miljömålsrådet anser att miljökvalitetsmålen och deras delmål ska tjäna som inriktning för det svenska miljöarbetet och kan driva på utvecklingen för hållbarhet även utanför Sverige. Därför anser rådet att regeringen i större utsträckning kan använda miljömålen som utgångspunkt vid för- handlingar både inom EU och internationellt. Rådet anser att delmål till miljökvalitetsmålen så långt som möjligt bör sättas efter internationella över- enskommelser. Men de kan också vara mer långt- gående. Miljömålen har omfattande internationella kopplingar. För många av målen krävs insatser för att utsläppen och annan miljöpåverkan i andra län- der ska minska om målen ska kunna nås. Samtidigt påverkar svensk produktion och konsumtion andra länders miljö.
miljömålsrådet bedömer att Sverige i EU och internationellt bör markera vikten av den integre- ring som sker av miljömålen i hela samhällsarbetet genom sektorsansvar och regionala och lokala myndigheter. Rådet vill särskilt betona vikten av att Sverige fortsatt deltar aktivt i det internationella arbetet eftersom det är en nödvändig förutsättning för att nå de svenska miljömålen.
miljömålsrådet föreslår att regering och myn- digheter i olika internationella sammanhang, och särskilt i samband med det svenska ordförande- skapet i EU hösten 2009, informerar om det svenska miljömålssystemet.
m i l j ö m å l e n – h e l a s a m h ä l l e t s a n s v a r 7 7
4.8.1 satsa på miljömålen
även internationellt
Det långsiktiga målet att lämna över ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta är en av de mest långtgående visioner som något land i världen har formulerat för miljön. Vid miljömålsse- minariet i riksdagen i oktober 2007 framkom att Sve- rige i internationella jämförelser kommer i toppskik- tet när det gäller miljötillståndet – men att det trots detta kvarstår stora utmaningar. Sveriges befolkning tar stora naturresurser i anspråk. Om alla människor på jorden skulle använda så stora resurser som vi gör i Sverige skulle det behövas ytterligare två och ett halvt jordklot för att tillgodose behoven.
Sveriges miljömål och hur arbetet med att nå dem är organiserat är av stort intresse i andra länder. Län- der som Kanada, Kina och Australien hör till dem som frågar efter information. Många frågor rör vad som går bra och samtidigt vilka problem som finns, inte minst hur de målansvariga myndigheterna når ut till olika sektorer och olika nivåer i samhället. Även uppföljningssystemet med miljöövervakning och indikatorer är av stort intresse. I den granskning av hur Sverige uppfyller sina nationella mål och inter- nationella åtaganden på miljöområdet som OECD gjorde 2004 var en av slutsatserna att Sverige gör fortsatta framsteg i miljöarbetet. Att de prioriterade miljöfrågorna i form av miljökvalitetsmål med hög ambitionsnivå har fastställts på högsta politiska nivå framförs som en stor framgångsfaktor. En annan framgångsfaktor enligt OECD är att miljöarbetet underlättats genom de solida institutionella ramar och regelverk som det bygger på. Enligt de rekom- mendationer som OECD gav Sverige för att möta de utmaningar som miljökvalitetsmålen ställer behö- ver Sverige genomföra en kraftfullare miljöpolitik, införliva miljöaspekterna ytterligare i ekonomisk och annan politik (t.ex. hälsa, energi, transport, skogs- bruk, jordbruk) samt ytterligare förstärka sitt interna- tionella miljösamarbete.
Internationellt anses det alltså vara en styrka att miljömålen är fastlagda av riksdagen och att målen visar riktningen och ger signaler för hela samhäl- lets miljöarbete från myndigheter till näringsliv och enskilda medborgare.
Även kombinationen av långsiktiga mål, som är visionärt formulerade, och mer kortsiktiga och konkreta delmål uppfattas av andra länder vara bra. Andra länder är också mycket intresserade av målens formuleringar som miljökvalitet, processen för hur formuleringarna togs och hur utvecklingen kan följas. De långa tidsserierna av miljödata som Sverige har byggt upp, bl.a. genom miljöövervakningen, är unika i ett internationellt perspektiv. Miljöövervakningen är avgörande för att kunna följa utvecklingen av till- ståndet i miljön och för att kunna sätta kvalitetsmål. Den regelbundna uppföljning som visar hur miljön utvecklas i förhållande till målen och utvärderingar av hur arbetet går röner stort internationellt intresse. Andra grunder i målsystemet som uppfattas som positiva är ihopkopplingen av frågor som handlar om miljökvalitet med människors hälsa och med kultur- miljö.
Kanske är det ändå ansvarsfördelningen i arbetet för att nå miljömålen som väcker störst intresse. Det är inte många andra länder som har denna fördelning av miljöansvar på nationella, regionala och lokala myndigheter. Med utgångspunkt i det intresse som finns internationellt för det svenska miljömålssyste- met föreslår Miljömålsrådet att regering och myndig- heter i olika sammanhang, bl.a. i samband med det svenska ordförandeskapet i EU under hösten 2009, informerar om det svenska målsystemet.
Miljömålsrådet anser att delmål till miljökvalitets- målen så långt som möjligt ska sättas i enlighet med internationella överenskommelser. De kan även gå längre än internationella överenskommelser efter en tydlig konsekvensbeskrivning. På det sättet kan delmålen tjäna som inriktning och driva det interna- tionella miljöarbetet framåt. Mål tillkommer också i allt högre utsträckning i olika direktiv och överens- kommelser i EU och internationellt, t.ex. i vatten- direktivet och inom de tematiska strategierna. Ett problem med dessa mål är ofta att det inte är tydligt vad de är tänkta att åstadkomma – om de t.ex. endast är tillkomna på grundvalen att det var så här långt parterna just då kunde bli överens, istället för att visa vad som behövs för en ekologiskt god kvalitet. Ambi- tionsnivån kan alltså vara otydlig. Målen är ofta inte
7 8 m i l j ö m å l e n – h e l a s a m h ä l l e t s a n s v a r
heller så stringent uttryckta, vilket kan leda till olika tolkningar.
I olika sammanhang i arbetet med miljömålen framförs att de svenska målen är alltför nationella och skulle behöva kompletteras så att internationella dimensioner inkluderas i målsystemet. Miljöarbetet behöver ta hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder, genom exempelvis import och konsumtion av varor.
4.8.2 svenskt miljöarbete
påverkar internationellt
Svenskt miljöarbete är sedan Sveriges inträde i EU 1995 mycket beroende av EU:s lagstiftning. De inter- nationella konventionerna är också centrala i miljöar- betet. Dessa är inte alltid bindande utan ofta endast rekommendationer.
Men det arbete inom EU och internationellt som behövs för att miljömålen ska nås handlar inte bara om miljöpolitik utan i stor utsträckning om politiken inom bl.a. jordbruk, fiske, transportsystem och – inte minst – områdena handel och ekonomisk tillväxt. Sverige har en viktig uppgift i att driva på för hållbar utveckling, och i det arbetet kan miljömålen använ- das som ett av redskapen. Risken är annars att t.ex. jordbruks- och fiskepolitiken även i fortsättningen kommer att gynna kortsiktiga ekonomiska intressen framför långsiktigt hållbart nyttjande.
EU-samarbetet har i vissa fall en pådrivande effekt och i andra fall en dämpande effekt på svenskt miljö- arbete. Den pådrivande effekten beror av att fokus sätts på olika betydelsefulla miljöfrågor och att många av dagens miljöproblem kräver internationellt samarbete. Dämpande effekt kan den starka betoningen av varors fria rörlighet över gränser ha; miljökrav som Sverige vill ställa kan komma i konflikt med frihandelsprincipen. Begränsad klimatpåverkan
Det miljökvalitetsmål som mest uppenbart är helt avhängigt av den internationella utvecklingen är Begränsad klimatpåverkan. För att åstadkomma de globala utsläppsminskningar som krävs är de kom- mande internationella politiska förhandlingarna helt avgörande. Sverige har via sitt medlemskap i EU möjlighet att i avgörande förhandlingslägen vara
pådrivande så att långtgående mål kan uppnås. Sve- rige har också varit framgångsrikt inom inte minst IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) och FN:s ramkonvention om klimatförändringar, och bl.a. har Sveriges egna åtaganden genom miljömålen haft betydelse. Kyotoprotokollets trettonde parts- möte (COP 13), som hölls på Bali i december 2007, var det tredje partsmötet sedan Kyotoprotokollet trädde i kraft. Mötets betydelse var kopplad till att parterna på allvar skulle börja förhandla om vad som ska komma efter Kyotoprotokollets första åtagande- period 2008–2012. En färdplan fram till beslut om ett nytt avtal som ska gälla efter 2012 diskuterades; den s.k. Bali roadmap. Beslut om ett nytt avtal väntas tas vid COP 15-mötet i Köpenhamn hösten 2009. Detta möte infaller under Sveriges ordförandeskap i EU, vilket innebär att Sverige kan få en nyckelroll i förhandlingarna. EU:s stats- och regeringschefer har redan fastställt EU:s målambition till år 2020. Frisk luft och Bara naturlig försurning
Långväga lufttransport av föroreningar är och har under lång tid varit en orsak till bland annat försur- ning, övergödning och förhöjda halter av marknära ozon och partiklar, särskilt i södra Sverige. Det inter- nationella arbetet för att begränsa luftföroreningarna har därför stor betydelse även inom landets gränser. De för Sverige viktigaste internationella arenorna för dessa frågor är FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP) och EU:s CAFE-program (Clean Air For Europe), inklusive direktivet om nationella utsläppstak. Genom dessa organisationer görs internationella åta- ganden om bl.a. utsläppsminskningar genom speci- ella protokoll och direktiv. Detta arbete har bedrivits framgångsrikt sedan 1980-talet, och påverkan från försurning och episoder med höga halter av ozon har minskat. Fortsatt satsning är angelägen, särskilt för att minska den gränsöverskridande påverkan av par- tiklar och ozonbildande ämnen.
Möjligheten att i det internationella arbetet påverka sjöfartens utsläpp till luft behöver tas till vara och utvecklas. IMO:s (International Maritime Organization) och EU:s krav på maxhalt av svavel i fartygsbränsle på Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen innebär förbättringar, men är långt ifrån vad
m i l j ö m å l e n – h e l a s a m h ä l l e t s a n s v a r 7 9
som behövs. Andra viktiga instrument med tanke på åtgärder mot försurningen är de olika EG-direktiv som direkt eller indirekt reglerar t.ex. utsläppen från industrier och fordon.
Skyddande ozonskikt och Begränsad klimatpåverkan Det internationella arbetet inom ramen för Montreal- protokollet om ozonnedbrytande ämnen är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Men eftersom dessa ämnen även är kraf- tigt klimatpåverkande har arbetet stor betydelse också för klimatmålet. Montrealprotokollet är en av de äldsta miljökonventionerna och betraktas som mycket framgångsrikt. En avsikt med den snabba svenska avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen var att visa att avveckling var möjlig. Sverige klarade sin utfasning av skilda ämnen genom en kombination av lagstiftning och incitament.
Sverige genomför vid sidan av förhandlingsarbetet flera insatser för att få parterna, framför allt utveck- lingsländerna, att klara sina åtaganden. Montrealpro- tokollets framtida framgång är beroende av att alla världens länder blir parter till protokollet och dess tillägg, att de länder som är bundna av avtalet full- följer sina åtaganden samt att parterna kan komma överens om ytterligare åtgärder.
Giftfri miljö
Med REACH har EU fått den mest omfattande och långtgående kemikalielagstiftningen i världen. Den har fått och kommer att få stor betydelse för miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö. Att lagen genomförs, och ses över, är mycket angeläget för att utsläppen i Europa ska minska och därmed hälso- och miljö- effekterna av kemikalier i Sverige. REACH-lagstift- ningen ger företagen bättre förutsättningar att välja mindre farliga ämnen i kemiska produkter och varor. Men lagstiftningen är inte tillräcklig för att nå Giftfri miljö. Därför är det angeläget att också få till stånd skärpningar av REACH.
Samarbetet inom EU är alltså en avgörande faktor för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Kemiska ämnen sprids mellan länder med vindar och vatten och i allt högre grad med den omfattande varuhandeln. Därför är det angeläget att Sverige verkar för att den globala
kemikaliestrategin Strategic Approach to Internatio- nal Chemicals Management (SAICM) i praktiken får genomslag i de flesta länder. Sverige behöver fortsätta att vara en ledande kraft i den internationella kemika- liepolitiken och verka för att få till stånd skärpningar i internationella konventioner på kemikalieområdet. Vattenanknutna miljökvalitetsmål
Eftersom Sveriges hav gränsar till flera andra länder är det internationella arbetet centralt. Många av de stora hoten kan bara lösas genom gemensamma åtaganden. De internationella konventioner som används för att komma överens om utsläppsminskningar m.m. är dock inte alltid bindande, utan bara rekommendationer. HELCOM-konventionen, som är Östersjöländernas överenskommelse, är ett sådant exempel. Efter många år följs trots allt många av rekommendationerna i stort idag, och nyligen har länderna kommit överens om utsläppsminskningar för kväve och fosfor. Om konven- tionen hade varit bindande skulle åtgärder ha kunnat införas och få effekt betydligt tidigare.
Vattenmiljöarbetet inom EU är på väg att bli mer samordnat och kraftfullt jämfört med tidigare, och flertalet länder som angränsar till svenskt vatten ingår numera i EU. EU:s ramdirektiv för vatten är ett centralt verktyg som nu stegvis börjat införas i medlemsländernas lagstiftning och vattenmiljö- arbete. Vattendirektivet har mycket stor betydelse för genomförandet av många av de åtgärder som behövs för flera av de vattenanknutna miljökvali- tetsmålen, som Grundvatten av god kvalitet, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Direktivet med sin bindande karaktär förväntas bidra till bättre vattenkvalitet i de svenska vattnen. Förhoppningar sätts också till det marina direktivet, och den kom- mande maritima strategin.
De areella miljökvalitetsmålen
För flera av miljökvalitetsmålen är den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) i EU av stor betydelse. Den tillkom från början för att säkra produktionen av livsmedel. Så småningom blev miljöeffekterna i form av övergödning, riskabel användning av bekämp- ningsmedel och utarmad biologisk mångfald alltmer
8 0 m i l j ö m å l e n – h e l a s a m h ä l l e t s a n s v a r
uppenbara. Under den senaste 10-årsperioden har flera reformer av CAP genomförts, men fortfarande leder den till ett jordbruk som ger stora negativa miljökonsekvenser. En positiv sida är dock att den har förbättrat möjligheterna att upprätthålla jordbruk i områden med sämre förutsättningar. I Sverige har inte minst ersättningarna till skötsel av betesmarker varit positiva. Fortsatta reformer är nödvändiga, och Sverige kan använda miljömålen som utgångspunkt för att driva på mot ökad miljöanpassning.
En parallell finns i EU:s gemensamma fiskeripo- litik, CFP, som reglerar fisket i Sverige. Detta är en gemensamhetspolitik där EU:s förordningar är över- ordnade nationell lag. Ett problem har varit bristen på acceptans för nödvändiga åtgärder som anpassar fiskets omfattning till fiskresurserna. I internationella förhandlingar inom EU har nationella politiker hittills prioriterat det egna fisket och kortsiktig lönsamhet framför ett hållbart och långsiktigt lönsamt fiske. Sverige har inte fått gehör för en mer restriktiv fiskeripolitik.
God bebyggd miljö
Även inom områden som är viktiga för miljökvalitets- målet God bebyggd miljö finns gränsöverskridande frågor eller starka samband med vad som händer i andra delar av världen. Till exempel beror trafik- buller till en del på hur bilar och däck är utformade, avfallsgenereringen beror på hur varor världen över produceras, förpackas, fraktas och konsumeras, och inomhusmiljön beror till en del på byggprodukter och inredningsdetaljer som tillverkats utanför Sverige. EU-samarbetet och övrigt internationellt samarbete är mycket betydelsefullt även i dessa sammanhang. Ett rikt växt- och djurliv och landskapskonventionen För flera av de miljömål som rör biologisk mångfald och olika slag av landskap är internationellt arbete av betydelse, inte minst inom ramen för konven- tionen för biologisk mångfald. På europeisk nivå är ett aktuellt exempel genomförandet av Europeiska landskapskonventionen. Konventionen slår fast land- skapets betydelse för människors välbefinnande. Den innebär bl.a. att mål för landskapet ska sättas upp och att hänsyn till landskapet integreras i all planerings-
och sektorspolitik som påverkar landskapet. Enligt konventionen ska allmänheten ges möjlighet att delta aktivt i värdering och förvaltning av landskapet. Landskapskonventionen visar på betydelsen av att koppla ihop frågor som rör naturmiljö, kulturmiljö och mänskligt välbefinnande och har därför nära sam- band med grunderna i miljömålssystemet.