Miljömålen – nu är det bråttom!

iljlen ‒ nu är det brtto!

Detta är Miljömålsrådets andra samlade utvärdering av Sveriges miljömål. Det huvudsakliga

syftet med rapporten är att den ska utgöra underlag till regeringens fördjupade utvärdering

av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen. En sådan utvärdering görs vart fjärde år. Denna

rapport innehåller även Miljömålsrådets årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen för 2008.

I rapporten presenteras Miljömålsrådets samlade bedömning av om miljömålen kommer att

nås inom tidsramen. Förslag till nya, reviderade eller oförändrade delmål läggs fram, liksom

förslag om att några delmål ska utgå. Miljömålsrådet föreslår även att ett par

miljökvalitets-mål får ny formulering. Genom de tre åtgärdsstrategierna ger rådet flera hundra förslag till

styrmedel och åtgärder som behöver genomföras för att målen ska nås. De samhälleliga

kostnaderna och vinsterna med att nå miljökvalitetsmålen redovisas översiktligt. I rapporten

presenteras också miljömålssystemets uppbyggnad och hur arbetet med miljökvalitets-

målen bedrivs i samhället.

Rapporten bygger huvudsakligen på underlag från de myndigheter och organisationer som

är representerade i Miljömålsrådet. Både denna rapport och samtliga underlagsrapporter

finns som pdf-filer på Miljömålsportalen, www.miljomal.nu.

2008

978-91-620-1264-9

1654-4641

M i l j ö m å l s r å d e t s u t v ä r d e r i n g a v S v e r i g e s m i l j ö m å l

miljömålen

– nu är det bråttom!

M i l j ö m å l s r å d e t s u t v ä r d e r i n g a v S v e r i g e s m i l j ö m å l 2 0 0 8

miljömålen

– nu är det bråttom!

Det var en bra bäck.

Klar och brun dansade den över tussar av fjolårslöv

och genom kvarglömda istunnlar, den gjorde en sväng

in i mossan och störtade på huvudet i ett litet vattenfall

med vit sandbotten. Ibland sjöng den i dur som en mygga

och ibland försökte den låta stor och hotfull och så

gurglade den sig i halsen med lite snövatten och

skrat-tade åt alltsammans.

Snusmumriken stod och lyssnade i den våta mossan.

Bäcken ska med i min visa, tänkte han. Som en refräng,

kanske.

I detsamma lossnade en sten i fördämningen och

för-ändrade vattnets melodi med en oktav.

Det där var inte illa, sa Snusmumriken med beundran.

Just så där ska det låta.

  t i l l   s t a t s r å d e t   o c h   c h e f e n   f ö r   m i l j ö d e p a r t e m e n t e t   3

Sveriges riksdag har satt som mål att lämna över ett samhälle till nästa generation där våra stora miljöpro-blem är omhändertagna. Sexton miljökvalitetsmål med delmål styr arbetet för att uppnå detta. Miljö-målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö som riksdagen anser hållbart på lång sikt. Målen kräver insatser från alla i samhället – från offentlig förvaltning och näringsliv till organisationer och enskilda människor.

Miljömålsrådet ger regeringen underlag för arbetet med att uppnå de sexton nationella miljökvalitetsmå-len genom att vart fjärde år genomföra en fördjupad utvärdering av arbetet. Detta är den andra utvärde-ringen. I denna rapport ingår även som en viktig del rådets årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen.

Miljömålsrådets utvärdering visar att tillståndet i miljön i huvudsak utvecklas åt rätt håll. Det gäller dock inte klimatmålet. Det blir mycket svårt eller inte möjligt att nå nio av de sexton miljökvalitetsmå-len till målåret 2020. I rapporten presenterar rådet flera hundra förslag för att målen ska kunna nås.

Dessa kommer att kosta staten 5–10 miljarder kronor extra per år, men den samhällsekonomiska vinsten blir större.

Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen har utveck-lats positivt och bidragit till att effektivisera miljö-arbetet i samhället. Men det räcker inte. Det krävs också politisk beslutskraft och att fler åtgärder genomförs. Att satsa på miljön är välfärdspolitik. Det främjar folkhälsan, den biologiska mångfalden, kulturhistoriska värden, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, hushållning med naturresurser och därmed också vår ekonomiska utveckling på sikt. Detta är de grundläggande värden som ska vara utgångspunkt för allt miljöarbete i Sverige.

Arbetet med att följa upp, utvärdera och genomföra miljökvalitetsmålen kan beskrivas som ett av Sveriges största samarbetsprojekt. För att genomföra det krävs ett stort engagemang. Just det har präglat arbetet med att ta fram denna rapport. Jag vill därför framföra ett stort tack till alla dem som på olika sätt har bidragit till att få fram ”Miljömålen – nu är det bråttom!”

Till statsrådet och

chefen för Miljödepartementet

Den 31 mars 2008

Bengt K.Å. Johansson

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet 3

Sammanfattning 6

Kapitel 1. Miljömålsrådets uppdrag 15

1.1 regeringsuppdraget 16

1.2 läsanvisning för denna rapport 16

1.3 miljömålsrådets arbetssätt 17

1.4 erfarenheter och lärdomar från den fördjupade utvärderingen 2004 18

1.5 hur arbetet har genomförts 18

1.6 metodik för utvärdering och omvärldsanalys 19

Kapitel 2. Miljömålen i en förändrad omvärld 21

2.1 omvärlden förändras 22

Kapitel 3. Samordnat miljömålsarbete i Sverige 31

3.1 miljömålssystemet 33

3.2 indikatorer och dataflöden 42

Kapitel 4. Miljömålen – hela samhällets ansvar 49

4.1 miljömålsansvariga myndigheters arbete för att nå miljömålen 52 4.2 myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet 56

4.3 det regionala miljömålsarbetet 60

4.4 kommunernas miljömålsarbete 64

4.5 miljömålen i rättsväsendet 68

4.6 näringslivets miljömålsarbete 69

4.7 miljöorganisationer och de enskilda medborgarna 73

4.8 miljömålsarbetet i ett internationellt perspektiv 76

Kapitel 5. Miljömålen – uppföljning och förslag 81

5.1 begränsad klimatpåverkan 87

5.2 frisk luft 94

5.3 bara naturlig försurning 103

5.4 giftfri miljö 110

5.5 skyddande ozonskikt 119

5.6 säker strålmiljö 124

5.7 ingen övergödning 131

5.8 levande sjöar och vattendrag 138

5.9 grundvatten av god kvalitet 146

5.10 hav i balans samt levande kust och skärgård 153

5.11 myllrande våtmarker 164

5.12 levande skogar 172

5.13 ett rikt odlingslandskap 179

5.14 storslagen fjällmiljö 191

5.15 god bebyggd miljö 199

5.16 ett rikt växt- och djurliv 210

5.17 regionala miljömål och bedömningar 217

Kapitel 6. Strategier för att nå miljökvalitetsmålen 221

6.1 strategin för effektivare energianvändning och transporter, eet 226

6.2 strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp 251

6.3 strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö 269

6.4 mål- och strategiövergripande frågor 296

Kapitel 7. Miljömålens samhällsekonomiska effekter 305

7.1 kostnader och nytta med att uppnå miljökvalitetsmålen 306

7.2 kostnader för miljömålsarbetet fram till 2020 311

7.3 framtida utmaningar gällande samhällsekonomiska analyser i miljömålsarbetet 315

Sammanställning av mål 319

Sammanställning av underlag 343

Miljömålsrådet 349

Till denna rapport finns två bilagor: Bilaga 1. Sammanställning av förslag Bilaga 2. Konsekvensanalyser av förslag

6  s a m m a n f a t t n i n g

Sverige har sexton miljökvalitetsmål som speglar en ambitiös miljöpolitik. De ska nås till 2020. Milömålsrådet bedömer att fler än hälften av miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tidsramen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder, om den kvalitet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom över-skådlig tid eller kanske över huvud taget.

Möjligheterna att nå de flesta miljökvalitetsmålen är starkt beroende av omvärldsförändringar. Samhällsut-vecklingen i Sverige och internationellt, liksom klimatför-ändringarna, väntas få långtgående effekter på i princip alla miljökvalitetsmål.

För möjligheterna att nå flertalet miljökvalitetsmål behöver konsumtionsmönstren förändras och Sverige vara drivande i internationella forum. Kretsloppsprin-cipen är central. Det som utvinns ur naturen behöver nyttjas igen och slutligt omhändertas resurseffektivt och utan att naturen skadas. Generell energieffektivisering behöver prioriteras. Ökad hänsyn, skydd och skötsel är nödvändigt för att nå målens ambition för natur- och kulturvärden och för människors hälsa.

Når vi målen?

utvecklingen går åt rätt håll

men det är långt kvar!

Sveriges riksdag har beslutat om sexton ambitiösa och långtgående miljökvalitetsmål. Det långsiktiga målet att lämna över ett samhälle till nästa generation där alla stora miljöproblem är lösta är en av de mest långtgående visioner som något land i världen har formulerat för miljön. I internationella jämförelser kommer Sverige i toppskiktet när det gäller miljötill-ståndet. Trots det kvarstår stora utmaningar. Sveriges

befolkning tar stora naturresurser i anspråk. Om alla människor på jorden skulle använda så stora resurser som vi gör i Sverige skulle det behövas ytterligare två och ett halvt jordklot för att tillgodose behoven.

Miljömålsrådet konstaterar att utvecklingen i mil-jön går åt rätt håll, på flera av de områden vi själva råder över. Men tempot i arbetet är inte tillräckligt för att nå målen till år 2020. Detta gör att den sam-lade bilden av möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ger ett negativt intryck – det är många röda smilis i tablån. Ju närmare vi kommer målåret för miljökvali-tetsmålen, desto mindre tid finns för att sätta in fler åtgärder som skulle kunna göra att vi når målen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder om den kva-litet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom överskådlig tid eller kanske över huvud taget. Detta är inte minst påkallat av de pågående klimat-förändringarna som får långtgående effekter på både miljökvalitetsmål och andra samhällsmål. Miljömåls-rådet anser att det krävs beslutskraft både nationellt och i det internationella samarbetet för att kunna nå de nationella miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bedömer Miljömålsrådet vara mycket svårt eller inte möjligt att nå. De globala utsläppen bedöms med dagens utsläppstrender öka snabbare kommande 20–30 år än de senaste 35 åren. Rådet anser att kli-matförändringarna och deras påverkan också på andra mål är alarmerande. Även tillståndet i våra hav är djupt oroande. Utsläppen av näringsämnen minskar, men övergödningen minskar inte lika tydligt. Situationen för torsk- och ålbestånden är kritisk. Detta bidrar till rådets bedömning att miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och

  s a m m a n f a t t n i n g   7

skärgård är mycket svåra eller inte möjliga att nå. Utvecklingen för Levande skogar visar visserligen positiva tendenser; död ved, grova träd och äldre lövrik skog ökar. Men samtidigt avverkas skogar med mycket höga naturvärden och skogsresursen nyttjas intensivt. Hänsynen i skogsbruket är bristfällig, vilket skadar skogens naturvärden och kulturlämningar. Miljökvali-tetsmålet Levande skogar bedöms som mycket svårt eller inte möjligt att nå till 2020.

Miljömålsrådet bedömer att nio av de sexton mil-jökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå. För två mål är bedömningarna ändrade sedan 2007 års uppföljning. Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt utmärker sig och bedöms nu vara möjligt att nå under förutsättning att arbetet under Montreal-protokollet fortsätter att vara framgångsrikt.

Ändrad bedömning har också God bebyggd miljö som nu bedöms bli mycket svårt eller inte möjligt att nå. Den förändrade bedömningen grundar sig bl.a. på att flera av målets preciseringar blir svåra att nå i tid. Även flera av de delmål som är kopplade till de grundläggande värden som miljömålen vilar på, är svåra att nå. Det gäller särskilt människors hälsa, som påverkas av dålig inomhusmiljö, samt kulturmiljön, där bebyggelsens kulturvärden inte identifieras och skyddas i tillräcklig grad.

Då det gäller miljömålens delmål är bilden något mer positiv. Ett antal delmål har redan nåtts. Ytter-ligare ett trettiotal delmål bedöms kunna nås till målåret, men för många krävs fler åtgärder.

Miljömålsrådet menar att det är viktigt att upp-märksamma målens internationella kopplingar. Många mål är starkt beroende av vad som händer i vår omvärld. För flera mål gäller att det krävs internatio-nella åtgärder, tillsammans med de natiointernatio-nella, för att de ska kunna nås. Detta gäller framförallt Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

nya aspekter av målen prioriteras!

Miljömålsrådet föreslår att flertalet av delmålen revi-deras och skärps. Därutöver föreslår Miljömålsrådet 19 nya delmål, som berör t.ex. utsläpp från sjöfart,

enskild vattenförsörjning, ekologisk produktion och tätortsnära natur. Med rådets förslag till nya, revide-rade, oförändrade och utgångna delmål minskar anta-let från 72 till 70.

effektiv uppföljning är viktigt!

För att kunna bedöma måluppfyllelsen för respektive miljökvalitetsmål med tillhörande delmål används indikatorer. Dessa bygger på regelbundna kvanti-tativa och kvalikvanti-tativa datainsamlingar baserade på provtagningar, enkäter, intervjuer, frivilliga inrap-porteringar och andra studier. Miljömålsrådet anser att kostnadseffektiv och samordnad dataförsörjning måste eftersträvas när det gäller miljöövervakning, internationell rapportering och miljömålsuppföljning. Det finns en potential i att öka användningen av mil-jödata från internationell rapportering som underlag till miljömålsuppföljningen.

Varför når vi inte målen?

Att det blir svårt att nå många av miljökvalitetsmålen beror på flera faktorer. För det första är miljömålen som tidigare nämnts ambitiöst formulerade. För det andra är målen starkt beroende av utvecklingen av ett antal faktorer i vår omvärld samt i den svenska samhällsstrukturen. Naturens återhämtningsförmåga är en tredje, central, faktor som påverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålen inom den givna tidsramen, d.v.s. till år 2020. För det fjärde har många av de åtgärder som tidigare föreslagits inte genomförts.

faktorer i sverige och i vår omvärld

påverkar miljökvalitetsmålen!

Hur samhällsstrukturen förändras och hur det inter-nationella arbetet i form av t.ex. konventioner, direk-tiv och andra överenskommelser utvecklas är avgö-rande för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Även hur enskilda länder i vår omvärld utformar sin miljöpolitik har stor betydelse. Några faktorer som är särskilt betydelsefulla är utvecklingen på följande områden:

8  s a m m a n f a t t n i n g

• den ekonomiska tillväxten med allt större konsum-tion

• befolkningen i världen som fortsätter att växa, vil-ket ökar kraven på nyttjande av naturens resurser • det alltmer ökade energibehovet, där den stora

utmaningen är att utveckla förnyelsebara alternativ • transporterna, som fortsätter att öka inom alla

transportslag

• utvecklingen mot allt större tätorter och region-förstoringen som samtidigt medför en glesare landsbygd

• teknikutvecklingen, som kan leda till nya produk-ter och tjänsteknikutvecklingen, som kan leda till nya produk-ter med liten eller försumbar miljö-påverkan

• förändringarna i klimatet som påverkar utveck-lingen för övriga miljökvalitetsmål.

det tar tid för naturen att återhämta sig!

Tiden är en viktig faktor i bedömningen om miljö-kvalitetsmålen kommer att nås. Förändringar i natu-ren sker oftast långsamt. Detta innebär att även om en negativ trend bryts finns en fördröjningseffekt i naturen som gör att det många gånger ändå är svårt att inom utsatt tid – till år 2020 – nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen syftar till.

åtgärder genomförs inte!

Rådet konstaterar att många åtgärder redan tidi-gare föreslagits för att komma till rätta med olika miljöproblem. Trots att förslagen finns och beslut om dem många gånger har fattats har de i flera fall inte genomförts. Det kan ha olika orsaker och har benämnts ”genomförandeunderskottet” eller ”insti-tutionella hinder”. En viktig orsak till att åtgärder inte genomförs är med all sannolikhet de intresse-konflikter som förekommer. Det finns motstående intressen mellan att i ekonomiskt syfte exploatera eller utnyttja, visavi att begränsa eller anpassa bru-kandet av mark, vatten och naturresurser. Verksam-heter inom i stort sett alla politiska områden berörs och behöver analyseras när det gäller synergier och konflikter med åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen. Konflikter kommer att behöva hanteras,

ofta genom tydliga politiska beslut. Detta kräver politiskt mod.

Hur stort är gapet till att nå målen?

för många är det långt kvar

men oklart hur långt!

Miljömålsrådet har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. För många mål gäller att även om de föreslagna åtgärderna genomförs och delmålen uppnås kvarstår ändå ett ”gap” till målupp-fyllelse inom tidsramen. Hur stort detta gap är skil-jer sig mellan målen och kan för flera vara svårt att beräkna. Osäkerheterna ligger främst i att det är svårt att helt förutse hur de föreslagna åtgärderna slår och hur effektiva de är i en föränderlig omvärld. I flera fall råder också brist på kunskap. Av dessa skäl går det inte att säga exakt vad som behövs för att målen ska kunna nås. Detta bör belysas i den fördjupade utvärdering som planeras till 2012.

Vilka åtgärder bör vidtas?

För att samordna och styra det långsiktiga arbetet för att nå miljökvalitetsmålen så att de kan fungera som redskap i strävan mot ett hållbart samhälle har reger-ingen föreslagit tre åtgärdsstrategier. Inom dessa tre strategier behandlas de huvudsakliga aktiviteter som ger upphov till dagens miljöproblem och de utma-ningar som är särskilt viktiga att lösa. Miljömålsrådet har utnyttjat dessa strategier för att samlat få fram de styrmedel och åtgärder som ger mest nytta för alla miljökvalitetsmål.

De tre åtgärdsstrategierna är:

1. Effektivare energianvändning och transporter (EET) – för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi.

2. Giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK) – för att minska användningen av naturresurser, minska utsläppen av miljögifter och för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp.

  s a m m a n f a t t n i n g   9

3. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM) – för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer och skydda människors hälsa samt för miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur.

Miljömålsrådet finner att arbetet med att gå igenom och analysera åtgärder och styrmedel i de tre åtgärds-strategierna ger väsentliga mervärden. Det ger bättre möjligheter att prioritera och få överblick och även att se synergier och konflikter med andra samhälls-intressen. Rådet anser att det är värdefullt att arbetet med att utveckla strategierna fortsätter.

effektivare energianvändning

och transporter!

Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för effek-tivare energianvändning och transporter, inklusive styrmedelsförslagen, som gemensamt vidareutvecklats av Banverket, Energimyndigheten, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Vägverket.

Miljömålsrådet anser att det krävs kraftfulla styr-medel för att förändra utvecklingen i transport- och energisektorerna. För att nå långsiktiga miljömål om bl.a. begränsad klimatpåverkan räcker det inte enbart med tekniska effektivitetsökningar, förnybar energi och reningsutrustning. Människornas beteende måste också ändras. Rådet poängterar särskilt att även om de styrmedel som nu föreslås ser ut att räcka för att nå de delmål till 2015 och 2020 som strategin berör krävs ytterligare styrmedel för att nå miljökvalitets-målen.

Miljömålsrådet prioriterar generell energieffekti-visering. Den bör ske både genom specifika åtgärder och på systemnivå.

Miljömålsrådet vill att användningen av förnybara och flödande energikällor som t.ex. sol- och vindkraft ökar. De är högst prioriterade, följda av bioenergi som har stor potential. Förnybar energi prioriteras framför andra koldioxideffektiva energikällor som inte är långsiktigt hållbara.

Miljömålsrådet anser att utsläppen av kväve och svavel måste minska genom reningsåtgärder för att nå försurnings- och övergödningsmålen på kortare sikt. Speciellt gäller det sjöfarten.

Miljömålsrådet framhåller att målet för frisk luft kan dra nytta av dessa åtgärder men att ytterligare åtgärder krävs. För luftkvaliteten är det särskilt viktigt var utsläppsminskningarna sker. Trafikbullret kräver också riktade åtgärder för att målen ska uppnås.

Miljömålsrådet föreslår ett 50-tal nya eller föränd-rade styrmedel i denna strategi för att åstadkomma de åtgärder som prioriteras. Styrmedelsförslagen pekar på vad Sverige bör driva i olika internationella organ, vad staten kan göra och i viss mån vad kom-munerna kan göra. Syftet är att skapa goda förutsätt-ningar för privat och offentlig sektor att agera i linje med miljömålen och därmed möjliggöra systemför-ändringar. Ekonomiska styrmedel prioriteras, men de kompletteras med bl.a. administrativa och informa-tiva styrmedel.

• Styrmedelsförslag ges för ökad energieffektivise-ring inom industri, bostäder och service samt för personresor och godstransporter på väg; förslag på energieffektivisering genom transporteffektivt samhällsbyggande och infrastruktur, inom luft- och sjöfart, för järnväg samt för arbetsmaskiner. • Förslag presenteras för minskad klimatpåverkan

genom en större andel förnybar energi inom tillför-sel av el och värme samt drivmedel till transport-sektorn.

• Styrmedelsförslag ges för bättre rening av utsläp-pen av kväveoxider från stationära källor, väg-transporter och arbetsmaskiner samt för minskade utsläpp av kväve- och svaveloxider från sjöfarten. • Förslag ges till ytterligare styrmedel för åtgärder

som leder till lägre halter av luftföroreningar genom minskade utsläpp från småskalig vedeld-ning och från transportsektorn.

• Styrmedelsförslag ges dessutom för åtgärder som leder till minskat trafikbuller.

Inom strategin föreslås de styrmedelsförändringar som krävs för att begränsa transport- och energi-sektorernas miljöpåverkan så att miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och God bebyggd miljö uppnås. Strategin bidrar också till att nå de transport- och energipolitiska målen. Strategin har

1 0  s a m m a n f a t t n i n g

genomgående ett internationellt perspektiv eftersom möjligheterna att nå de berörda målen till stor del är beroende av det internationella arbetet.

giftfria och resurssnåla kretslopp!

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp ska utfor-mas så att den främst bidrar till att uppnå delmålen under miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Även flera delmål och aspekter i arbetet med Begränsad klimatpåverkan och Grund-vatten av god kvalitet hänförs till strategin.

Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för gift-fria och resurssnåla kretslopp och de styrmedelsförslag som har utvecklats inom den. För det fortsatta arbetet med att nå målen bedömer Miljömålsrådet att krets-loppsprincipen är central i det att det som utvinns ur naturen behöver nyttjas igen och slutligt omhändertas resurseffektivt och utan att naturen skadas. Miljömåls-rådet anser att många av de styrmedel och åtgärder som har föreslagits inom ramen för den fördjupade utvärderingen kan genomföras utan vidare dröjsmål.

Flera viktiga åtgärder som föreslås handlar om att säkra effektiva regler och god efterlevnad av miljö-lagstiftningen. Särskilt viktiga förslag rör avfallshante-ringen, enskilda avlopp samt kemikalieområdet.

I strategin är flera förslag inriktade på att intro-ducera nya regler och krav så att användningen av farliga ämnen i varor minskar. Miljömålsrådets bedömning är att det för de mål inom strategin som är särskilt svåra att nå krävs att produktions- och konsumtionsmönster förändras, inte bara i Sverige utan också i omvärlden. SCB föreslås få i uppdrag att utveckla särskilda indikatorer som mäter miljöpåver-kan utomlands av svensk konsumtion.

Miljömålsrådet anser att livsmedelskedjan och bygg-sektorn fortfarande har stor samlad negativ miljöpåver-kan. Åtgärder behöver därför i högre grad än tidigare fokuseras på att minska denna. Här föreslår Miljömåls-rådet ett tydligare helhetsansvar för miljöutvecklingen hos de centrala myndigheterna för bygg-, fastighets- och anläggningssektorn respektive för livsmedelssek-torn. Rådet föreslår även ökad satsning på att stimulera resurseffektiviteten genom åtgärder för att minska

svinnet i livsmedelskedjan. Utökad tillsynsvägledning föreslås om hur miljöbalkens regler om hushållning med råvaror och energi och om möjligheterna till åter-användning och återvinning bör tillämpas, framförallt inom bygg-, fastighets- och anläggningssektorn.

Miljömålsrådet föreslår flera åtgärder som bör genomföras i den offentliga sektorn för att den ska kunna vara föredöme i miljöarbetet. Det är inte minst viktigt att stat, kommun och landsting ställer tydliga miljökrav på varor och tjänster vid upphandling.

Miljömålsrådet anser att det finns möjligheter till stora effektivitetsvinster när samordningen mellan de myndigheter som är berörda av strategin ökar. Myndigheternas samarbete i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp föreslås göras tydligt genom att några centrala myndigheter får gemensamma uppdrag att utveckla effektiva miljöåtgärder enligt samma modell som inom arbetet med de två andra strategierna. Under arbetet med denna strategi har tre olika samverkansområden blivit särskilt tydliga: regelverken för varor, kemikalier och avfall, sam-verkan i livsmedelskedjan samt samsam-verkan i bygg-, fastighets- och anläggningssektorn.

Miljömålsrådet anser att för att kunna uppnå målen krävs mer ny kunskap än som genereras inom landet med nuvarande takt. Miljömålsrådet föreslår att statens anslag till kunskapsuppbyggnad och forsk-ning får tydligare inriktforsk-ning mot att bidra till ett håll-bart samhälle där miljökvalitetsmålen uppnås. Rådet föreslår även att regeringen tar initiativ till att utreda förutsättningarna för ett kunskapscentrum, vars syfte ska vara att påskynda utvecklingen mot hållbar pro-duktion och användning av kemikalier.

hushållning med mark,

vatten och bebyggd miljö!

Strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – hushållningsstrategin – syftar till att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kul-turmiljöer, skydda människors hälsa samt att genom miljöanpassad fysisk planering uppnå hållbar bebyg-gelse- och infrastruktur. Strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vatten-drag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt

  s a m m a n f a t t n i n g   1 1

levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Dessutom ska hushållningsstrategin bidra till att uppnå delar av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Säker strål-miljö och Ingen övergödning.

Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för hus-hållning med mark, vatten och bebyggd miljö, inklu-sive de åtgärds- och styrmedelsförslag som lyfts fram av de deltagande myndigheterna Naturvårdsverket, Boverket, Fiskeriverket, Skogsstyrelsen, Jordbruks-verket, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen, Energimyndigheten och Vägverket.

Miljömålsrådet anser att nyttjandet av mark, vatten och resurser måste ske med hänsyn till eko-systemen och anpassas till landskapets natur- och kulturmiljövärden om miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Ytterligare åtgärder och nya styrmedel krävs. Hushållningsstrategins fokus på planering, hänsyn och skydd skapar goda förutsättningar för ökad sek-torsintegrering och samverkan mellan näringsliv, stat-liga myndigheter och kommuner. För att miljömålen ska ge tydligare prägel åt samhället bör strategiarbe-tet nyttjas som ett forum för att utveckla metoder att värdera ekosystemtjänster, biologisk mångfald och kulturarv och för att göra strategiska avvägningar på olika skala i landskapet.

Miljömålsrådet fastslår även att de väntade klimat-förändringarna innebär stora utmaningar för hushåll-ningen med naturresurser, mark, vatten och bebyggd miljö. Omställning till förnybar energi är nödvändig för att nå klimatmålet. Verksamheter och nyttjande behöver anpassas till ett förändrat klimat.

Miljömålsrådet framhåller åtgärder som rör pla-nering, hänsyn, skydd och restaurering, och att det finns dynamiska samband mellan dessa. Planeringens kvalitet och graden av hänsyn i nyttjandet påverkar behovet av åtgärder för att motverka sådant nyttjande som kan få negativa effekter. Med förbättrad hänsyn till miljön och långsiktighet i planeringen kan både kraven på skydd av natur- och kulturmiljöer och behoven av restaureringsinsatser minska.

Miljömålsrådet finner att det är angeläget att utveckla och förbättra hänsynen inom de areella

näringarna, samhällsbyggandet och infrastruktursek-torn för att säkerställa att naturresurser, mark, vatten, natur- och kulturmiljövärden nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt.

Miljömålsrådet stödjer den ambitionsnivå för skydd av natur- och kulturmiljöer som föreslagits i målrapporterna. Behovet av skydd är i nuläget stort, och för att långsiktigt bevara biologisk mångfald och kulturhistoriska värden krävs ofta även kontinuer-lig skötsel. Därtill finns behov av restaurering och återskapande för att återfå förlorade funktioner eller värden i landskapet.

Miljömålsrådet bedömer att kompetensen kring miljö- och hälsofrågor i den fysiska planeringen behöver förstärkas. Den regionala planeringen måste utvecklas så att strukturfrågor kan lösas på miljö- och resursmässigt bästa sätt. Långsiktig och miljöanpas-sad planering bör ange riktningen för en hållbar sam-hällsutveckling.

Miljömålsrådet föreslår att ytterligare statliga medel avsätts för skydd och restaurering och för att utveckla miljöhänsynen i fysisk planering. För förbättrad hänsyn inom de areella näringarna finns förslag på såväl administrativa och informativa som ekonomiska styrmedel. Landsbygdsprogrammet är viktigt, liksom rådgivning för att stödja olika aktörer att göra frivilliga åtaganden.

Miljömålsrådet anser vidare att styrmedel som förebygger miljöproblem genom att involvera verk-samhetsutövare och konsumenter behöver användas i större utsträckning. Konsumtionens betydelse för hushållning med resurser behöver beaktas, bl.a. genom riktade styrmedel för att förbättra miljöhänsy-nen i privata och offentliga aktörers konsumtion.

forskningsresultat måste

leda till åtgärder!

I underlagen till den fördjupade utvärderingen har ett flertal kunskapsluckor identifierats. Inom de områden där kunskaper faktiskt finns är det nödvän-digt att de också omsätts i praktiken och resulterar i effektiva åtgärder för miljöpolitiken. Med strategiska forskningssatsningar ökar möjligheterna att snab-bare nå miljömålen. Sverige bör i större utsträckning

1 2  s a m m a n f a t t n i n g

lära av andra länders erfarenheter när det gäller att omsätta forskningsresultat i åtgärder.

Hur fungerar miljöarbetet

i samhället?

arbetet med miljömålen har

effektiviserat miljöarbetet i samhället!

Miljömålsrådets samlade bedömning är att arbetet för att nå miljömålen har utvecklats positivt och att det har bidragit till att det totala miljöarbetet har förbättrats. Arbetet med miljömålen har stärkt sam-verkan mellan myndigheter och i viss mån även med näringsliv och andra aktörer i samhället. Synen på hållbar samhällsutveckling har utvecklats, och mil-jöfrågorna har blivit bättre integrerade i samhället. Samtidigt efterfrågas ytterligare samordning och sam-verkan i miljöarbetet på alla nivåer. Arbetet för att nå miljömålen är ett stort samverkansprojekt, och för god effektivitet behövs en hög grad av samordning. Rådet anser därför att det är effektivt att satsa resur-ser för ökad samordning och att behovet bör tillgodo-ses i hela miljömålssystemet.

De miljömålsansvariga myndigheternas ansvarsför-delning i fråga om uppföljning har utvecklats och förbättrats. Genom arbetet i de tre åtgärdsstrategi-erna har även samverkan i åtgärdsarbetet utvecklats positivt. Det är dock önskvärt att ytterligare klargöra ansvaret för att föreslå åtgärder och för att bistå länen i det regionala miljömålsarbetet.

Integreringen av det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet i miljömålssystemet har fungerat bra. Miljömålsrådet anser att inga större förändringar bör göras. Däremot föreslår Miljömålsrådet att reger-ingen ser över vilka myndigheter som bör ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet samt att regeringen tydliggör att ansvaret omfattar uppfölj-ning, utveckling och genomförande. Dessa myndig-heter bör även i fortsättningen delta i arbetet med att utveckla åtgärdsstrategierna.

Även om arbetet för att nå miljömålen har stärkt den regionala samverkan mellan myndigheter och synen på vad som är hållbar samhällsutveckling förbättrats

behöver miljömålen ännu tydligare integreras som en del av politiken för hållbar utveckling. Miljömålsrådet anser att såväl länsstyrelser som regionförbund i större utsträckning behöver använda de regionala miljömålen i arbetet med att ta fram regionala utvecklings- och tillväxtprogram och strukturfondprogram. Det är ange-läget att frågor om näringslivsutveckling och infrastruk-tursatsningar i tidiga skeden belyses utifrån tänkbara effekter på miljön. Länsstyrelser och andra statliga myndigheter skulle behöva samordna sig ännu bättre för att få ett helhetsperspektiv i denna dialog.

stärk det regionala miljömålsarbetet!

Miljömålsrådets bedömning är att det regionala arbetet för att nå miljömålen i många avseenden har varit framgångsrikt, och att länsstyrelserna har en betydande roll som motor och samordnande kraft i det arbetet. Rådet anser emellertid att det finns behov av förstärkta regionala samverkansinsatser och att stödet från de nationella myndigheterna behöver öka. Många myndigheter och andra aktörer pekar på brist på resurser som begränsande för länsstyrelsernas arbetsinsatser. Miljömålsrådet föreslår att regeringen ser över hur det regionala arbetet kan förbättras, och hur länsstyrelsernas roll, ansvar och befogenheter kan utvecklas för att nå miljömålen.

kommunerna kan ta ett

tydligare ansvar för miljömålen!

Miljömålsrådets bedömning är att kommunerna har en betydande roll i arbetet för att nå miljömålen. Genom att översätta nationella och regionala mil-jömål till lokala mål och åtgärder kan milmil-jömålen i större utsträckning bli redskap i den lokala politiken. Rådet anser att kommunerna idag inte tillräckligt väl väger in miljömålen och miljöaspekterna i den lokala politiken och att kommunerna kan ta ett större och tydligare ansvar när det gäller att genomföra lokalt miljömålsarbete. Kommunerna är utförare av många av de åtgärder som krävs för att nå miljökvalitets-målen och förfogar över flera av de tillgängliga instru-menten, framförallt samhällsplanering och tillsyn. Kommunerna efterfrågar ökat kompetensstöd och vägledning för att genomföra det lokala

miljömåls-  s a m m a n f a t t n i n g miljömåls-  1 3

arbetet. Miljömålsrådet föreslår därför att regeringen förtydligar ansvarsfrågan så att kommunerna kan arbeta effektivt och framsynt med miljömålen. De små kommunerna kan behöva särskilt stöd för att kunna ta sitt ansvar fullt ut.

miljömålen kan integreras

mer i näringslivets miljöarbete!

Det svenska näringslivet arbetar generellt alltmer aktivt med miljöfrågor och använder miljölednings-system som det främsta verktyget. Miljömålsrådet anser dock att miljömålen bör kunna användas i betydligt högre grad i näringslivet.

Nätverk och forum för dialoger kring miljömå-len mellan myndigheter och näringslivet behöver etableras och förstärkas för att öka förståelsen för olika utgångspunkter inom företag och myndigheter i fråga om hur miljöarbetet utvecklas. På det sättet kan miljöfrågorna drivas framåt. Erfarenheterna av att använda miljömålen i miljöledningssystem skulle kunna spridas vidare både inom näringslivet och till myndigheter. Näringslivet skulle även i större utsträckning kunna lyfta fram den koppling som finns mellan ”miljö och affärer” och bidra med kun-skaper och initiativ som visar att systematiskt miljö-arbete är lönsamt för både företagen och samhället.

den enskildes val är viktigt!

Enskilda medborgare kan göra stora insatser för miljö-målen, både som konsumenter och opinionsbildare. En förutsättning för detta är att de har kunskap om vad miljömålen innebär och vad deras egna handlingar får för betydelse. Därför anser rådet att betydelsen av att kommunicera miljöfrågorna behöver uppmärksammas än mer för att ge alla konsumenter större möjligheter att handla och leva mer miljöanpassat. Miljöorganisa-tionernas och andras frivilliga arbete har stor betydelse för att skapa bred förståelse för de olika insatser som behövs för att olika miljömål ska kunna nås. Rådet anser att miljö- och hållbarhetsfrågorna bör få större plats i skolor och utbildningar på alla nivåer, och att särskilt lärarnas behov av fortbildning i dessa frågor behöver uppmärksammas.

det krävs politisk beslutskraft!

För att stimulera till en hållbar utveckling av infra-struktur, produktion och konsumtion krävs en omfat-tande omställning i samhället, som berör ett stort antal politikområden. De beslut som behöver fattas för en sådan omställning är inte alltid populära. För att omställningen ska bli verklighet krävs beslutskraft på alla politiska nivåer. Intressekonflikter behöver hanteras så att de mål som politikerna, och i förläng-ningen medborgarna, har satt upp ska kunna nås. Det kan behöva tydliggöras om vissa mål, t.ex. miljömå-len, är överordnande andra mål. Annars kan det bli svårt att lösa de konflikter som uppstår.

satsa på miljömålen internationellt!

Möjligheten att nå de svenska miljömålen är i hög grad beroende av internationella lösningar. Många problem kan enbart hanteras genom internationella överenskommelser.

De nationella miljökvalitetsmålen skulle i större utsträckning kunna användas i det svenska interna-tionella miljöarbetet och inom EU, både i form av drivkrafter för arbetet och som system att arbeta med miljöfrågor.

Miljömålsrådets bedömning är att delmålen kan tjäna som inriktning för det svenska miljöarbetet och driva på utvecklingen för hållbarhet även utan-för Sverige. Regeringen kan i större utsträckning använda miljömålen som utgångspunkt vid förhand-lingar både inom EU och internationellt. Rådet anser att delmål till miljökvalitetsmålen så långt som möj-ligt bör sättas efter internationella överenskommel-ser. Men de kan också vara mer långtgående.

Miljömålen har omfattande internationella kopp-lingar. För många av målen krävs insatser för att minska utsläpp och annan miljöpåverkan i andra länder om de ska kunna nås. Samtidigt påverkar svensk produktion och konsumtion andra länders miljö. Viktiga aspekter är att inte exportera miljöpro-blemen, att se att svenska miljösatsningar för att nå målen också kan ge konkurrensfördelar internationellt samt att konsumtionsmönstren behöver förändras både i Sverige och internationellt. Miljömålsrådet föreslår att det utreds hur miljömålens internationella

1 4  s a m m a n f a t t n i n g

koppling kan synliggöras och införlivas i miljömåls-systemet.

Sverige bör internationellt markera vikten av den integrering som sker av miljömålen i hela samhälls-arbetet genom sektorsansvar och regionala och lokala myndigheter, och särskilt arbeta för att föra in sådan sektorsintegration i EU. Miljömålsrådet föreslår att regering och myndigheter i skilda sammanhang, och särskilt i samband med det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009, informerar om det svenska miljö-målssystemet.

miljömålen utgör den miljömässiga

dimensionen av hållbar utveckling!

Riksdagens och regeringens övergripande miljö-politiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Miljökvalitetsmålen, som riksdagen i bred enighet antagit, utgör den miljömässiga dimensionen i begreppet hållbar utveckling, och målen är formu-lerade utifrån den miljöpåverkan som människor och natur tål. Målen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. Miljö-kvalitetsmålen med tillhörande delmål utgör därmed den främsta prioriteringen för det svenska miljöarbe-tet, och miljöarbetet ska bidra till att nå miljökvali-tetsmålen. Miljökvalitetsmålen ska ge vägledning för miljöarbetet såväl inom olika samhällssektorer som på olika nivåer i den offentliga sektorn.

Hur mycket kostar det?

nyttan är större än kostnaderna!

Miljömålsrådet bedömer att den samhällsekonomiska nyttan av att de åtgärder för att nå miljökvalitets-målen som föreslås i denna rapport blir genomförda sammantaget är större än kostnaderna. Vinsterna är ofta svåra att kvantifiera, men de uppskattningar som gjorts i form av både ekonomiska och kvalitativa bedömningar pekar på att det är samhällsekonomiskt effektivt att genomföra de föreslagna åtgärderna. Om miljösatsningarna är samhällsekonomiskt lönsamma

blir den långsiktiga tillväxten högre än vad den hade blivit om miljöskyddskostnaderna hade sparats in. Ett antal studier visar att kostnaderna för uteblivna åtgärder blir mycket höga.

Utöver de drygt 8 miljarder kronor per år som insatserna för att uppnå miljökvalitetsmålen i nuläget kostar staten kommer de ytterligare åtgärder som föreslås för att nå målen att kosta staten 5–10 miljar-der varje år, beroende på hur styrmedlen utformas. De nya förslagen kommer därtill att föranleda kostna-der för andra aktörer på 10–15 miljarkostna-der. Detta gör att den sammanlagda samhällsekonomiska kostnaden för de nya förslagen landar på runt 20 miljarder.

Idag lägger kommuner och företag ned runt 30 miljarder om året på miljöskyddskostnader, utöver de 8 miljarder som staten satsar. Den samhällseko-nomiska kostnaden för arbetet med att uppnå mil-jömålen uppgår i dagsläget därigenom totalt sett till närmare 40 miljarder årligen. Tillsammans med de föreslagna åtgärderna uppskattas de samhällsekono-miska kostnaderna alltså uppgå till cirka 60 miljarder, d.v.s. runt 2 % av BNP. Det motsvarar ungefär den summa som intäkterna från miljörelaterade skatter uppgår till redan idag.

utveckla konsekvensanalyserna!

Miljömålsrådet föreslår att resurser tillförs för att utveckla modeller som kan användas för att göra bra konsekvensanalyser inom miljöområdet. Rådet anser även att miljöekonomisk kompetens för analyser av kostnadseffektivitet och samhällsekonomiska konse-kvenser i miljöarbetet behöver förstärkas hos myn-digheterna. Detta bör göras för att det beslutsunder-lag som tas fram i arbetet med miljömålen bättre ska uppfylla de formella kraven inför budgetberedning.

kapitel 1.

1 6  m i l j ö m å l s r å d e t s   u p p d r a g

1.1 Regeringsuppdraget

Detta är Miljömålsrådets andra fördjupade utvärd-ering av miljökvalitetsmålen. Rapporten är underlag till regeringens fördjupade utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål och ska ligga till grund för regeringens miljömålsproposition. Den första utvär-deringen, ”Miljömålen – allas vårt ansvar”, över-lämnades i februari 2004 och utgjorde underlag till regeringens proposition 2004/05:150. Rapporten gav en första bild av hur miljömålsarbetet utvecklades.

I Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2006 gav regeringen Miljömålsrådet i uppdrag att lämna underlag till regeringens andra fördjupade utvärd-ering av miljökvalitetsmålen. Enligt uppdraget ska underlaget innehålla förslag till nya och reviderade delmål samt föreslå åtgärder för hur målen ska kunna nås. Förslagen ska vara analyserade med avseende på ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. Underlaget till den fördjupade utvärderingen ska samordnas med underlaget till kontrollstation 2008. Kontrollstation 2008 är en översyn och utvärdering av Sveriges klimatmål och klimatstrategi, som beslu-tades av riksdagen i 2002 års klimatpolitiska beslut. Klimatstrategin ska ses över och utvärderas vart fjärde år vid s.k. kontrollstationer. Underlaget till den fördjupade utvärderingen av miljömålen ska lämnas till regeringen senast den 1 april 2008.

Miljömålsrådets avsikt är att denna rapport ska ge ett mervärde i förhållande till det underlag den bygger på. Det huvudsakliga underlaget utgörs av de målvisa utvärderingarna och resultaten från åtgärds-strategierna. Miljömålsrådets rapport ska svara på: • Kommer miljökvalitetsmålen att kunna nås till 2020? Vad innebär egentligen måluppfyllelse? • Räcker de förslag till nya och reviderade delmål,

styrmedel och åtgärder som Miljömålsrådet nu lägger fram för att målen ska kunna nås? Om inte – hur mycket saknas, hur långt är det kvar; hur stort är ”gapet”?

• Hur fungerar arbetet för att nå miljömålen, och vad ger det för nytta och kostnader i samhället?

1.2 Läsanvisning för denna rapport

Slutsatser och förslag i denna rapport bygger huvud-sakligen på underlag från Miljömålsrådets myndighe-ter. Annat material är slutsatser från utvecklingsprojekt som har genomförts med medel från Miljömålsrådet. Till viss del har även andra underlag använts. I texten finns inga referenser till de olika underlag som har beställts av Miljömålsrådet. Endast i de fall där andra underlag har använts refereras till dessa.

Miljömålsrådet står bakom hela rapporten. Rap-porten ska läsas fristående från de målvisa utvärd-eringarna i fråga om bedömningar, slutsatser och förslag; förslagen i Miljömålsrådets rapport överens-stämmer inte i alla delar med de förslag som finns i underlagsrapporterna. Det beror på att:

• Miljömålsrådet har gjort en samlad bedömning av förslagen till nya och reviderade delmål. Det har medfört att de formuleringar av delmålen som redovisas här inte helt överensstämmer med dem i de målvisa underlagen.

• Miljömålsrådet har gjort en samlad bedömning av de åtgärder och styrmedel som föreslås i under-lagsrapporterna. I denna rapport presenteras de förslag som bedömts mest effektiva för att nå miljökvalitetsmålen. En fullständig lista över samtliga åtgärdsförslag finns i bilaga 1, som finns i Naturvårdsverkets rapport 1265.

• Som en integrerad del av denna rapport ingår även Miljömålsrådets årliga uppföljning av möjlighe-terna att nå miljökvalitetsmålen. I vissa fall har det under arbetets gång tillkommit nya data eller ändrade förutsättningar som påverkar bedöm-ningarna av måluppfyllelse jämfört med dem som finns i underlagsrapporterna. Den mest aktuella bedömningen finns således i denna rapport och på Miljömålsportalen.

För mer ingående information om respektive miljö-kvalitetsmål hänvisas läsaren till de målvisa rappor-terna. Där beskrivs utvecklingen i miljön och bak-grund och motivering till förslag till reviderade och nya delmål, utvärderingen av arbetet för att nå målen samt förslag till styrmedel och åtgärder, inklusive konsekvensanalyser för att nå delmål och

miljökva-  m i l j ö m å l s r å d e t s miljökva-  u p p d r a g miljökva-  1 7

litetsmål. Alla underlag till denna rapport finns sam-lade på Miljömålsportalen, www.miljomal.nu.

Totalt bygger denna rapport på ca 7 000 sidor underlag som här är analyserat och sammanställt till en samlad bedömning.

1.3 Miljömålsrådets arbetssätt

Miljömålsrådet inrättades av regeringen den 1 januari 2002 och är ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Rådets uppgifter definieras i Naturvårdsverkets instruktion:

Miljömålsrådet ska

1. varje år göra en samlad uppföljning, bedömning och rapportering till regeringen i fråga om utveck-lingen mot miljökvalitetsmålen och i fråga om det regionala miljömålsarbetet,

2. sammanställa och lämna underlag till regeringens återkommande fördjupade utvärdering av miljö-målsarbetet, inklusive ekonomisk uppföljning av arbetet, belysning av målkonflikter samt konse-kvensanalyserade förslag till kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel,

3. svara för övergripande information om miljömåls-arbetet,

4. verka för en övergripande samordning av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen, 5. fördela medel som behövs för uppföljningen av

miljökvalitetsmålen och för miljöövervakningen samt viss internationell rapportering, och 6. samråda med berörda myndigheter och ge dem

den vägledning som de behöver för sin miljömåls-rapportering.

Förordning (2006:1151).

Ledamöterna i Miljömålsrådet är utsedda av reger-ingen på bestämd tid och är företrädesvis chefer för mål- och sektorsansvariga myndigheter. En lands-hövding ingår också. Det är högst arton ledamöter. Därutöver får Naturvårdsverket utse högst sex exper-ter (som represenexper-terar kommuner, landsting, ideella miljöorganisationer och näringslivet) som bistår rådet i dess bedömningar. Verket har utsett fem experter.

Till sin hjälp har rådet ett kansli som är placerat vid Naturvårdsverket.

Miljömålsarbetet är ett av Sveriges största sam-arbetsprojekt. Det kräver mycket samordning för att göra samlade bedömningar av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och av vilka ytterligare åtgärder som behövs. Därför har Miljömålsrådet utsett bered-ningsgrupper som stöd i samordningsarbetet. Repre-sentanterna i beredningsgrupperna utses av rådets ledamöter och experter.

Av berörda myndigheter får Miljömålsrådet, genom samråd och vägledning, de uppgifter som behövs för att rådet ska kunna fullgöra sin rapportering till reger-ingen. Miljömålsansvariga myndigheter och flertalet myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömåls-arbetet samt länsstyrelserna har i sina instruktioner eller regleringsbrev i uppdrag att rapportera om sitt miljömålsarbete enligt riktlinjer från Miljömålsrådet.

Riktlinjerna anger vad underlagen från de mål-ansvariga myndigheterna, myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet och länsstyrelserna ska innehålla. Riktlinjerna anger också på vilket sätt arbetet ska genomföras vad avser samverkan och rapporteringstidpunkter. En viktig del i hela arbetsprocessen har varit arbetet med de tre åtgärds-strategierna. Flera myndigheter har gemensamt fått i uppdrag att utveckla strategierna. Naturvårdsverket är administrativt samordningsansvarigt för strategin för effektivare energianvändning och transporter samt strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. För strategin för giftfria och resurs-snåla kretslopp är Naturvårdsverket ensamt ansvarigt, men arbetet har utförts i samverkan med berörda myndigheter. Arbetet i de tre åtgärdsstrategierna har organiserats på olika sätt. Resultatet av arbetet med strategierna har enligt riktlinjerna rapporterats till Miljömålsrådet. Strategierna beskrivs i kapitel 6.

Beredningsgruppen för miljömålsuppföljning har deltagit i beredningen av underlaget till denna sam-lade bedömning av miljömålsarbetet. Under arbetet har beredningsgruppen vid tre tillfällen utökats med fler deltagare från rådets organisationer och sektors-myndigheter, så kallade avstämningar. Ett flertal seminarier och workshops har genomförts för mål-specifika och strategimål-specifika frågor.

1 8  m i l j ö m å l s r å d e t s   u p p d r a g

1.4 Erfarenheter och lärdomar från

den fördjupade utvärderingen 2004

Efter den fördjupade utvärderingen 2004 granskade Riksrevisionen rapporteringen om miljömålsupp-följningen. Miljömålsrådet gjorde även en egen utvärdering av arbetsprocessen genom en extern utvärderare. Riksrevisionen fann att miljömålsrap-porteringen i vissa väsentliga avseenden inte motsva-rade riksdagens och regeringens beslutade riktlinjer för uppföljningen. Riksrevisionen fann brister i hur drivkrafterna bakom miljöproblemen beskrevs. Den saknade även en översiktlig beskrivning av åtgärder och kostnader för att uppnå miljökvalitetsmålen samt en översiktlig bedömning av vilka insatser som har störst effekt för att nå målen liksom skattningar av samhällsekonomiska och statsfinansiella effek-ter. Den framförde även att rapporteringen inte ger tillräckligt underlag för att ta fram scenarier och prognoser. Riksrevisionen gav både regeringen och Miljömålsrådet rekommendationer om hur rappor-teringen skulle kunna förbättras, bl.a. när det gäller dess överskådlighet, skattning av de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna för olika åtgär-der och belysningen av eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som beslutats av riksdagen. Riksrevisionen ansåg dessutom att rådets ställning och faktiska möjligheter att samordna rapporteringen behövde ses över. Även i Miljömålsrådets egen externa utvärdering framkom att rådets organisatoriska placering och personalresur-ser skulle behöva genomlysas mer ingående i syfte att avgöra om något behöver förändras för att under-lätta fortsatt utveckling av processerna. Detta borde göras i syfte att skapa rätt avvägning mellan ambi-tioner och resurser.

Rekommendationerna från Riksrevisionen och den externa utvärderingen har i sina väsentligheter hörsammats inför denna fördjupade utvärdering. Miljömålsrådets uppgifter har förtydligats vad gäller rapporteringens innehåll. Kraven på myndigheter-nas rapportering har preciserats i regleringsbrev och instruktioner, särskilt vad gäller kostnader och kon-sekvensbeskrivningar. Vid beställningen av underla-gen till denna fördjupade utvärdering har betoning

lagts på att få fram konsekvensanalyserade åtgärder med tillhörande styrmedel för att nå målen samt att särskilt ta upp synergier och konflikter mellan miljö-kvalitetsmål och andra samhällsmål. Resurserna för den fördjupade utvärderingen har förstärkts genom att Naturvårdsverket har utsett samordningsansvariga för de tre åtgärdsstrategierna.

1.5 Hur arbetet har genomförts

Arbetet med att ta fram de målvisa utvärderingarna har genomförts på olika sätt vid de skilda myndig-heterna, från ett mycket involverande arbetssätt inom miljökvalitetsmålen Levande skogar och Säker strålmiljö till att ha bedrivits i huvudsak inom mål-myndigheten. Alla målrapporter remissbehandlades maj–augusti 2007. Kritik har kommit för att remiss- tiden förlades under sommarperioden samt att det var ett mycket stort material som skulle remissbehandlas på samma gång. Dessutom har framförts att också underlagen från myndigheter med särskilt sektorsan-svar för miljömålsarbetet borde ha remissbehandlats.

De målvisa utvärderingarna är överlag mycket genomarbetade i fråga om uppföljning och utvärd-ering av miljötillståndet. Däremot saknas i flertalet målrapporter utvärderingar av hur miljömålsarbetet fungerar i samhället som helhet. Miljömålsrådets kansli har pekat på brister i rapporterna och begärt in en del kompletteringar. Tyvärr har det av tidsskäl inte varit möjligt att få in alla de kompletteringar som hade behövts för att täcka luckorna, bl.a. där bättre konsekvensanalyser hade varit önskvärda samt i fråga om synergier och konflikter mellan miljökvalitetsmål och andra samhällsmål.

Miljömålsrådet har samordnat arbetet med den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan med underlaget inför utvärderingen av den svenska klimatpolitiken (kontrollstation 2008) på så sätt att underlaget till kontrollstationen samtidigt utgör underlaget för mil-jökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Inom arbetet med åtgärdsstrategin för effektivare energian-vändning och transporter har de åtgärder som föreslås inom kontrollstationen omhändertagits.

Miljömålsrå-  m i l j ö m å l s r å d e t s Miljömålsrå-  u p p d r a g Miljömålsrå-  1 9

det föreslår att ett delmål på medellång sikt som är i överensstämmelse med Klimatberedningens förslag införs inom miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå-verkan.

I arbetet med att ta fram underlag till Miljömåls-rådets rapport har omvärlds- och framtidsstudier använts som ett verktyg för att bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. I syfte att ge alla berörda tillgång till samma grundprognoser utvecklades ett referensscenario. Det beskriver hur framtiden beräknas se ut om nuvarande trender och politik inte förändras väsentligen. Därutöver utvecklades fyra utforskande scenarier i form av ett ”scenariekors” för att komplettera och fungera som balans till prog-noserna i referensscenariot. Scenarierna baserades på två olika dimensioner: ”grad av reglering” och ”grad av förankring”. Omvärldsutvecklingen varierade i de respektive dimensionerna från liten grad av reglering till mycket reglering och från omväxling till förank-ring. Mer om scenariearbetet och metoden finns att läsa i rapporten ”Att använda scenarier – förslag till långsiktigt miljömålsarbete” från KTH. Scenarie-arbetet har varit av stor nytta som tankeövning och har stimulerat till att tänka mer öppet om framtiden, vilket är viktigt när det gäller att t.ex. identifiera behov av åtgärder. Arbetsmetodiken har tillämpats på skilda sätt i de målvisa utvärderingarna. Intentionen var att metodiken med scenariekorset skulle använ-das främst av de miljömålsansvariga myndigheterna samt inom arbetet med åtgärdsstrategierna.

1.6 Metodik för utvärdering

och omvärldsanalys

Under 2008 kommer Miljömålsrådet att låta utvär-dera arbetet med denna fördjupade utvärdering. Att genomföra en samlad utvärdering av hela det svenska miljömålsarbetet vid ett och samma tillfälle tar mycket tid och resurser i anspråk. Samtidigt erhålls ett stort och genomarbetat underlag som ger en sam-lad bild av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Det finns anledning att inför Miljömålsrådets nästa fördjupade utvärdering, som troligen ska överlämnas 2012, se över metodiken för hur den kan genomföras.

I de utvärderingar av miljökvalitetsmålen som hit-tills har genomförts (rapporter 2004 och 2008) har målmyndigheterna lagt fokus på att utvärdera miljö-tillståndet i förhållande till miljökvalitetsmålen. För att få en mer heltäckande bild av möjligheterna att nå målen behöver arbetet kompletteras med utvärde-ringar som har större fokus på hur miljömålsarbetet i hela samhället ser ut. Inför nästa fördjupade utvärd-ering bör blicken dessutom riktas bortom 2020 eftersom bedömningen är att ett stort antal miljökva-litetsmål inte kommer att nås inom utsatt tid. Det är då än mer angeläget att använda framtidsstudier som underlag för utvärderingarna, och att ansvaret för framtidsstudiearbetet på myndigheterna tydliggörs så att det finns kompetens och resurser avsatta för detta.

kapitel 2.

Miljömålen i en

förändrad omvärld

2 2  m i l j ö m å l e n   i   e n   f ö r ä n d r a d   o m v ä r l d

2.1

Omvärlden förändras

 miljömålsrådet anser att det krävs mycket omfattande insatser såväl nationellt som i det inter-nationella samarbetet för att nå de inter-nationella miljö-kvalitetsmålen och en långsiktigt hållbar utveckling. Nuvarande utvecklingstrender måste brytas på en rad områden. Särskilt angeläget är det att vidta åtgärder mot klimatförändringarna, som påverkar alla miljökvalitetsmål.

 miljömålsrådet delar Klimat- och sårbarhets-utredningens slutsats att det är nödvändigt att påbörja anpassningen till klimatförändringarna

i Sverige genast. Ett statligt klimatanpassningsan-slag bör inrättas som stöd för storskaliga kostnads-krävande insatser. Rådet avser att analysera och redovisa hur klimatförändringarna kommer att påverka miljön i ett helhetsperspektiv med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen.

 miljömålsrådet anser att det är nödvändigt med en regelbundet uppdaterad omvärldsbevak-ning som gemensamt kan utnyttjas av mål- och sektorsansvariga myndigheter i miljömålsarbetet.

  m i l j ö m å l e n   i   e n   f ö r ä n d r a d   o m v ä r l d   2 3

Strukturella förändringar i samhället påverkar möj-ligheterna att nå alla miljökvalitetsmålen. Världens befolkning fortsätter att öka. Människor bosätter sig i allt större utsträckning i städerna, vilket med-för regionmed-förstoringar och samtidigt en allt glesare befolkad landsbygd. En allt mer ökande konsumtion tenderar att förskjutas till att bli mer tjänste- och upplevelseinriktad, åtminstone i den västerländska livsstilen. Transporterna fortsätter att öka inom alla transportslag, men detta kan till viss del påverkas av kommande IT-lösningar. Framtida energiförsörjning och vilka energikällor som kan användas är, tillsam-mans med transportsektorns ökade energibehov, den stora utmaningen. Där syns idag inga säkra trender även om stora insatser görs för att utveckla förnyelse-bara alternativ. Att de areella näringarna påverkas av klimatförändringarna är tydligt både inom jord- och skogsbruket och fisket. Näringslivets miljöfrågor påverkas till stor del av kemikalielagstiftningen (REACH). En annan viktig faktor är möjligheterna att komma bort från beroendet av fossila bränslen. Även nya teknologier som snabbt vinner insteg kommer att påverka utvecklingen. Ett exempel är nanoteknik, som sannolikt får många applikationer i gränslandet mellan fysik, kemi, biologi och medicin. Det ökade intresset för miljöteknik och miljöanpas-sade produkter bör också få effekter på utvecklingen.

I den nu pågående globaliseringsprocessen finns hot men också möjligheter för det svenska samhället, för den svenska miljön och för miljökvalitetsmålen. Hur utvecklingen kan komma att se ut om nuvarande trender håller i sig är avgörande för alla miljökvali-tetsmål. Av särskild vikt är frågan hur vissa trender kan brytas. De bedömningar som Miljömålsrådet gör om miljökvalitetsmålen kommer att nås bygger på de prognoser och trender i miljöns och samhäl-lets utveckling som framträder idag. Men oväntade händelser i omvärlden kan medföra stora konse-kvenser som påverkar möjligheterna att nå målen. Hur omvärlden förändras och hur det påverkar mil-jökvalitetsmålen är svårt att förutsäga. Därför behö-ver framtidsstudier användas i större utsträckning. Utforskande scenarier kan fungera som verktyg för att påverka samhällsutvecklingen.

Klimatförändringens effekter påverkar alla miljö-kvalitetsmål. Miljömålsrådet delar Klimat- och sår-barhetsutredningens slutsats att det är nödvändigt att påbörja anpassningen till klimatförändringarna i Sverige genast. Ett statligt anslag för klimatanpass-ning skulle kunna inrättas som stöd för storskaliga kostnadskrävande insatser. Miljömålsrådet anser även att miljömålsansvariga myndigheter bör få i uppdrag att med utgångspunkt i miljökvalitetsmålen analysera och redovisa hur klimatförändringarna kommer att påverka miljön i ett helhetsperspektiv.

Miljöfrågorna och de sammanhang som miljöfrå-gorna diskuteras i har blivit allt bredare. På en rad områden blir det svårare att förstå vilka faktorer och förändringar som pågår och vilka effekter de kan föra med sig. I miljömålsarbetet har scenarieteknik använts för att identifiera trenderna inom några områden och den utveckling som är särskilt viktig för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Miljö-målsrådet ger här sin samlade bild av de förändringar i omvärlden som påverkar miljökvalitetsmålen. De behandlas mer utförligt för respektive miljökvali-tetsmål i de målvisa utvärderingarna och samlat för respektive åtgärdsstrategi i kapitel 6. För att bredda och förstärka bilden har underlag hämtats från de scenarier som UNEP använt i sin senaste bedömning av miljötillståndet i världen, ”Global Environment Outlook: environment for development (GEO-4)”, och Miljövårdsberedningens ”Tillväxt och miljö i globalt perspektiv”.

2.1.1.miljökvalitetsmålen – miljö-

dimensionen i en hållbar utveckling

Hållbar utveckling är det övergripande målet globalt, inom EU och för den svenska politiken. Den defini-tion av en hållbar utveckling som används av FN finns i den s.k. Brundtlandkommissionen från 1987, nämli-gen ”... en utveckling som tillfredsställer danämli-gens behov utan att äventyra förutsättningarna för kommande generationer att tillfredsställa sina behov”.

Hållbar utveckling förutsätter bl.a. att alla politiska beslut ska utformas på ett sätt som balanserat beaktar de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekven-serna i ett längre tidsperspektiv. Ett sådant

integre-2 4  m i l j ö m å l e n   i   e n   f ö r ä n d r a d   o m v ä r l d

rat synsätt vilar på insikten att skyddet av miljön är grunden för en god ekonomi och social rättvisa. Det som är bra för människan och miljön är långsiktigt bra också för ekonomin. Miljökvalitetsmålen definie-rar den miljömässigt hållbara dimensionen i hållbar utveckling. Miljövårdsberedningens slutsats från sin framtidsstudie är att naturens förmåga att förse män-niskorna med de tjänster som efterfrågas nu och i framtiden kommer att svikta. Frågan är då om det finns sätt att få samspelet människa–miljö att fun-gera bättre så att välfärden kan fortsätta att öka utan att den biologiska försörjningsbasen för kommande generationer urholkas. Går det att tillräckligt snabbt åstadkomma den mycket omfattande effektivise-ringen och utveckla de nya lösningar som återstår? En mycket viktig fråga handlar om rättvisa och moral i förhållande till miljöfrågorna och hållbar utveckling. I allt fler sammanhang talar man om den miljöpåver-kan den västerländska livsstilen och konsumtionen

ger i de delar av världen där produktionen i allt större omfattning sker. En effekt av det blir att de rika länderna exporterar sina miljöproblem när den miljö-störande produktionen ökar i utvecklingsländerna.

2.1.2 ekonomisk tillväxt

och värderingsförskjutningar

Den ekonomiska utvecklingen påverkar möjlig-heterna att nå miljökvalitetsmålen. Enligt UNEP har den ekonomiska tillväxten ökat enormt i hela världen under de senaste 20 åren. Tillväxtprogno-ser anger att den globala ekonomin kan komma att tre- eller fyrdubblas under det närmaste halvseklet. Kinas, Indiens, Brasiliens, Sydafrikas och Mexicos ekonomiska utveckling är oerhört snabb. Kina väntas bli världens största ekonomi någon gång mellan år 2025 och 2035. Den ekonomiska utvecklingen och ökningen av välståndet har till stor del uppnåtts på

%NLIGT EN 3VERIGE ViRLDEN SiTTANDE DRIVS )NGLEHART PANDE NINGAR SIONER ViRDERINGAR SAMHiLLEN MyNSTER iR 3AMHiLLEN RATIONELLA $EN yVERGkNGEN POST INDUSTRIELLA STkR FyRVERKLIGANDE FRkN ViRDEN SJiLVFyRVERKLIGANDE ,UXEMBURG !&2)+! 39$!3)%. !LGERIET %.'%,3+ 4!,!.$% ,_.$%2 &$ *ORDANIEN          FIGUR  d6%2,%6.!$ 42 !$ )4 )/ . %, ,4 3% +5 ,_ 24  #+ % !5 +4 / 2) 4_ 24 3*_,6&d26%2+,)'!.$%         "ANGLADESH 0AKISTAN -AROCKO :IMBABWE 5GANDA %GYPTEN _4ANZANIA'HANA.IGERIA

3YDAFRIKA )RAN &ILIPPINERNA )NDONESIEN 4URKIET 2UMiNIEN !RMENIEN 'EORGIEN -AKEDONIEN "OSNIEN !ZERBAJDZJAN -OLDAVIEN!LBANIEN 3ERBIEN ,ETTLAND-ONTENEGRO 6ITRYSSLAND ,ITAUEN 5KRAINA 2YSSLAND"ULGARIEN %STLAND _+INA 3YDKOREA dSTRA 4YSKLAND 6iSTRA4YSKLAND 4JECKIEN *APAN 3VERIGE &INLAND 3LOVENIEN 3CHWEIZ dSTERRIKE 3TOR BRITANNIEN )TALIEN "ELGIEN .ORDIRLAND !USTRALIEN .YA +ANADA 53! )RLAND 5RUGUAY 6IETNAM #HILE "RASILIEN -EXICO 6ENEZUELA #OLOMBIA %L 0UERTO 0ERU 0ORTUGAL !RGENTINA $OMINIKANSKA 2EPUBLIKEN .EDERLiNDERNA $ANMARK .ORGE )SLAND &RANKRIKE 4AIWAN 3LOVAKIEN +ROATIEN _3PANIEN 5NGERN 0OLEN )NDIEN ,!4).!-%2)+! +/.&5# )!.) 3-02/4%34!.4)3+! %52/0! +!4/,3+! 'REKLAND )SRAEL