Att Svenska kraftnät kan genomföra sina investeringar i den takt som myndigheten har planerat för är kritiskt för Sveriges framtida elförsörjning. ESV konstaterar att regeringens styrning är central för att skapa förutsättningar för Svenska kraftnät att göra effektiva prioriteringar mellan investeringar och skyndsamt slutföra sina investeringsprojekt.
I analysen har ESV gjort bedömningen att varken det ekonomiska målet eller intäktsramen har någon styrande effekt på investeringstakten. ESV anser istället att det finns andra faktorer och styrverktyg som kan hjälpa till att effektivisera Svenska kraftnäts investeringsprocess.
I avsnitt 6.3.1–6.3.3 analyserar vi riksdagens och regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringar.
6.3.1 Regeringen följer inte upp avvikelser mot investeringsplan
Avvikelserna mellan Svenska kraftnäts planerade investeringar och faktiska utfall har legat mellan 57 procent som högst och 16 procent som lägst under de senaste fem åren (se figur 4 i avsnitt 4.2.1).
Svenska kraftnäts årliga verksamhetsplan har en central roll i planeringen och uppföljningen av verksamhetens investeringar. Verksamhetsplanen tar avstamp i den långsiktiga systemutvecklingsplanen (se avsnitt 4.2.2). I verksamhetsplanen redogör Svenska kraftnät för de strategier som verket tagit beslut om i syfte att uppnå såväl
105 Skr. 2016/17:148.
verksamhetsmål som ekonomiska mål. Verksamhetsplanen omfattar även en investerings- och finansieringsplan som ger en detaljerad beskrivning av vilka investeringar som Svenska kraftnät har för avsikt att genomföra under de kommande tre åren, hur de ska finansieras samt en uppföljning av avvikelser från tidigare års investeringsplaner.
ESV konstaterar att förseningar på grund av tillståndsprocesser är en av de vanligaste orsakerna till att utfallet avviker från planen (se avsnitt 4.2.1). Svenska kraftnät är väl medvetna om denna komplexitet och historiskt sett har det uppstått förseningar i investeringsprojekt just till följd av längre tillståndsprocesser. Med hänsyn till detta anser ESV att det skulle kunna ses som rimligt att Svenska kraftnät kvantifierar och beaktar denna komplexitet i investeringsplanerna. Dels i syfte att öka tillförlitligheten i de årliga investeringsplanerna, dels eftersom det påverkar affärsverkets
investerings- och låneram. Svenska kraftnät uppger att verkets investeringsplaner utgår ifrån de bäst kända estimaten för investeringsprojekten vid prognostillfället och att de räknar med att projekten alltid kan genomföras enligt plan. ESV konstaterar att det teoretiskt sett skulle kunna leda till att affärsverkets investerings- och låneramar alltid kommer att vara onödigt stora. Detta ligger även i linje med vad Riksrevisionen ansåg i sin rapport från 2016 (RiR 2016:28), där de skriver att affärsverkets
investerings- och finansieringsplan omfattas av finansiella marginaler.
Fingrid arbetar mer proaktivt när det gäller tillståndsprocesser. De beskriver sitt arbetssätt som att de arbetar parallellt med sina investeringar och söker tillstånd långt innan beslut om en investering har fattats. De kostnader och risker som uppkommer i och med detta arbetssätt beaktas också i investeringsbudgeten. Fingrid menar att fördelarna med detta arbetssätt ofta överväger de extra kostnader som kan tillkomma.
Resultatet blir att projekten kan starta direkt när beslut om en investering har fattats, i stället för att då sätta igång en lång och utdragen tillståndsprocess. ESV kan
konstatera att Svenska kraftnät i stället arbetar seriellt med sina investeringar. Det innebär att de ansöker om tillstånd först när ett projekt har blivit beslutat. Under 2020 har Svenska kraftnät startat ett egeninitierat internt effektiviseringsprojekt där man tittar på att utveckla flera av de interna processerna till att gå mot mer parallella processer, framförallt i syfte att öka investeringstakten (se avsnitt 3.3). ESV bedömer att ett sådant initiativ kan skapa möjligheter för att korta ledtiderna något.
Gällande tillståndsprocesserna har Svenska kraftnät, tillsammans med andra nätbolag, även lämnat in ett förslag till regeringen som bland annat tar upp att ledtiderna för tillståndsprocessen behöver kortas avsevärt för att Svenska kraftnät ska kunna uppfylla sitt uppdrag som nätägare.106
106 Affärsverket svenska kraftnät m.fl., Förslag till åtgärder för att säkerställa utbyggnaden av elnätet, 2021-01-29.
ANALYS
Låneramen ses som ett tak och inte som ett mål
Låneramen sätter ramarna för hur mycket Svenska kraftnät får låna till sina planerade investeringar (se avsnitt 4.2).
I tabell 2 framgår i vilken utsträckning som Svenska kraftnät har nyttjat låneramen under de senaste fem åren. Tabellen visar att verket knappt utnyttjat hälften av beviljad låneram.
Tabell 2. Svenska kraftnäts låneram, utfall och utnyttjandegrad (miljoner kr)
2020 2019 2018 2017 2016
Beviljad låneram enligt regleringsbrev 6 600 6 200 7 670 8 650 10 500
Utfall (räntebärande skulder) 0 2 481 3 735 4 122 4 918
Nyttjandegrad i procent 0 40 49 48 47
Källa: Affärsverket svenska kraftnäts årsredovisningar för 2018–2020 samt regleringsbrev för 2015–2020
Beslutet om låneram baseras på Svenska kraftnäts investeringsplan. Givet att det är samhällskritiska investeringar som Svenska kraftnät ansvarar för att genomföra, kan utnyttjad låneram (tillsammans med utfall av investeringsplanen) ses som ett mått på hur väl affärsverket har genomfört planerade investeringar.
Inom Svenska kraftnät ses låneramen mer som ett tak än som ett mål för hur stora investeringar verket maximalt har möjlighet att göra under den aktuella perioden.
Detta leder till att det internt inom Svenska kraftnät inte ses som ett misslyckande i de fall man inte når upp till den planerade investeringsnivån. ESV är väl medvetna om att låneramen innebär just ett tak, men anser att låneramen på grund av dess koppling till investeringsplanen och de samhällskritiska investeringar som anges där, till viss del även kan anses utgöra ett mål.
Om man jämför med andra investeringstunga förvaltningsmyndigheter, som
exempelvis Trafikverket, skulle en avvikelse på 57 procent från investeringsplanen få en direkt konsekvens på anslagsfördelningen. Om ett anslag aldrig nyttjas i
tillräckligt stor utsträckning kommer framtida anslagstilldelningar troligen att minska. Förutom den direkta konsekvensen kopplat till anslaget skulle avvikelsen även kunna beskrivas som ett stort misslyckande för myndigheten när det gäller genomförande av dess uppdrag. För Svenska kraftnät, vars investeringar inte finansieras med anslag, förefaller avvikelserna dock inte få några konsekvenser alls.
Återrapporteringen och uppföljningen av investeringar har varit bristfällig Fram till och med 2020 har det inte funnits något återrapporteringskrav i
regleringsbrevet för att följa upp Svenska kraftnäts investeringar. Att det inte finns något krav från regeringen om att kunna följa upp avvikelser med koppling till investeringsplanen, tycks leda till att Svenska kraftnät inte behöver stå till svars för
sina avvikelser på annat sätt än att i efterföljande investeringsplaner förklara varför vissa planerade investeringar inte genomfördes. I teorin skulle detta kunna leda till att Svenska kraftnät inte prioriterar det interna arbetet med att effektivisera sina processer för prognosarbete.
I regleringsbrevet för 2021 har regeringen kompletterat återrapporteringskraven.
Därmed har regeringen tydliggjort att Svenska kraftnät i sin verksamhetsplan ska redovisa en uppföljning av de investeringar som tagits upp i tidigare års investerings- och finansieringsplaner och som avslutats under året. I redovisningen ska utfall jämföras med ursprunglig plan i investeringsbeslut, med avseende på tid, kostnad och kvalitet.
ESV anser att detta krav tydliggör regeringens roll i uppföljningen av planerade investeringar. Det möjliggör för regeringen att i större utsträckning kunna kontrollera genomförandet av investeringar med avseende på just tid, kostnad och kvalitet, samt att det som beslutas faktiskt genomförs.
6.3.2 Den långsiktiga investeringsplanen beslutas inte av regeringen Ett viktigt verktyg för riksdagens och regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringar är att riksdagen årligen fattar beslut om affärsverkets investerings- och låneram på förslag från regeringen. Uppgifterna till investerings- och låneramen bygger på Svenska kraftnäts Förslag till investeringsplan som ingår i
verksamhetsplanen och avser en treårsperiod (se avsnitt 4.2).
Förutom verksamhetsplanen tar Svenska kraftnät vartannat år fram
systemutvecklingsplanen, som är en långsiktig investeringsplan som sträcker sig över tio år (se avsnitt 4.2.2). I systemutvecklingsplanen beskriver Svenska kraftnät hur verket bedömer att kraftsystemet kommer att utvecklas de kommande tio åren samt vad de själva, och andra aktörer, behöver göra för att möta utvecklingen. Här beskrivs större investeringar som är planerade för perioden samt en bedömning av den finansiella utvecklingen. Systemutvecklingsplanen godkänns eller beslutas inte av regeringen, utan enbart av affärsverkets styrelse.
Baserat på detta kan ESV konstatera att det finns en tydlig koppling mellan regeringens styrning och den kortsiktiga planeringen av Svenska kraftnäts investeringar medan det däremot saknas en tydlig koppling till den långsiktiga planeringen.
Som jämförelse är den långsiktiga nationella plan som Trafikverket tar fram förordningsstyrd, och förslag till plan ska överlämnas till regeringen för deras ställningstagande (avsnitt 5.1.2). Den nationella planen föregås av ett
inriktningsunderlag som Trafikverket lämnar till regeringen och som riksdagen sedan
ANALYS
använder som underlag för att besluta om de ekonomiska ramarna kopplat till den långsiktiga planeringen. Utifrån de ekonomiska ramarna tar Trafikverket sedan fram den nationella planen som visar hur det statliga transportinfrastruktursystemet ska utvecklas och underhållas under perioden och är regeringens styrdokument. För transportinfrastrukturen finns det därmed en tydligare långsiktig styrning där riksdagen och regeringen är involverade.
Trafikverket har ett liknande samhällsansvar som Svenska kraftnät, med den betydande skillnaden att Trafikverkets verksamhet till största delen är
anslagsfinansierad. Mot den bakgrunden anser ESV att det finns intressanta delar i processen kring Trafikverkets långsiktiga planering som även skulle kunna tillämpas för Svenska kraftnät. I nästföljande två avsnitt utvecklar vi ESV:s resonemang kring detta.
Det behövs en tydligare koppling mellan årliga investeringsplaner och den långsiktiga planen
En viktig grund till Svenska kraftnäts långsiktiga arbete är de energipolitiska målen. I systemutvecklingsplanen för 2020–2029 anger verket bland annat att energi- och klimatpolitiken och ett åldrande transmissionsnät utgör de största drivkrafterna för nätinvesteringarna. Svenska kraftnät har en central roll i arbetet med att nå de energipolitiska målen. Transmissionsnätet behöver byggas ut i takt med
samhällsutvecklingen och därmed underlätta möjligheten för Sverige att nå de miljö- och energipolitiska målsättningarna. Svenska kraftnät genomför nu flera stora projekt och många kommande större projekt är också planerade. Givet dessa stora
investeringar och den viktiga koppling till möjligheten att uppnå de energipolitiska målen anser ESV att det är lämpligt att regeringen gör en översyn av hur den
långsiktiga planeringen ska förankras hos riksdag och regering. ESV menar vidare att det i denna översyn är lämpligt att regeringen som utgångspunkt använder sig av den styrmodell som redan används av andra investeringstunga myndigheter med liknande samhällsuppdrag.
ESV har lämnat en del- och slutrapport med förslag kring hur den finansiella styrningen av Trafikverket kan utvecklas (se avsnitt 5.1.2). Ett viktigt syfte med förslagen är att få en tydligare koppling mellan det årliga budgetbeslutet och genomförandet av den nationella planen. För Trafikverket möjliggör detta att fokus flyttas från årliga beslut till en mer långsiktig styrning. I Svenska kraftnäts fall är förutsättningarna andra i och med att transmissionsnätsverksamheten inte finansieras med anslag. Däremot torde en tydligare koppling mellan de årliga
investeringsplanerna och den långsiktiga planeringen vara högst aktuellt. Ett syfte med att formalisera Svenska kraftnäts långsiktiga planering skulle därmed kunna vara att de energipolitiska målen får en tydligare koppling till investeringsplanen. En
möjlig följd av detta är även att regeringen blir mer insatt i de utmaningar som Svenska kraftnät ställs inför och samtidigt får möjlighet att påverka långsiktiga prioriteringar.
I Trafikverkets förslag till nationell plan ska investeringar som överstiger 100 miljoner kronor särredovisas. För dessa investeringar ska Trafikverket redovisa mål och syfte med objektet och hur det bidrar till att uppnå de transportpolitiska målen, objektkostnad, samhällsekonomisk lönsamhet och eventuella målkonflikter. I Svenska kraftnäts systemutvecklingsplan ingår en beskrivning av ett urval större investeringar i transmissionsnätet. ESV bedömer att den befintliga utformningen av systemutvecklingsplanen redan till viss del uppfyller kraven på utformningen av Trafikverkets nationella plan. För att tydliggöra styrningen av de långsiktiga investeringsbesluten anser ESV att regeringen bör fastställa vilka krav som ska ställas på innehållet i Svenska kraftnäts systemutvecklingsplan. ESV menar att ett sådant krav bör vara att Svenska kraftnät ska redovisa hur större investeringar bidrar till att uppfylla de energipolitiska målen.
Uppföljning är en viktig del av regeringens styrning av investeringar
Uppföljningen av den långsiktiga planen är också en viktig fråga för ökad styrning av Svenska kraftnäts investeringar. En väl fungerande uppföljning behövs bland annat för att möjliggöra ett transparent genomförande av verksamheten och justera styrningen för att nå avsedda resultat. Utgångspunkten för en ändamålsenlig uppföljning är att den hänger samman med och omhändertas i styrningen av verksamheten. Styrningen av vad som ska åstadkommas följs upp för att identifiera avvikelser och gör det möjligt att vidta åtgärder. Uppföljningen av Svenska kraftnäts investeringar behöver utvecklas för att regeringen ska få nödvändig information för att förstå hur genomförandet av den långsiktiga planen fortskrider i förhållande till det ursprungliga beslutet.
En möjlig metod för uppföljning är det förslag som ESV presenterar i rapporten Finansiell styrning av Trafikverket (ESV 2021:21). Ett av grundförslagen är att investeringsplanen struktureras i enlighet med den nationella planen, med följden att uppföljningen av investeringsplanen kommer att omfatta en årlig uppföljning av genomförandet av den nationella planen. Förslaget utvecklas med att
återrapporteringen i årsredovisningen bör omfatta årligt och ackumulerat genomförande av den nationella planen satt i relation till årlig och ackumulerad planering. ESV anser att en motsvarande återrapportering av Svenska kraftnäts genomförande av den långsiktiga investeringsplanen, i relation till hur den årliga planeringen framskrider, underlättar regeringens uppföljning och möjlighet till en mer anpassad styrning.
ANALYS
6.3.3 Regelverket gällande anslutningsplikten saknar bestämmelser om prioritetsordning
Svenska kraftnät har enligt lag anslutningsplikt. ESV har i samtal med Svenska kraftnät förstått att ansökningar om anslutning hanteras i den ordning som de inkommer eftersom regelverket inte omfattar några bestämmelser om
prioritetsordning. Det innebär i praktiken att Svenska kraftnät inte har mandat att besluta om vilka anslutningar som ska prioriteras. Eftersom detta kan leda till att en anslutning med lägre samhällsekonomiskt värde prioriteras före en mer
samhällsviktig anslutning kan avsaknaden av en tydlig prioritetsordning bidra till en ineffektiv lokalisering av elproduktion i Sverige. Därmed utnyttjas inte den
tillgängliga överföringskapaciteten i nätet på bästa sätt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Energimarknadsinspektionen (Ei) menar i rapporten Kapacitetsutmaningen i elnäten (Ei R2020:06) att avsaknaden av en formell prioritetsordning riskerar att generera undanträngningseffekter av samhällsnyttig verksamhet. Nuvarande regelverk innebär att anslutningsplikten gäller om det inte finns särskilda skäl.107 Särskilda skäl är dock inte definierat. Ei har lämnat ett författningsförslag som innebär ett förtydligande om att kapacitetsbrist inte kan anses vara ett sådant särskilt skäl som anges i regelverket.
Dock menar Ei att trots att prioritetsordningen ”först till kvarn får först mala” är branschpraxis, utesluter inte regelverket andra alternativa principer. Ei lyfter också den långsiktiga planeringen av kraftnätet som en viktig del i att förbättra planeringen av anslutningar. De menar att alla aktörer på elmarknaden (exempelvis regioner, kommuner, stat och andra nätföretag) borde ha ett stort intresse av att proaktivt arbeta för ett effektivt utnyttjande av kraftsystemet.
ESV delar Ei:s uppfattning och menar att samspelet, framförallt mellan Svenska kraftnät och regionala nätägare (se avsnitt 3.2.3), har en viktig roll för den långsiktiga planeringen av kraftsystemet.
Mot bakgrund av detta konstaterar ESV att anslutningsplikten har en viktig roll i energiomställningen, men bedömer att det inom ramen för det här uppdraget inte är möjligt för ESV att analysera frågan om prioritetsordning djupare.
6.4 Flera för- och nackdelar med affärsverksformen