheten i olika avseenden ___ 99 12. Behov av ytterligare kunskap ____________________________ 112 Referenser _____________________________________________ 114 Bilaga 1. Metodbeskrivning _________________________________ 116 Bilaga 2. Kodschema _____________________________________ 122 Bilaga 3. Tabeller ________________________________________ 133
Sammanfattning
Medborgarna har ett lågt förtroende för Försäkringskassan. Förtroendet för myndigheten har sjunkit under perioden 1999–2009, enligt SOM-undersök-ningarna (Hensing m.fl. 2010). Förtroendet har dock ökat något under perioden 2010–2012 (SOM-undersökningarna, opublicerad statistik). I denna rapport redovisar vi en studie som söker förklaringar till det låga förtroendet för Försäk-ringskassan i medierapporteringen om myndigheten. Studiens utgångspunkt är att den bild som media förmedlar kan vara av stor betydelse för vilket förtro-ende medborgarna får för den offentliga förvaltningen.
Frågor kring den offentliga förvaltningens funktion och allmänhetens förtroende för förvaltningen blir sällan föremål för bredare debatt. Problem som gäller den offentliga förvaltningens funktion definieras i regel inte som ett samhälls-problem, som exempelvis sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010). Vår utgångspunkt är att media förmedlar ett antal bilder av Försäkringskassan som kan ha stor betydelse för hur medborgarna uppfattar myndigheten och vilket förtroende de får för den. Detta antagande bygger på dagordnings- och gestalt-ningsteorin inom forskningen om politisk kommunikation (McCombs 2006). Enligt teorin är de bilder som media förmedlar sociala konstruktioner, som inte behöver överensstämma med verkliga förhållanden.
Vi har formulerat ett brett förtroendeperspektiv för att identifiera väsentliga områden inom Försäkringskassans uppdrag, som kan förväntas påverka med-borgarnas förtroende. Perspektivet är inriktat på förtroende för centrala myndig-heter i ett demokratiskt system, i enlighet med övergripande definitioner av
good governance och quality of government. Detta omfattar bland annat
betyd-elsen av medborgarnas rätt att få service inom rimlig tid enligt gällande lagstift-ning, av likabehandling mellan medborgarna och av att beslutsfattandet ska vara förutsägbart. Möjligheten till ansvarsutkrävande av ansvariga beslutsfattare är en annan central del i förtroendeperspektivet.
Studien är gjord som en kvantitativ innehållsanalys av mediebilden av Försäk-ringskassan under perioden januari 2003 till och med december 2012. Syftet är att ur ett förtroendeperspektiv beskriva och analysera mediebilden av Försäk-ringskassan under denna period. Utifrån detta syfte har vi formulerat åtta fråge-ställningar om innehållet och inriktningen i medierapporteringen. Dessa är: • Vilken omfattning har medierapporteringen haft om Försäkringskassan
• Vad har rapporteringen (ersättningsslag alternativt Försäkringskassan som organisation) fokuserat på under den aktuella perioden?
• Vilka aspekter av områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag har rapporteringen handlat om?
• Är rapporteringen om socialförsäkringarna i huvudsak positiv, negativ eller neutral?
• I vilken omfattning finns kritik mot Försäkringskassan i rapporteringen under studieperioden? Vad består kritiken mot Försäkringskassan av? • I vilken omfattning föreslås åtgärder mot kritiken som diskuteras? Vilka
åtgärder diskuteras?
• Vilka aktörer framträder i rapporteringen?
• Hur kan man karaktärisera den samlade bilden av Försäkringskassan under olika delar av perioden?
Materialet till studien består av totalt 1 727 tidningsartiklar från sex tidningar (rikspress och regional-/lokalpress) och 174 radioinslag (Sveriges Radio Dagens Eko 16.45). Vi har använt ett kodschema för kodning av artiklar och inslag, baserat på studiens frågeställningar. I kodschemat finns 30 variabler, varav sex är formvariabler och övriga är innehållsvariabler. Det finns innehållsvariabler som beskriver rapporteringens fokus, ämne och övergripande perspektiv. Därut-över finns bland annat variabler som beskriver kritik mot Försäkringskassan, föreslagna åtgärder på problem samt vilka aktörer som framträder i artiklarna och inslagen. Grundtonen i alla artiklar och radioinslag har värderats utifrån en femgradig skala, uttryckt som ett balansmått (starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv).
Studien visar att medierapporteringen om Försäkringskassan är omfattande, utifrån de jämförelser vi kunnat göra med andra studier. Rapporteringen är relativt jämnt fördelad under hela tioårsperioden. Vissa variationer i omfatt-ningen över tid finns dock. Rapporteringen ökar i samband med viktiga föränd-ringar inom Försäkringskassans och socialförsäkföränd-ringarnas område. Den totala rapporteringen är störst under åren 2005 och 2007. Viktiga händelser som lett till ökad rapportering är bland annat omorganiseringen av myndigheten och effekterna av denna, debatten om fusk och överutnyttjande inom socialförsäk-ringarna samt de nya regelverk för sjukförsäkringen som infördes 2005 respekt-ive 2008.
Rapporteringens fokus är framför allt sjukpenningen, som diskuteras i drygt hälften av materialet. Övriga ersättningsslag fokuseras i mer begränsad omfatt-ning. Rapporteringen om sjukpenning är som högst 2005 och 2009. Från och med 2007 ökar andelen rapportering med fokus på Försäkringskassan som organisation.
Flera aspekter av centrala områden för Försäkringskassans uppdrag, rapporter-ingens ämne, diskuteras i artiklarna och inslagen. De största områdena är
till-lämpningen av regelverket respektive graden av försäkringsutnyttjande. Tre
jämnstora ämnesområden följer därefter: det politiskt beslutade regelverket,
Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt samt Försäk-ringskassans relation med andra aktörer. De mest framträdande övergripande
perspektiven i rapporteringens är juridiska, politiska och administrativa
per-spektiv.
Drygt 75 procent av artiklarna och inslagen har kodats med variabeln kritik. Den kritik som framförs handlar i drygt 30 procent av rapporteringen om
till-lämpningen av regelverket. Omkring 25 procent handlar om frågor inom
om-rådet Försäkringskassans kompetensnivå, effektivitet och tillförlitlighet medan knappt 20 procent gäller den politiska nivån.
I nästan 70 procent av artiklarna och inslagen diskuteras olika åtgärder. Åtgärd-erna finns till största delen inom området tillämpning, utredning och kontroll, som utgör 25 procent av åtgärdskodningarna. Områdena omprövning av beslut
och granskning av Försäkringskassan, förslag om politiska beslut och politisk styrning, samverkan och rehabilitering utgör 13–16 procent av
åtgärdskodning-arna.
Aktörer förekommer i nästan alla artiklar/inslag (98 procent). Ett stort antal
olika aktörer framträder, men ett mindre antal förekommer betydligt oftare än övriga. Privatpersoner, representanter från Försäkringskassan samt regeringen
alternativt politiker i regeringsställning är de aktörer som är vanligast
före-kommande.
Rapporteringen fokuserar nästan uteslutande på delar av verksamheten som anses fungera dåligt inom Försäkringskassans ansvarsområde. Grundtonen är genomgående negativ. Tonen är något mer neutral för rapportering om fusk och överutnyttjande inom socialförsäkringarna. För en mindre del rapportering om specifika samverkansprojekt inom rehabilitering och myndighetssamverkan mot fusk och överutnyttjande är grundtonen svagt positiv.
Vi konstaterar att det i stort sett inte rapporteras om något som fungerar väl inom Försäkringskassan som ansvarig myndighet för tillämpningen av regelverk inom socialförsäkringarna. Vi bedömer att media rapporterar inom områden som påverkar medborgarnas förtroende, framför allt tillämpningen av regel-verket och olika aspekter av Försäkringskassans sätt att handlägga ärenden. Med utgångspunkt från studiens förtroendeperspektiv konstaterar vi att media förmedlar en övergripande bild av att Försäkringskassan inte uppfyller kraven på en välfungerande myndighet. Vi drar också slutsatsen att rapporteringens negativa inriktning sannolikt innebär att medborgarnas förtroende har påverkats negativt.
Studien visar att rapporteringen även är fragmentarisk och till stor del saknar bakgrundsinformation. Mediebilden av Försäkringskassan begränsas därigenom till att myndigheten är bristfällig, och det är svårt att få en helhetsbild som mediekonsument. Detta innebär att medborgarna får svårt att själva bedöma Försäkringskassan i termer av krav på good governance och quality of
govern-ment.
Vi har tecknat ett antal bilder av Försäkringskassan, delvis baserade på studiens kvantitativa data. Framför allt bygger bilderna dock på en kvalitativ uppfattning om medierapporteringen som vi fått genom att detaljstudera ett stort medie-material. Vi är försiktiga med att dra långtgående slutsatser om dessa bilder, eftersom den kvantitativa metoden, som vi huvudsakligen använt, begränsar möjligheten till analyser på djupet. De samlade mediebilder av Försäkrings-kassan som vi kunnat urskilja har vi formulerat som ett antal aktörstyper. Vi har sett att Försäkringskassan framträder i följande roller:
• Politisk aktör – okunnig, orättvis eller känslokall
• Juridisk aktör – stelbent, godtycklig, slarvig eller förd bakom ljuset • Administrativ aktör – krånglig, ineffektiv eller slarvig
• Medicinsk aktör – otydlig och okunnig • Samverkansaktör – bristfällig eller kompetent
Vi har utifrån studien identifierat flera områden för fortsatt forskning. I mer kvalitativt inriktade studier skulle de aktörstyper som vi tecknat kunna prövas närmare. Ansvarsfördelningen mellan politiker och myndighet anser vi också vara ett särskilt intressant område att studera i mer kvalitativt orienterade stu-dier. Den kvantitativa studien indikerar att Försäkringskassan har gjorts politiskt ansvariga i viss utsträckning, och detta vore angeläget att studera närmare med kvalitativa metoder.
Studien väcker även frågor om hur rapporteringen kommer till. Varför ser journalistiken ut som den gör? Hur har kontakterna mellan myndighet, politiker och journalister sett ut under perioden? Enligt medierapporteringen var tioårs-perioden komplicerad, konfliktfylld och kaosartad för Försäkringskassan. Peri-oden inbegriper väsentliga förändringar för Försäkringskassan, varav omorgani-sationen och de nya regelverken för sjukförsäkringen framstår som de mest betydelsefulla. Dessa förändringar bör ha inneburit svårigheter inte enbart för Försäkringskassan och ansvariga politiker, utan även för journalister. Det vore angeläget att studera vilka erfarenheter centrala aktörer har om mediebevak-ningen under tioårsperioden: tjänstemän vid Försäkringskassan, ansvariga politiker och journalister.
1. Inledning
Idén om välfärdsstaten förutsätter att allmänheten har förtroende för socialför-säkringarna – både för det politiskt beslutade regelverket kring socialförsäk-ringarna och för tillämpningen av regelverket. Socialförsäksocialförsäk-ringarnas legitimitet bygger bland annat på en god betalningsvilja hos befolkningen, genom skatter, och på att medborgarna känner sig trygga när de söker stöd hos ansvariga myn-digheter. Försäkringskassan, som är den mest centrala aktören i tillämpningen, har litet förtroende hos allmänheten. Bland jämförbara myndigheter är det endast Arbetsförmedlingen som har lägre förtroendesiffror.1
I denna rapport redovisar vi en studie som söker förklaringar till det låga förtro-endet för Försäkringskassan i den medierapportering som sker om myndighet-en.2 Vi fokuserar på massmedias sätt att rapportera om Försäkringskassan och vilka bilder av myndigheten som därigenom förmedlas till allmänheten. Vår utgångspunkt är att mediebilderna kan ha stor betydelse för medborgarnas förtroende för Försäkringskassan.
Syftet med studien är att ur ett förtroendeperspektiv beskriva och analysera mediebilden av Försäkringskassan och hur denna bild har förändrats under perioden 2003–2012. Analysen baseras på en kvantitativ innehållsanalys av medierapporteringen under denna period. Materialet omfattar totalt 1 727 tid-ningsartiklar från sex tidningar (rikspress och regional-/lokalpress) och 174 radioinslag (Sveriges Radio Dagens Eko 16.45, hädanefter benämnt Ekot). Förtroendet för Försäkringskassan har minskat den senaste tioårsperioden (Hensing m.fl. 2010). I den senaste SOM-undersökningen framkommer att förtroendet för socialförsäkringarna sammantaget också har minskat (Oskarson 2013). Under perioden 2010–2012 har dock medborgarnas förtroende för För-säkringskassan ökat något (SOM-undersökningarna, opublicerad statistik).
1
Förutom att vara ett problem på systemnivå, i förhållande till medborgarna, utgör det låga förtroendet även ett organisatoriskt problem för Försäkringskassan. Förtroendeproblemen kan bland annat bidra till en sämre arbetsmiljö och medföra svårigheter när det gäller att rekrytera nya medarbetare.
2
Projektnamnet är Försäkringskassan och medborgarnas förtroende – ett medieanalytiskt perspektiv. Projektet har finansierats med forskningsmedel från Försäkringskassans utlysning 2012 för projekt om förtroende. Försäkringskassan har inte haft något med studiens design eller genomförande att göra och har inte haft något inflytande över de slutsatser som dras.
Enligt Försäkringskassans egna förtroendemätningar är förtroendet generellt lägre bland dem som inte har egna erfarenheter av myndigheten än bland myn-dighetens kunder. Det talar för att medieeffekter kan ha stor betydelse för de låga siffrorna (Bryant & Zillman 2002, Försäkringskassans imageundersökning 2011).
Flera alternativa förklaringar kan finnas till att allmänheten har litet förtroende för Försäkringskassan som också är motiverade att studera närmare. Enligt SOM-undersökningen har gruppen sjukskrivna lägre förtroende för Försäk-ringskassan än vad befolkningen i stort har (Engelbrecht & Holmberg 2012), vilket talar för att även de policyförändringar som skett under senare år har betydelse. Det kan även finnas förklaringar som har att göra med förändringar i Försäkringskassans organisation och inom den offentliga förvaltningen mer generellt.
Kontrasten mellan det givna att gott förtroende för Försäkringskassan ska finnas i välfärdsstaten och att förtroende saknas kan betraktas som ett allvarligt pro-blem. Det är dock sällan detta slag av legitimitetsproblem får plats i den liga debatten. Debatt om principiella frågor kring hur olika delar av den offent-liga förvaltningen fungerar förekommer i avgränsade grupper, men allmän offentlig debatt är sällsynt. Sådana generella förvaltningsfrågor betraktas i regel inte som samhällsproblem. Ett exempel på omdebatterat samhällsproblem inom socialförsäkringarnas område är sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010). Trots att ett fokus på samhällsproblem inte är överförbart till den här studien, utgår den från delvis samma teoretiska utgångspunkter som ovan nämnda studier om sjukfrånvaron (Johnson 2007, Johnson 2010). Det är inte enbart hur en myndighet fungerar i mer objektiv mening som är relevant för medborgarnas förtroende. Minst lika viktigt är vilken uppfattning de får av hur myndigheten fungerar, utifrån de bilder som till exempel media förmedlar. Detta antagande bygger på dagordnings- och gestaltningsteorin inom forskningen om politisk kommunikation (McCombs 2006). Denna teori utgår från att media förmedlar händelser som kan betraktas som sociala konstruktioner, som inte behöver stämma överens med verkliga händelser.
I studien strävar vi inledningsvis efter att skapa en så bred beskrivning av me-diebilden som möjligt. Vi fokuserar på ett antal variabler som kan ha betydelse för medborgarnas förtroende. Därefter smalnar vi av perspektivet, och fokuserar mer på de faktorer som varit särskilt framträdande i medierapporteringen. Genom att studera vilka ersättningsslag som fokuseras, vilka övergripande perspektiv och ämnen som förekommer i rapporteringen samt vilken kritik, vilka åtgärder och vilka aktörer som framträder, identifierar vi ett antal centrala teman. Vi skisserar också ett antal mer övergripande bilder av Försäkrings-kassan. Dessa bilder försöker vi placera i ett tidsperspektiv, det vill säga ange tidpunkten för när de var som mest aktuella. Grundtonen i alla artiklar och
radioinslag bedömer vi med en femgradig skala, uttryckt som ett balansmått (starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv).
I nästa kapitel diskuterar vi studiens teoretiska utgångspunkter gällande förtro-ende och gällande medias konstruktion av mediebilder. I kapitel 3 diskuteras metodfrågor (en mer utförlig metodbeskrivning finns i bilaga 1). Resultatet av mediestudien presenteras och analyseras i kapitel 4–10. En samlad diskussion följer därefter i kapitel 11, där vi också skisserar de mer övergripande medie-bilderna av Försäkringskassan. I kapitel 12 presenteras förslag till fortsatt forsk-ning.
2. Försäkringskassan som
mediekonstruktion
Studien utgår alltså från föreställningen att den sociala konstruktionen av ett fenomen är av stor betydelse för hur människor uppfattar det. Dagordnings- och gestaltningsteorin har en konstruktionistisk ansats, som är relevant för denna studie (McCombs 2006, Johnson 2007, Johnson 2010). I studien är det Försäk-ringskassan som mediekonstruktion som är i fokus.
Studien utgår även från dagordnings- och gestaltningsteorins utgångspunkter om medierapporteringens effekter på allmänhetens uppfattningar. Teorin visar hur prioriteringar i massmedias dagordning påverkar vilka fenomen, händelser eller problem som allmänheten upplever som väsentliga. Grundtanken i teorin är att ämnen som placeras högt på den mediala dagordningen också kommer att uppfattas som viktiga av allmänheten (McCombs 2006:97). Omfattningen av rapporteringen i sig påverkar människors uppfattningar om det som diskuteras. Det som diskuteras benämns objekt, som kan innebära olika saker, till exempel en viss samhällsfråga eller vissa aktörer (McCombs 2006:98). Man kan beskriva rapporteringens objekt som rapporteringens fokus, vilket vi gör i studien. Dag-ordnings- och gestaltningsteorin utgår också från att media påverkar hur en fråga uppfattas av allmänheten. Rapporteringens närmare beskrivningar av olika aspekter av objektet avgör på vilket sätt allmänheten uppfattar objektet. De närmare specificeringarna av objektets egenskaper kallas attribut. Inom dagord-nings- och gestaltningsteorin görs en uppdelning mellan dagordningsöverföring från media till allmänheten på första nivån (objekt) och på andra nivån (attribut) (McCombs 2006:99ff).
Genom sin rapportering kan alltså media skapa en föreställning hos allmänheten om att en viss fråga är viktig och på vilket sätt den är viktig. Även om journal-istiken utgår från verkliga händelser finns det flera begränsande faktorer i medieredaktionernas omvärld, som leder till att slutresultatet i form av artiklar och nyhetsinslag inte alltid kan betraktas som en beskrivning av verkligheten (McCombs 2006:45). Begränsat utrymme för rapporteringen och många kon-kurrerande händelser att rapportera om för journalisterna är exempel på be-gränsande faktorer för medieredaktionerna (McCombs 2006:45). Media skapar därigenom konstruktioner av händelser, som existerar oberoende av verkliga händelser. I boken Kampen om sjukfrånvaron (Johnson 2010) tydliggörs hur sådana processer kan uppstå. Johnson (2010) visar hur media skapade en
före-ställning hos allmänheten om att sjukfrånvaron ökat, samtidigt som det inte skett någon motsvarande ökning av sjukfrånvaron enligt den officiella statistiken.
Förtroendeperspektiv
Förtroendeforskningen bygger på teoretiska perspektiv från bland annat eko-nomi, sociologi, antropologi, psykologi och statsvetenskap. Betydelsen av att det finns förtroende i samhället betonas genomgående, men också svårigheten att förklara vad förtroende är. Övergripande handlar det om förtroende männ-iskor emellan och om förtroende för gemensamma institutioner. Förtroende mellan människor är nödvändigt för att man ska vilja skapa och upprätthålla gemensamma institutioner i ett samhälle (t.ex. Putnam 1993). Omvänt skapas inte förtroende mellan människor i samhället om det inte finns institutioner som medborgarna litar på (Holmberg & Weibull 2013:225).
I vissa fall kombineras teori från flera discipliner för att förklara förtroende (t.ex. Rothstein 2005, McKnight & Chervany 2001). Definitionen av förtroende kan i den här studien räknas till statsvetenskapen. En sådan avgränsning innebär inte att en definition enkelt låter sig göras. Norén Bretzer, exempelvis, framhåll-er att det har saknats tydliga och enhetliga definitionframhåll-er av politiskt förtroende (Norén Bretzer 2005:10f). Hon konstaterar att detta i vissa fall har lett till att felaktiga slutsatser dragits gällande medborgarnas förtroende. När en studie visar att det politiska förtroendet ökat och en annan att det har minskat kan skillnaden helt enkelt bestå i att olika saker har undersökts. Norén Bretzer förordar bredare analyser som inkluderar flera aspekter i begreppet (Norén Bretzer 2005:10f).
I den här studien fokuserar vi på politiskt förtroende uttryckt som förtroende för gemensamma institutioner. Med den avgränsningen kvarstår dock möjligheten att välja olika definitioner. Forskningen om good governance eller quality of
government beskrivs i regel på en hög abstraktionsnivå utifrån centrala värden i
demokratiska system. Rothstein & Teorell (2008) betonar att det har saknats adekvata definitioner av quality of government och föreslår en teori som fokus-erar på impartiality, opartiskhet eller oberoende. Författarna relatfokus-erar sin teori till olika slags kritik som har framförts mot idén om opartiskhet och till andra dimensioner som i litteraturen presenteras som centrala i quality of government: demokrati, rule of law och effektivitet. De hävdar att teorin om opartiskhet på ett mer specifikt sätt definierar vad quality of government innebär än tidigare definitioner (Rothstein & Teorell 2008:178ff). De framhåller att de definitioner som tidigare presenterats varit alltför breda, alltför funktionellt inriktade utan helhetsperspektiv, eller att de begränsat sig till att enbart handla om frånvaro av korruption (Rothstein & Teorell 2008:167ff).
Vi utgår från en avgränsning som är inriktad på förtroende för centrala myndig-heter i ett demokratiskt system, i enlighet med good governance eller quality of
government. Vi är medvetna om svårigheten att formulera en definition och om
risken att definitionen blir alltför allmän. Det är svårt att föreställa sig att en mycket specifik definition skulle kunna användas, men vi ser det som väsentligt att trots allt tydliggöra inriktningen för studiens förtroendeperspektiv. Vi fokus-erar på betydelsen av grundläggande rättigheter för medborgarna att få service inom rimlig tid enligt gällande lagstiftning, på likabehandling mellan medborg-arna och på att beslutsfattandet ska vara förutsägbart. Det handlar också om betydelsen av ett öppet system med möjlighet för medborgarna att ha insyn i den offentliga verksamheten och att kunna utkräva ansvar av beslutsfattare. En komplexitet som vi vill framhålla särskilt är gränsdragningen mellan politiker-nivån och tjänstemannapolitiker-nivån gällande ansvaret gentemot allmänheten.
Det är de nu nämnda områdena som vi också har förväntat oss att media ska rapportera om, vilket vi genom studien fått bekräftat är fallet. Inriktningen på vårt förtroendeperspektiv har i praktiken vuxit fram som en process mellan en teoretisk definition av förtroende och innehållet i det empiriska materialet. Förutsättningarna för medieredaktioners och enskilda journalisters uppdrag har förändrats betydligt de senaste decennierna. På 1990-talet påbörjades föränd-ringar av förutsättningarna för journalistiken, som en följd av att kommersiell radio och tv samt internet tillkom som aktörer i medierapporteringen (Hadenius m.fl. 2011:86). Journalistiken började vid denna tid i högre grad än tidigare att anpassa sig till sina läsare och tittare (Hadenius 2011:301). Utvecklingen, som har fortsatt under 2000-talet, beskrivs ibland som en ökande kommersialisering, som förutom en större anpassning till publikens önskemål, syftar på ett ökat fokus på ekonomiska överväganden och neddragningar (Hadenius 2011:313). I den här studien har vi till stor del antagit en normativ ansats när det gäller journalistikens uppdrag, som kan betraktas som en motsvarighet till idealen om
good governance eller quality of government inom den offentliga förvaltningen.
När det gäller att välja ut frågor i medierapporteringen, som är relevanta att studera ur ett förtroendeperspektiv, svarar vi därför förenklat: i princip allt som rapporteras.
Medias uppdrag i bevakningen och granskningen av myndigheter borde i stora drag handla om att berätta för medborgarna vad myndigheterna gör för att förmedla användbar information, att ge svar på om huruvida myndigheterna arbetar med rätt saker, samt att granska hur väl myndigheterna klarar sin upp-gift. Man kan analysera hur väl medieredaktionerna klarar sitt uppdrag att välja relevanta ämnen och rapportera på ett lämpligt sätt om dessa ämnen. Man kan också diskutera vilka frågor eller områden som påverkar medborgarnas
förtro-ende i hög grad och vilka som är mer perifera. Delar av detta återkommer vi till längre fram i rapporten.3
Förutom att låta det empiriska materialet forma definitionen av förtroende använder vi även Försäkringskassans egna förtroendeanalyser som referensram. De variabler som Försäkringskassan använder stämmer på det hela taget väl överens med innehållet i medierapporteringen och med studiens variabler. Försäkringskassan har gjort sin analys utifrån följande variabler: Försäkrings-kassans legitimitet i samhället, kompetens, bemötande, rutiner och praktiskt utförande samt utfallsrättvisa (Försäkringskassan 2012:15ff).
Frågeställningar
Studien kan beskrivas som en händelseförloppsstudie (Johnson 2007, Johnson 2010, McCombs 2006). Inom dagordnings- och gestaltningsteorin finns två huvudsakliga slag av studier som utgår från begreppen konkurrens respektive händelseförlopp (McCombs 2006:56f). I studier med konkurrensperspektivet konkurrerar flera problem om medialt utrymme i ett sammanhang. I studier om händelseförlopp studeras ett specifikt problem över tid. Men även om det är endast ett (reellt) problem som studeras kan hänsyn tas till att det finns flera uppfattningar om vad problemet består av (McCombs 2006:56f).
Den här studien är en händelseförloppsstudie som analyserar konkurrerande bilder av Försäkringskassan över tid. Studien baseras på ett antal frågeställning-ar om innehållet och inriktningen i medierapporteringen. I analysen diskuterfrågeställning-ar vi vilka bilder som framträder av Försäkringskassan och hur dessa bilder kan påverka allmänhetens förtroende för myndigheten. Studiens frågeställningar följer nedan:
• Vilken omfattning har medierapporteringen haft om Försäkringskassan under perioden 2003–2012?
• Vad har rapporteringen (ersättningsslag alternativt Försäkringskassan som organisation) fokuserat på under den aktuella perioden?
• Vilka aspekter av områden som är centrala för Försäkringskassans uppdrag har rapporteringen handlat om?
• Är rapporteringen om socialförsäkringarna i huvudsak positiv, negativ eller neutral?
3
I studien inkluderas opinionsartiklar (ledarartiklar, kolumner, debattartiklar och insändare) som faller utanför denna definition av journalistikens uppdrag.
• I vilken omfattning finns kritik mot Försäkringskassan i rapporteringen under studieperioden? Vad består kritiken mot Försäkringskassan av? • I vilken omfattning föreslås åtgärder mot kritiken som diskuteras? Vilka
åtgärder diskuteras?
• Vilka aktörer framträder i rapporteringen?
• Hur kan man karaktärisera den samlade bilden av Försäkringskassan under olika delar av perioden?
3. Metod och material
Studien bygger på tidningsartiklar, såväl nyhetsartiklar och reportage som opinionsartiklar4, och radioinslag under perioden januari 2003 till och med december 2012. Databasen Retriever Mediearkivet används för artikelsökning-arna. Tidningarna som ingår är Aftonbladet, Dagens Nyheter,
Göteborgs-Posten, Sydsvenskan, Västerbottens Folkblad (från och med 2012 Folkbladet)
och Östersunds-Posten. Radioinslagen är hämtade från Ekot.
Vi har kodat totalt 1 901 artiklar och inslag enligt ett detaljerat kodschema. Kodschemat har tagits fram med utgångspunkt från forskning om förtroende för myndigheter, Försäkringskassans förtroendeanalyser och kundmätningar, ett stort antal tidningsartiklar, samt två fokusgruppsintervjuer med anställda på Försäkringskassan (en grupp med chefer och en grupp med handläggare). Ana-lysen har gjorts som en kvantitativ innehållsanalys.
Urval
Avgränsningarna i tidningsmaterialet gjordes utifrån kriterierna att viktiga ersättningsslag och andra viktiga fokusområden skulle täckas in samt att materi-alet samtidigt skulle vara hanterbart i omfattning. Efter att avgränsningarna utifrån sökord gjorts bestod materialet av 7 628 tidningsartiklar. Urvalet blev efter ytterligare gallring slutligen 1 727 artiklar. Summan inslag från Ekot var från början 181, och detta urval gjordes med endast ”försäkringskassan” som avgränsande sökord.5 Det slutliga urvalet radioinslag blev 174.
Vi hade från början planerat att även inkludera tv-inslag från Rapport i materi-alet. Vi valde dock slutligen att inte ta med dessa, eftersom Rapport-sändningarna inte var lätt sökbara i register och för att vi bedömde att det redan
4
En mer utförlig metodbeskrivning finns i bilaga 1. 5
Dessa inslag fick vi fram med hjälp av Sveriges Radios arkiv och vägledning från arkivets personal. Vi reflekterade över att det var ett begränsat antal inslag från Ekot under tioårs-perioden. Efter att ha rådfrågat Kungliga biblioteket och Sveriges Radio om sökmöjligheter beslutade vi att det var motiverat att inkludera inslagen i materialet. Vi bedömer att eventuella bortfall inte har skett på ett sätt som skapat skevhet i urvalet. Det kan vara rimligt att rapporter-ingen inte är lika omfattande som i pressen eftersom konkurrensen om utrymme är mer uttalad i radio än i tidningar. Det finns också ett stort antal Ekot-sändningar under ett dygn och det är troligt att inslag om Försäkringskassan sprids ut på olika sändningar.
fanns en tillräcklig mättnad i det befintliga materialet. Vi hade ett omfattande och nyansrikt material från tidningsartiklarna, som blev betydligt fler än vi planerat från början, och från radioinslagen. Det var värdefullt att få med sänd-ningarna från Ekot, men vi bedömer inte att dessa sändningar innebar nya perspektiv som påtagligt påverkade materialet som helhet. Vinsten med att även inkludera tv-materialet framstod därför som liten i jämförelse med den arbets-insats som hade krävts för att få fram det.
Även om variationen är tillräcklig i materialet kan vi i efterhand konstatera att det hade varit intressant att även inkludera Expressen. Det vore intressant att jämföra Expressen med framför allt Aftonbladet, dels på grund av att
Afton-bladets rapportering skiljer sig från det övriga materialet och dels för att båda
tidningarna är kvällstidningar men har olika politisk färg.
Ett grundläggande kriterium i urvalsprocessen har varit att Försäkringskassan nämns i artikeln eller inslaget och att frågan som diskuteras kan påverka hur mediebilden ser ut för myndigheten. I praktiken finns gränsdragningar som är svåra att göra, men också angelägna att studera närmare. Även om fokus i denna studie är myndigheten Försäkringskassan har vi strävat efter att också få med rapportering som gäller den politiska nivån, när denna diskuteras i samband med Försäkringskassans uppdrag.
Kodning och variabler
I kodschemat6 finns 30 variabler, varav sex är formvariabler som beskriver annat än innehållet i artiklarna eller inslagen. Formvariablerna är löpnummer, publiceringsdatum, rubrik, namn på tidning/program, artikel-/programtyp och författare.
När det gäller innehållsvariabler finns först en variabel som anger fokus, det vill säga vilket ersättningsslag som i första hand diskuteras, alternativt om socialför-säkringarna sammantaget eller Försäkringskassan som organisation är det centrala i rapporteringen. För att närmare precisera rapporteringens innehåll har sedan ett antal variabler som relaterar till dagordnings- och gestaltningsteorins attribut använts (McCombs 2006:99).
Kodschemat innehåller en variabel som anger perspektiv (juridiskt, samhälls-ekonomiskt, privatsamhälls-ekonomiskt, politiskt, medicinskt perspektiv som inkluderar bredare hälsoaspekter, socialt, genusperspektiv, arbetsmarknadsperspektiv eller administrativt). Variabeln beskriver den övergripande inriktningen i artiklarna och inslagen.
6
Kodschemat finns i sin helhet i bilaga 2.
Det finns även en variabel som vi benämnt ämne (det politiskt beslutade regel-verket, grad av försäkringsutnyttjande, Försäkringskassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt, tillämpning av regelverket vid Försäkringskassan, För-säkringskassans administration, FörFör-säkringskassans interna organisation eller Försäkringskassan och omgivande aktörer). Ämnet anger vilken aspekt av ersättningsslagen som diskuteras. Utöver detta finns även variabler som bland annat beskriver kritik mot Försäkringskassan, föreslagna åtgärder på problem samt vilka aktörer som framträder i artiklarna och inslagen.
Kritik, åtgärder och aktörer har kodats enligt totaltäckningsprincipen medan fokus, perspektiv och ämne har kodats enligt huvudandelsprincipen (Esaiasson m.fl. 2012:207). Med totaltäckningsprincipen kan flera variabelvärden kom-plettera varandra och det finns ingen egentlig gräns för hur många kodningar som kan göras. Med huvudandelsprincipen är variabelvärdena däremot ömse-sidigt uteslutande, vilket innebär att endast ett alternativ kan väljas för varje artikel eller inslag. Ett balansmått som anger grundtonen i artiklarna och inslag-en har använts och graderats i fem steg – starkt negativ, svagt negativ, neutral, svagt positiv och starkt positiv. Balansmåttet anges i en skala mellan –2 och 2, med 0 som neutral ton.
4. Rapporteringens omfattning
I detta kapitel redovisar vi omfattningen av medierapporteringen över tid och i relation till förändringar inom socialförsäkringarna. Vi bedömer att urvalet på sammanlagt 1 901 artiklar och inslag (1 727+174) kan ge en bred bild av För-säkringskassan ur ett förtroendeperspektiv.
Som helhet fokuserar inte studien på likheter och skillnader mellan olika medie-redaktioners rapportering. För vårt syfte är det den totala rapporteringen som är av primärt intresse. Men det är viktigt att materialet blir varierat, och för att tydliggöra variationen redovisar vi vissa resultat för varje tidning samt för Ekots rapportering.
Omfattningen av rapporteringen skiljer sig åt mellan tidningarna. Framför allt avviker Aftonbladet och Östersunds-Posten. Dessa båda tidningars artiklar utgör vardera drygt tio procent av det totala materialet från tidningar, vilket är mindre än hälften av rapporteringen i Göteborgs-Posten och Sydsvenskan. Däremellan placerar sig Dagens Nyheter och Västerbottens Folkblad. Fördelningen av studiens urval per tidning framgår av tabell 1.
Tabell 1 Studiens urval: rapporteringen fördelad per tidning.
Tidning Antal artiklar Andel, %
Aftonbladet 186 11 Dagens Nyheter 336 19 Göteborgs-Posten 386 22 Sydsvenskan 354 21 Västerbottens Folkblad 273 16 Östersunds-Posten 192 11 Totalt 1 727 100
Ökad rapportering om socialförsäkringarna
Det saknas jämförbara studier som omfattningen i rapporteringen kan relateras till. Men vissa beröringspunkter finns i åtminstone ett par studier inom angrän-sande områden. Den ena är den tidigare nämnda studien om mediebilden av sjukfrånvaron (Johnson 2007). Sjukförsäkringen är central både i rapporteringen om sjukfrånvaron och om Försäkringskassan. Men flera invändningar kan göras mot en jämförelse mellan studierna: (1) sjukfrånvaron utgör endast en aspekt av sjukförsäkringen, (2) debatten om sjukfrånvaron behöver inte inbegripa
Försäk-ringskassans roll, (3) FörsäkFörsäk-ringskassans uppdrag är bredare än sjukförsäkring-en och sträcker sig över i princip hela socialförsäkringsområdet, och (4) studier-na sträcker sig över i huvudsak olika tidsperioder.
Den andra studien med en liknande ansats är Ragnar Lundströms avhandling i sociologi (Lundström 2011). Lundström studerar nyhetsbevakningen om bi-dragsfusk i fyra tidningar, Aftonbladet, Dagens Nyheter, Expressen och Svenska
Dagbladet. Studien omfattar en tjugoårsperiod: 1990–2010. Den visar att
rap-porteringen om fusk ökade betydligt i samband med valrörelserna 2002 och 2006. Omfattningen nådde de högsta nivåerna 2005 och 2007. Lundström framhåller ett par viktiga händelser som förklaring till detta, dels en reportage-serie om bidragsfusk i tv-programmet Uppdrag granskning i början av 2005, dels rapporten från Delegationen för felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) om omfattningen av fusk från 2007 (Lundström 2011:50). Året efter minskade rapporteringen om fusk, men ända fram till 2010 låg den kvar på en högre nivå än de som rådde före 1994 eller 2001–2002.
Enligt studien om sjukfrånvaron följer rapporteringen i princip utfallet för sjuktalet, med två tidpunkter med ökad rapportering: 2000 och 2002. År 2003 och 2004 går bevakningen ned, dock inte till den nivå som rådde i mitten av 1990-talet (Johnson 2007). Detta ser ut att överensstämma med rapporteringen om Försäkringskassan som utgår från en lägre nivå 2003–2004. Rapporteringen om Försäkringskassan ökar betydligt till 2005. Året efter går rapporteringen tillbaka något för att sedan öka till den högsta nivån 2007. De år med störst andel bevakning om Försäkringskassan utöver 2007 är åren 2005, 2008 och 2009.
Vi kan även se paralleller med utvecklingen av mediebevakningen om fusk inom socialförsäkringarna (Lundström 2011). De år som visar de högsta nivåer-na i rapporteringen om fusk stämmer helt med rapporteringen i studien om Försäkringskassan, det vill säga 2005 och 2007. Ytterligare en beröringspunkt är att rapporteringen går tillbaka efter 2007, om både Försäkringskassan och fusk inom socialförsäkringarna, men att nivån fortsätter att ligga kvar på en högre nivå än under 1990-talet. Detta är även i linje med Johnsons (2007) slutsats om nivån 2003 som är högre än under 1990-talet, trots en nedgång i rapporteringen.
Vi känner inte till hur stor bevakningen av Försäkringskassan var på 1990-talet, men det är troligt att den var lägre än idag, i likhet med rapporteringen om sjukfrånvaron och om fusk. Det sker en ökning i rapporteringen om Försäk-ringskassan från och med 2005 och därefter en nedgång mot slutet av tioårs-perioden. Nedgången är dock måttlig och rapporteringen ligger kvar på en hög nivå även i slutet av perioden. Det är rimligt att anta att en bestående större rapportering även skulle kunna gälla andra områden inom socialförsäkringarna,
till exempel Försäkringskassans verksamhet. Figur 1 visar rapporteringens utveckling över tid i det studerade materialet om Försäkringskassan.7
Figur 1 Rapporteringen totalt per år
Vi har delat in materialet i tre perioder, 2003–2006, 2007–2009 och 2010–2012. Perioderna har vi bestämt utifrån kriterierna att dessa ska vara ungefär lika långa och att vissa viktiga händelser ska passa in i indelningen. Den andra perioden är bestämd utifrån att den ska omfatta förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008 (”rehabiliteringskedjan”) med viss marginal.
Den första perioden omfattar fyra år, jämfört med tre år för de övriga perioder-na. Perioderna är därför inte jämförbara gällande rapporteringens omfattning. För att justera för att den första perioden består av en längre tidsperiod än övriga perioder kan ett årsgenomsnitt för varje period beräknas. Den ökade rapporter-ingen under den andra perioden framgår tydligt med en beräkning av årligt genomsnitt i rapporteringen. Med en sådan beräkning var andelen rapportering 40 procent under den andra perioden, att jämföra med 31 och 29 procent för den första respektive sista perioden. I fortsättningen refererar vi till de tre perioderna som den första perioden (2003–2006), den andra perioden (2007–2009) och den tredje perioden (2010–2012).
7
Se även bilaga 3, tabell B1.
Variation över tid: omorganisation och nya regelverk
Övergripande drar vi, som nämnts ovan, slutsatsen att rapporteringen varaktigt ser ut att ha ökat under 2000-talet. Vi noterar att rapporteringen som helhet har hållit sig på en relativt jämn och hög nivå under hela tioårsperioden och att det i det avseendet finns likheter mellan de olika medieredaktionernas rapportering. Det finns dock vissa variationer över tid och vi konstaterar att rapporteringen tycks följa förändringar som är centrala för Försäkringskassan. Vi konstaterar också att medieaktörerna skiljer sig åt i vissa avseenden.Vi begränsar oss nu till att relatera rapporteringens omfattning till förändringar-na på socialförsäkringsområdet. Eftersom vi ska kommentera vissa teman som framträder i materialet går vi även in på rapporteringens innehåll i någon mån. Syftet är att förklara en del av variationerna i rapporteringens omfattning över tid. Vi ska även övergripande diskutera balansmåttet, som uttrycker grundtonen i artiklarna och inslagen utifrån en skala, från –2 (starkt negativ) till 2 (starkt positiv), med värdet 0 för neutral grundton. Vi återkommer till mer detaljerade reflektioner om balansmåttet i kapitlen om rapporteringens innehåll.
Vi kommer också att kort kommentera varje medieredaktions material. Syftet är att ge en uppfattning om det totala materialets sammansättning, och varje red-aktions rapportering kommer endast att kommenteras översiktligt. I de kom-mande kapitlen koncentrerar vi diskussionen på innehållet i rapporteringen som helhet.
De år eller perioder som förändringar tydligast framträder i materialets omfatt-ning är 2005, 2007 samt perioden 2008–2009. Under dessa år ökar rapporter-ingen. När det gäller 2005 och 2007 kan ökningen förklaras med att flera sam-verkande förändringar sammantaget ger en omfattande rapportering. Ökningen består under dessa båda år främst av ökad bevakning om fusk och överutnytt-jande inom socialförsäkringarna, rapportering om förändringar i regelverket för sjukförsäkringen, rapportering om effekter av omorganiseringen av Försäk-ringskassan samt ökad rapportering om rehabilitering. Perioden 2008–2009 präglas mediebevakningen av effekter av omorganiseringen av Försäkrings-kassan och av förändringarna i regelverket för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 juli 2008.
Ökad rapportering 2005
Rapporteringen inom ämnet grad av försäkringsutnyttjande, som till största delen handlar om fusk och överutnyttjande, ökar betydligt 2005. Annan rapport-ering om försäkringsutnyttjande kan bestå av neutralt hållna artiklar och inslag om statistik över exempelvis antalet sjukskriva. Dessa artiklar och inslag skulle kunna ses som en indikation på att redaktionerna anser att det är viktigt att följa utvecklingen av försäkringsutnyttjandet utifrån misstankar om att människor
missbrukar systemet. Det kan därmed finnas en indirekt koppling till debatten om fusk och överutnyttjande.
Det sker detta år även en ökning av bevakningen inom ämnet
Försäkrings-kassans förmåga att fullgöra sitt uppdrag generellt och Försäkringskassan och omgivande aktörer. Övriga ämnen är kvar på en i stort sett oförändrad nivå.
Bevakningen om Försäkringskassan förmåga att klara sitt uppdrag handlar till en del om brister gällande den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. En ökning gällande kritik mot rehabilitering sker mellan 2004 och 2005. I detta slag av artiklar och inslag riktar även kritik mot Försäkringskassans förmåga att sam-verka med andra aktörer.
Det sker även en ökning av rapportering med kritik mot det politiska regelverket och mot tillämpningen av regelverket. Detta omfattar främst kritik mot ett alltför strängt regelverk, alternativt en alltför strikt tillämpning av regelverket. Dessa förändringar på såväl politisk nivå som myndighetsnivå kan ses som en följd av det nya regelverk för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 januari 2005, under den socialdemokratiska regeringen. Även kritik mot Försäkrings-kassans kompetens på en övergripande nivå kan härledas till denna förändring.
Sjukförsäkringen under den socialdemokratiska
regeringen
Förslaget från den socialdemokratiska regeringen om förändringar i sjukförsäk-ringen beskrivs i materialet som mycket kritiserat. Exempelvis skrev
Göte-borgs-Posten så här den 11 december 2004 under rubriken ”Det här gäller från
årsskiftet”:
Efter fyra år av utredningar, debatter, hårda motsättningar mellan fack-föreningar, arbetsgivare och politiker klubbade riksdagen tidigare i veckan förslaget om Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Fortfarande är tonen hård och uppfattningarna mellan regeringen, v och mp på ena sidan och den politiska oppositionen på den andra om hur reformen kommer att slå mycket olika. (Göteborgs-Posten 11 december 2004)
Ovanstående rader inleder artikeln. Tidningen betonar att förslaget varit kritise-rat och omdebattekritise-rat, men vi har bedömt att artikeln som helhet håller en neutral ton i förhållande till ämnet. Tonen överensstämmer med rubriksättningen, som utlovar en redovisning av vad som gäller. Nedan följer ytterligare ett citat från artikeln som kan illustrera den neutrala tonen:
Efter riksdagens beslut i onsdags gäller nu följande från årsskiftet. Arbets-givaren betalar sjuklön de första två veckorna. Sjukersättningen höjs till 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten. Från tredje veckan ska arbetsgivaren betala 15 procent av sjukpenningen för anställda som är sjuk-skrivna på heltid. För deltidssjuka eller de med rehabiliteringspenning behöver inte arbetsgivaren betala någon andel av sjukpenningen. Arbets-givarens medfinansiering gäller inte personer som har en sjukdom som medför hög risk för sjukfrånvaro. (Göteborgs-Posten 11 december 2004)
Förslaget handlade framför allt om att öka arbetsgivarnas ansvar att hjälpa sina anställda tillbaka i arbete vid sjukskrivning. Detta skulle ske främst genom att arbetsgivarna fick ökat ekonomiskt ansvar för de anställda. Förslaget byggde på utredningen Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet från våren 2002, med Jan Rydh som ansvarig utredare. För en beskrivning av de politiska turerna kring utredningsförslaget, se Johnson (2010).
Organisationsproblem och nya förändringar i
sjukförsäkringen
Den 1 januari 2005 är även startdatum för omorganisationen av Försäkringskas-san. Denna innebar övergripande att de befintliga försäkringskassorna förstat-ligades och slogs samman med Riksförsäkringsverket, för att tillsammans bilda den nya myndigheten Försäkringskassan. Förändringen beskrivs i samband med att den inleds, men rapportering om problem relaterade till omorganisationen återkommer under åren som följer. Dessa problem läggs då i flera fall samman med problem relaterade till det nya regelverk för sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 juli 2008. Östersunds-Posten refererar till exempel en ökning av antalet anmälningar till Justitieombudsmannen (JO) mot Försäkringskassan och påföljande kritik från JO så här, i en nyhetsartikel den 27 januari 2009:
Bakom anmälningarna finns personer som inte kunnat betala hyran och andra räkningar. Människor som behövde sjukpenning, föräldrapenning och bostadstillägg, som har fått vänta utan närmare besked. Många har också vittnat om att det varit näst intill omöjligt att komma i kontakt med en handläggare. Försäkringskassan har genomgått en stor omorganisation. 2005 blev Riksförsäkringsverket och de 21 länskontoren en och samma myndighet. 1 juli 2008 kom en ny lagändring om sjukskrivningar. Omorganisationen genomfördes fullt ut samma period som anmälningarna började trilla in, hösten 2008. JO skriver att det är anmärkningsvärt att beredskapen inte var bättre på kassan inför denna omorganisation. (Östersunds-Posten 27 januari 2009)
I samma artikel uttalar sig en handläggare om situationen:
”Vi har enormt hög arbetsbelastning. Det var olyckligt att regeländringen kom samtidigt som omorganisationen. Vi hoppas fortfarande att det ska lugna ned sig.” (Östersunds-Posten 27 januari 2009)
Denna artikel har vi kodat som svagt negativ.
Rapporteringen ökade alltså redan omkring 2005, men den största uppgången skedde under perioden 2007–2009, med fokus framför allt på det nya regel-verket för sjukförsäkringen, men också en ökad rapportering om problem i spåren av omorganisationen.
Det nya regelverket trädde i kraft den 1 juli 2008 och det är också först det året som det sker en ökning i rapporteringen om sjukpenningen. Nivån för denna rapportering ökar ytterligare 2009, då nivån var nästan lika hög som 2005, som var det år som enskilt hade den största rapporteringen om sjukpenningen. Det finns artiklar och inslag om förändringarna i sjukförsäkringen även under 2007, men det är inte huvudförklaringen till att antalet artiklar och inslag var som högst det året. Under 2007 var vanliga teman för artiklar och inslag effekter av omorganisationen inom Försäkringskassan samt diskussion om fusk och över-utnyttjande av socialförsäkringarna, en diskussion som påbörjades ett par år tidigare då bland annat nya tjänster inrättades vid Försäkringskassan i syfte att bekämpa fusk.
Sjukförsäkringen under den borgerliga regeringen
Den borgerliga regeringens förändring av regelverket för sjukförsäkringen beskrivs som hårt kritiserat. Medierna är mer negativt vinklade när det gäller dessa regelförändringar än när det gäller den socialdemokratiska regeringens förändringar från 2005. Nedanstående citat kommer från en nyhetsartikel i
Sydsvenskan med rubriken ”Snabba ryck för nya regler”:
Regeringen har bråttom med att införa nya tidsgränser för sjukförsäkringen. Den 27 mars kommer förslaget som ska träda i kraft redan vid halvårsskiftet i år. Socialförsäkringsminister Cristina Husmark Pehrsson har knappt om tid för att behandla remissvaren över de förslag om nya sjukskrivningsregler som regeringen presenterade strax före jul. Remissvaren ska vara inlämnade senast den 11 februari i år (…) Från distriktsläkare har det också kommit kritik mot att doktorn måste uttala sig till Försäkringskassan om den sjukes arbetsförmåga. Det är svårt eftersom läkarna sällan vet hur den som är sjuk har det på jobbet. Det är också förvirrande att Arbetsförmedlingen använder begreppet anställningsbarhet. (Sydsvenskan 29 januari 2008)
Denna artikel i Sydsvenskan har vi kodat som svagt negativ. Om man jämför med artikeln från Göteborgs-Posten (11 december 2004) bedömer vi att
rapport-eringen är betydligt mer värderande i artikeln i Sydsvenskan (29 januari 2008). Rubriksättningen säger också något om det ändrade tonläget: ”Det här gäller från årsskiftet” jämfört med ”Snabba ryck för nya regler”. Nedanstående citat kommer från en nyhetsartikel i Aftonbladet som också har en värderande rubrik: ”Nu blir det hårdare tag”:
Sjukskriven mer än tre månader – då kan du omplaceras. Efter ett halvår måste du söka nytt jobb. I sommar införs ännu hårdare regler för sjukskrivna. Från och med den 1 juli kan du bli tvingad att byta jobb om du varit sjuk för länge. Förslaget kallas rehabiliteringskedjan (…) (Aftonbladet 13 mars 2008)
Även denna artikel har kodats som svagt negativ. Den negativa tonen blir mer accentuerad efter att regelverket trätt i kraft och börjat tillämpas den 1 juli 2008. Någon motsvarande förändring av grundtonen i artiklarna och inslagen skedde inte i samband med den socialdemokratiska regeringens förändring av regel-verket från 1 januari 2005. Nedan följer ett citat från en nyhetsartikel i
Afton-bladet med rubriken ”MS-sjuk får inga pengar”. Artikeln som har kodats med
starkt negativ grundton ingår i Aftonbladets serie ”Nya supertuffa Sverige”:
(…) är utförsäkrad och har inte fått en krona sedan mars. Försäkringskassan vill att han ska arbeta men Arbetsförmedlingen tycker att han är för sjuk. Nu försörjs han av sina syskon. ”Det känns som jag lika gärna kan sluta
existera”, säger han. (…) Han utförsäkrades i januari i år. För att åter få sjuk-penning tog Mattias tjänstledigt från sitt jobb, anmälde sig som arbetssökande och gick på Arbetsförmedlingens arbetslivsintroduktion i 90 dagar. Den 27 mars kom sista utbetalningen. Trots läkarintyg och ett intyg från Arbetsför-medlingen att han saknar förmåga att arbeta, får Mattias inga pengar av Försäkringskassan. (Aftonbladet 1 oktober 2010)
Negativ rapportering blir alltmer negativ
För hela materialet är balansmåttet –0,78 för hela tioårsperioden (balansmåttet anges i en skala från –2 till 2). Balansmåttet för nyhetsrapporteringen, det vill säga nyhetsartiklar och nyhetsinslag, är –0,47. Balansmåttet utvecklas i negativ riktning under perioden och detta är särskilt tydligt i samband med att regel-verket för sjukförsäkringen förändras 2008.
Den negativa tonen fortsätter att råda även 2010 och 2011 då omfattningen av rapporteringen minskar igen. Balansmåttet blir mindre negativt igen 2012 (–0,78), men det är ändå mer negativt än under studieperiodens första år 2003 (–0,66).
Med en periodisering är balansmåttet för den första perioden –0,70, den andra perioden –0,82 och den tredje perioden –0,85. Detta inkluderar all rapportering, såväl nyhetsartiklar och nyhetsinslag, som ledare, kolumner, insändare och
reportage.8 I figur 2 nedan visas utvecklingen av balansmåttet grafiskt för materialet totalt.
Figur 2 Balansmått i rapporteringen totalt
I figur 3 jämförs balansmåttet för nyhetsrapporteringen med balansmåttet för opinionsartiklar och reportage.9
8
I bilaga 3 (tabell B2) utvecklingen av balansmåttet per år, med en separat redovisning av nyhetsmaterialet.
9
Vi har valt att särredovisa nyhetsartiklar och nyhetsinslag. För att begränsa antalet kategorier av artiklar har vi redovisat reportage bland övriga artikelslag som i övrigt består av opinions-artiklar (ledare, kolumner, debattopinions-artiklar och insändare). Genomslaget för rapporteringen i reportageform är dock begränsat. Antalet reportage är endast 56 (se tabell 2).
Figur 3 Balansmått i nyhetsrapporteringen och i opinionsartiklar och reportage
Förutom att det är värt att notera att balansmåttet har blivit mer negativt i sam-band med förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008, är det an-märkningsvärt att rapporteringen var mycket negativ redan tidigare. Rapporter-ingen är negativ genom hela perioden, såväl i nyhetsrapporterRapporter-ingen som i opinionsartiklar och reportage. Det sker en viss förändring i negativ riktning av balansmåttet redan fram till 2005. Förändringen från och med 2007–2008 kan förklaras med att andelen material med starkt negativ ton har ökat, samtidigt som andelen material med svagt negativ och neutral ton har minskat.
Är den negativa trenden på väg att brytas?
Den negativa utvecklingen av balansmåttet bromsas något i slutet av tioårs-perioden. Det kan vara värt att notera att det trots allt sker en liten förändring i positiv riktning. Om man ser på materialet periodvis är det tydligt att balans-måttets negativa utveckling är mindre dramatisk under de sista åren. Tonen i opinionsartiklar och reportage är påtagligt mindre negativ under den tredje perioden. För nyhetrapporteringen planar den negativa utvecklingen ut under samma period.
Detta är en intressant utveckling, som också har likheter med utvecklingen av allmänhetens förtroende för Försäkringskassan. Andelen personer som uppgav att de har mycket stort eller ganska stort förtroende för myndigheten ökade och andelen personer som uppgav att de har ganska litet eller mycket litet förtroende minskade under perioden 2010–2012 (SOM-undersökningarna, opublicerad
statistik). Försäkringskassan fick också något mindre negativa omdömen om sin verksamhet 2011 och 2012 jämfört med 2010 (Holmberg 2013:258f).
Vi konstaterade i inledningen att allmänhetens förtroende för Försäkringskassan har minskat under den senaste tioårsperioden. I undersökningen som vi referer-ade är 2009 slutåret (Hensing m.fl. 2010). I figur 4 redovisas allmänhetens förtroende uttryckt som ett balansmått till och med 2012, enligt statistik från SOM-undersökningarna (andelen svarande som uppgett att de har mycket stort eller ganska stort förtroende för Försäkringskassan minus andelen svarande som uppgett att de har ganska litet eller mycket litet förtroende för Försäkrings-kassan).
Figur 4 Balansmått för allmänhetens förtroende för Försäkringskassan. Källa: SOM-undersökningarna (opublicerad statistik)
Förändringarna i slutet av perioden, gällande såväl balansmåttet för mediebilden som balansmåttet för allmänhetens förtroende, är små och det är alltför tidigt att uttala sig om deras betydelse. Men förändringarna är värda att notera och följa framöver. Kurvorna för grundtonen i medierapporteringen respektive förtroen-det för Försäkringskassan har likheter, och förtroen-det skulle kunna finnas ett kausalt samband mellan den negativa mediebilden och allmänhetens vikande förtro-ende.
Variation mellan medieredaktioner
Vissa medier har inte en mer negativt vinklad rapportering i samband med förändringen av regelverket för sjukförsäkringen 2008. De har en jämnare kurva för balansmåttet och i vissa avseenden har de också blivit mer positiva i sin rapportering. Dagens Nyheter (oberoende liberal) har haft en sådan utveckling.
Dagens Nyheter har sammantaget ett något mindre negativt balansmått, –0,71,
än genomsnittet. Balansmåttet för nyhetsrapporteringen är –0,40.
När det gäller all rapportering har balansmåttet i Dagens Nyheter varit relativt oförändrat. Balansmåttet för nyhetsartiklar blev mindre negativt under den andra perioden än under den första, vilket avviker från materialet som helhet. Generellt har balansmåttet blivit betydligt mer negativt under den andra peri-oden än under den första. Under den tredje periperi-oden blev visserligen även balansmåttet i Dagens Nyheter något mer negativt, men det är ändå märkbart mindre negativt än genomsnittet. Balansmåttet för opinionsartiklar och report-age blev mer negativt under den andra perioden än under den första perioden. Under tredje perioden blev balansmåttet för opinionsartiklar och reportage betydligt mindre negativt; det ändrades från –1,69 till –1,07
När det gäller fördelningen av bevakningen över tid skiljer sig Dagens Nyheter delvis från genomsnittet genom att tidningen har sin största rapportering 2009. Rapporteringen ökade stadigt, med undantag för 2006, till och med 2007. Det skedde en liten nedgång i rapporteringen 2008 och därefter fördubblades antalet artiklar år 2009.
Aftonbladet (obunden socialdemokratisk) skiljer ut sig i fråga om balansmåttet i
andra riktningen jämfört med Dagens Nyheter. Aftonbladet är den medie-redaktion som avviker mest från genomsnittet, genom att ha en mycket negativ ton i sin rapportering. Balansmåttet är –1,58 för rapporteringen som helhet och –1,38 för nyhetsrapporteringen. I Aftonbladet har den största förändringen över tid skett i nyhetsrapporteringen, som blivit betydligt mer negativt vinklad. Även när det gäller fördelningen av rapportering över tid är Aftonbladet olik övriga medieredaktioner. Tidningen ökade sin rapportering betydligt 2007, men rapporteringen fortsatte även därefter att öka 2008 och nådde, efter en tillbaka-gång 2009, den högsta nivån 2010. Med undantag för 2005, då en viss ökning sker, har Aftonbladet liten rapportering under den första perioden. Tidningen skiljer sig från genomsnittet genom att öka sin rapportering för varje ny period.
Östersunds-Posten (centerpartistisk) har rapporteringen däremot haft relativt
jämnt fördelad rapportering under hela tioårsperioden. År 2007 ökade antalet något mer och tidningen har då den högsta andelen artiklar.
Göteborgs-Posten (liberal), som har störst rapportering av tidningarna, ökar
andelen artiklar är störst. Tidningen har en större andel artiklar under den första perioden än genomsnittet. I Göteborgs-Posten blev balansmåttet för nyhetsrap-porteringen påtagligt mer negativt under den andra perioden än under den första och det låg därefter kvar på den nivån under den tredje perioden. Balansmåttet för opinionsartiklar och reportage blev betydligt mindre negativt både mellan den första och den andra perioden och mellan den andra och den tredje peri-oden. Göteborgs-Posten avviker genom att redan under den andra perioden bli mindre negativ i opinionsartiklarna, men följer genomsnittet i fråga om nyhets-rapporteringen.
I Sydsvenskan (oberoende liberal) var balansmåttet i opinionsartiklarna relativt stabilt under hela perioden. Mellan första och andra perioden var det i stort sett oförändrat, medan det blev mindre negativt under den tredje perioden. I nyhets-rapporteringen blev balansmåttet något mer negativt under den andra perioden, men under den tredje perioden blev det åter mindre negativt. Sydsvenskan har en mindre negativ rapportering än genomsnittet; balansmåttet var –0,51. Rap-porteringen var som störst under 2008.
Utmärkande för Västerbottens Folkblad (socialdemokratisk) är att kombinera en mycket negativ ton i opinionsartiklarna med en mindre negativ ton i nyhetsrap-porteringen än genomsnittet. Tidningens balansmått för hela rapnyhetsrap-porteringen är – 0,87. För endast nyhetsartiklar är balansmåttet –0,27. Västerbottens Folkblad har varit aktiva på ledarsidan, och balansmåttet för opinionsartiklar och repor-tage är mycket negativt: –1,80.
Ekot, som endast består av nyhetsrapportering, har ett balansmått på –0,66.
Jämfört med balansmåttet för all nyhetsrapportering (–0,47) är Ekot något mer negativt än genomsnittet. Under den andra perioden blir rapporteringen i pro-grammet betydligt mer negativ. Under den perioden är balansmåttet för inslagen nästan lika negativt som för rapporteringen som helhet. Den negativa tonen används främst i samband med förändringen av regelverket för sjukförsäkring-en.
Slutligen vill vi på nytt betona att denna summariska genomgång per tidning framför allt syftar till att visa på variationen i materialet. För att förklara varför en viss medieredaktion avviker i något avseende krävs djupare analyser av rapporteringens innehåll. Rapportering med ett visst fokus eller ämne har exem-pelvis generellt ett mer negativt balansvärde än genomsnittet för de fokus- och ämnesområden som definierats för studien. Rapportering som fokuserar på enskilda fall har också ett mer negativt balansvärde. Vissa tidningar har en ledarredaktion som varit aktiv på socialförsäkringsområdet, medan andra varit mer passiva. Medieredaktionerna har delvis olika inriktning när det gäller fokus, ämne och i vilken utsträckning som fokus är på enskilda försäkrade.
