Som tidigare nämnts bedrivs statlig verksamhet i första hand i myndighetsform. Men det finns andra alternativ. Riksrevisionen skriver i inledningen av sin rapport Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag – regeringens styrning (RiR 2017:37) att statlig verksamhet i aktiebolagsform är ett medel som regeringen har till sitt förfogande för att skapa samhällsnytta.
Vid val av bolagsform för statlig verksamhet bör dock vissa överväganden noggrant göras. Exempelvis är graden av konkurrensutsatthet för verksamheten avgörande. I utredningen Styra rätt! (SOU 2008:53), som är en analys av Sjöfartsverkets
organisationsform från 2008, anges att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl. Istället bör den del av
verksamheten som är konkurrensutsatt särskiljas och om möjligt bolagiseras. Ett annat övervägande som bör göras är om det finns ett stort behov av offentlig insyn och kontroll. Är behovet stort är myndighetsformen mer lämplig även för en konkurrensutsatt verksamhet.
5.2.1 Statliga bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag
Särskilt beslutade samhällsuppdrag för statlig ägda bolag syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till ägaren. Eftersom uppdragen per definition inte behöver vara affärsmässigt lönsamma kan verksamheter inom ramen för ett särskilt beslutat samhällsuppdrag i vissa fall vara delfinansierade med anslag på statens budget. Ett alternativ till anslag är att bolaget tilldelas ett lägre krav på avkastning.
Teracom Group AB (Teracom) är ett exempel på ett statligt bolag med särskilt beslutat samhällsuppdrag. Bolaget bildades 1992 i samband med att Televerket upplöstes. De delar av verkets verksamhet som hade en tydlig myndighetsroll överfördes till den nyinrättade myndigheten Telestyrelsen medan verksamheten kopplat till ägandet och driften av de rikstäckande rundradio- och tv-sändarnäten bolagiserades och Teracom skapades.
Ända sedan starten har bolaget haft ett beredskapsuppdrag, medieberedskapen, vilket i praktiken innebär att bolaget har en ytterst viktig roll i att hela befolkningen i Sverige ska kunna nås av radio- och tv-sändningar via marknäten. Uppdraget har medfört att Teracom under lång tid har utvecklat och investerat i en robust
infrastruktur, en egen specialiserad fältorganisation samt förmågan att hålla en hög
86 ESV 2021:21, Finansiell styrning av Trafikverket, Ekonomistyrningsverket, 2021.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
beredskap i alla delar av Sverige. Under 2020 beslutade riksdag och regering att utöka bolagets samhällsuppdrag till att även inkludera ansvar för att utveckla och erbjuda säkra och robusta kommunikationstjänster till samhällsviktiga aktörer, såsom exempelvis Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB).
Bolaget ägs till 100 procent av svenska staten och ägandet förvaltas hos Näringsdepartementet.
5.2.2 Redovisning och styrning av statligt hel- och delägda bolag
Bolag med statligt ägande är självständiga juridiska enheter och styrs likt privatägda bolag i första hand av bestämmelser i aktiebolagslagen. Det innebär bland annat att bolagsstämman är det högsta beslutande organet och att det är styrelsen som är ansvarig för bolagets organisation och förvaltning. Styrelsen ansvarar också för att ta fram förslag på ändamålsenliga ekonomiska mål som sedan ska beslutas av ägaren på bolagsstämman. Precis som i privatägda aktiebolag bör syftet med de ekonomiska målen vara att säkerställa ett långsiktigt värdeskapande, hålla bolagets finansiella risk på en rimlig nivå, uppnå optimal kapitaleffektivitet, tillförsäkra ägaren avkastning genom utdelningar samt på ett strukturerat sätt också mäta och följa upp bolagets lönsamhet, effektivitet och risknivå. De ekonomiska målen sätts ofta inom kategorierna lönsamhetsmål, kapitalstrukturmål samt utdelningsmål.87
Enligt aktiebolagslagens (2005:551) huvudregel är syftet med ett aktiebolag att skapa ekonomiskt värde, men det finns undantagsregler som säger att aktiebolag kan ha icke-vinstdrivande syften. Regeringens styrning av bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag kan i många fall vara utmanande av den anledningen att bolagen har flera betydande mål och risken för att målkonflikter uppstår ökar därmed. Dels vill man att bolaget ska ha ett så effektivt kapitalutnyttjande som möjligt, men samtidigt bör största möjliga samhällsnytta skapas. Det är inte alltid som dessa två mål går hand i hand.
Förutom aktiebolagslagen behöver ett bolag med statligt ägande tillämpa statens ägarpolicy som beslutas av regeringen. Ägarpolicyn omfattas av tre grundläggande principer; (1) principer för bolagsstyrning, (2) principer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare och (3) principer för extern rapportering.88 I majoritetsägda bolag är ägarpolicyn obligatorisk och beslutas vid årsstämman, vilket också innebär att policyn bolagsrättsligt utgör en bindande instruktion för bolagets styrelse.
Precis som för privaträttsliga aktiebolag, finns det regler kring extern rapportering för statligt ägda bolag. Enligt den tredje principen i ägarpolicyn ska de statligt hel- och
87 ESV 2018:56, Redovisning och värdering av statliga hel- och delägda företag, Ekonomistyrningsverket, 2018.
88 Regeringskansliet, Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020, Näringsdepartementet, 2020.
delägda bolagen senast den 15 februari offentliggöra en bokslutskommuniké samt senast den 31 mars offentliggöra en årsredovisning.
Utöver ägarpolicyn och aktiebolagslagen (2005:551) ska statligt ägda bolag även följa andra regelverk, såsom exempelvis bokföringslagen (1999:1078),
årsredovisningslagen (1995:1554), svensk skattelagstiftning, Svensk kod för bolagsstyrning med flera.
5.2.3 Fingrid Oyj – Finlands motsvarighet till Svenska kraftnät
Fingrid Oyj (Fingrid) är ett finländskt transmissionsnätsföretag med ansvar för hela det finländska transmissionsnätet. Fingrid är en så kallad TSO och den finländska motsvarigheten till Svenska kraftnät.
Fingrids främsta uppdrag omfattar att säkerställa säker el i samhället i alla
situationer, samt främja ett rent, marknadsbaserat elsystem. Enligt lag är Fingrid även ansvarig för att upprätthålla en ständig balans mellan produktion och förbrukning av el. Precis som Svenska kraftnät verkar Fingrid på en konkurrensfri marknad, ett så kallat naturligt monopol, när det gäller transmissionsnätet.
Ägande och styrning av Fingrids verksamhet
Fingrids verksamhet drivs som ett publikt aktiebolag där finska staten äger 53 procent av aktierna, motsvarande 71 procent av rösterna.89 Resterande del av aktierna ägs av finländska investeringsbolag inom pensions- och försäkringsområdet.
Eftersom Fingrid är ett publikt aktiebolag har dess förvaltning främst aktiebolagslagen som grund och verksamheten regleras i första hand av elmarknadslagen. Den finska Energimyndigheten agerar tillsynsmyndighet och säkerställer att Fingrid upprätthåller en skälig prissättning i sin verksamhet kopplat till transmissionsnätet genom att fastställa hur stor avkastning bolaget får ha under en viss tillsynsperiod.90
Att finska staten är majoritetsägare i Fingrid samtidigt som resterande del ägs av bolag med ekonomiska avkastningsintressen leder till att Fingrid i första hand behöver tillgodose den samhällsnytta majoritetsägaren kräver och i andra hand ta hänsyn till avkastningskrav från övriga ägare. Detta, menar Fingrid själva, skapar en sund balans mellan samhällsnytta och ekonomisk nytta, där samhällsnyttan alltid sätts i första rummet, men där det också finns ett tydligt fokus på kostnadseffektivitet i och med det långsiktiga ekonomiska avkastningskravet.91
89 Fingrid Oyj, Fingrid Oyj Annual review and financial statements 1 January – 31 December 2020, 2021-03-05, s. 64.
90 Fingrid, Förvaltning och ledning, https://www.fingrid.fi/sv/sidor/foretaget/forvaltning-och-ledning/, uppdaterad 2021-03-05, hämtad 2021-06-18. Från 1 januari 2016 gäller fyraåriga tillsynsperioder 2016-2019, 2020-2023.
91 Intervju med Fingrid Oyj, 2021-05-11.
VERKSAMHETSFORMER FÖR STATLIG VERKSAMHET
Fingrid arbetar mot tre viktiga målsättningar; (1) god kostnadseffektivitet, (2) hög kreditvärdighet samt (3) skapa värde för aktieägarna och uppfylla avkastningskravet genom utdelning.
För att skapa kostnadsmedvetenhet i bolaget arbetar Fingrid med olika typer av effektivitetsmått. Det främsta styrverktyget för effektivitet är den traditionella budgeten och dess detaljerade uppföljning där alla avvikelser följs upp och behöver förklaras. Därutöver har de anställda årlig bonus baserat på hur väl målen uppfylls, vilket ger incitament för den enskilda medarbetaren att alltid tänka kostnadseffektivt.
För att förenkla jämförelser med liknande verksamheter i Europa deltar Fingrid också i ett stort antal benchmarkingstudier.92 Hög kreditvärdighet är en viktig byggsten i Fingrid eftersom bolagets investeringar finansieras med antingen i verksamheten genererade medel eller lån i externa banker.
När det gäller investeringar arbetar Fingrid med rullande femårsplaner och det är styrelsen som fattar beslut om såväl långsiktiga strategier som enskilda investeringar.
För att kunna öka investeringstakten arbetar Fingrid parallellt med sina investeringar.
Det innebär bland annat att tillståndsprocessen för en investering påbörjas långt innan investeringen har blivit godkänd, med främsta syfte att kunna starta igång projektet direkt när investeringen väl godkänns. Risken och kostnaden för att ett tillstånd förblir outnyttjat har bolaget tagit höjd för i sin budget.93 Ett annat sätt för Fingrid att hålla nere investeringskostnaderna är att hela tiden konkurrensutsätta de leverantörer som används.