BARA NATURLIG FÖRSURNING
1.2 Aktuell situation för miljöarbetet
Uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning är i mycket hög grad beroende av utvecklingen av styrmedel och åtgärder på den internationella arenan. Sedan den förra fördjupade utvärderingen, har betydande revideringar av de vik- tigaste styrmedlen skett, eller har föreslagits och är under förhandling. Göteborg- sprotokollet i FN:s luftvårdskonvention från år 1999 har reviderats för att ytter- ligare begränsa utsläppen av svaveldioxid, kväveoxid, ammoniak, flyktiga orga- niska ämnen och små partiklar fram till 2020. Det andra centrala internationella styrmedlet; EU:s takdirektiv för luftutsläpp, håller på att revideras inom ramen för EU-kommissionens förslag till ny luftvårdsstrategi, vilken presenterades i slutet av 2013 och där förhandlingarna har inletts under 2014. Ett tredje centralt, inter- nationellt styrmedel är IMO:s MARPOL-konvention.36 MARPOL-konventionen reglerar bland annat utsläpp av luftföroreningar från internationell sjöfart. Den 1 januari 2015 skärptes exempelvis kraven på svavelinnehållet i fartygsbränsle inom s.k. svavelkontrollområden (SECA). Regelverket gällande svavel i MARPOL- konventionen har implementerats i EU genom svaveldirektivet (2012/33/EU) och i Sverige genom svavelförordningen (2014/509). Av särskild betydelse för miljö- kvalitetsmålet Bara naturlig försurning är att Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen är SECA-områden.
Även HELCOM arbetar aktivt för att begränsa utsläppen av försurande ämnen från sjöfarten i Östersjön. HELCOM-länderna har gemensamt tagit fram ett för- slag till ansökan för att göra Östersjön till kvävekontrollområde, ett NECA-områ- de. Förhandlingar pågår om när en sådan ansökan skulle kunna skickas till IMO och vilka årtal som skulle kunna vara lämpliga för införande. Liknande diskus- sioner förs i en informell grupp bestående av representanter för Nordsjöländerna (inklusive Sverige) för att utreda möjligheterna att skapa ett NECA-område för Nordsjön.
På det nationella planet har några viktiga insatser gjorts sedan den förra för- djupade utvärderingen. En är att Naturvårdsverket har utvärderat en höjning av kväveoxid (NOx)-avgiften37. En annan är att Sjöfartsverket har skärpt miljödif- ferentieringen av de befintliga farledsavgifterna avseende kväveoxidutsläpp. Sjö- fartsverket har även fått en större roll för forskning och innovation på sjöfartens område. Vidare planerar Sjöfartsverket att under år 2015 utreda vilket eller vilka styrmedel som är mest lämpliga för att minska miljöpåverkan från sjöfarten.38 Vad gäller skogsbrukets försurande påverkan, har ett aktörsråd för askåterföring bestående av representanter från skogs- och energisektorn samt berörda myndig- heter diskuterat askåterföring som åtgärd för att minska skogsbrukets försurande
36 MARPOL=The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships. 37 Naturvårdsverket, 2012. Utvärdering av 2008 års höjning av kväveoxidavgiften, rapport
6528.
påverkan.39 Vidare håller skogsägarföreningen Södra på att utveckla ett system för återföring av växtnäring i form av aska och grönlutslam till marker där GROT- uttag sker och som ska erbjudas föreningens medlemmar.
1.3 De centrala problemen för målet
Den försurning som historiskt sett drabbat Sverige härrör framför allt från utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider från landbaserade källor utanför landets grän- ser och från internationell sjöfart. Mer specifikt är de aktiviteter som förorsakar utsläpp av försurande ämnen, transporter, energianläggningar, industri och jord- bruk. Utsläppen av svaveldioxid kommer främst från förbränning av fossila bräns- len. Kväveoxider bildas vid förbränning och de största utsläppen kommer från transportsektorn, men även arbetsmaskiner, industri och energiproduktion orsakar kväveoxidutsläpp. Ammoniak kommer främst från utsläpp inom jordbruket där den största utsläppskällan är djurhållningen.
En allvarlig konsekvens av försurning är minskad biologisk mångfald och för- sämrat tillhandahållande av ekosystemtjänster i skog, sjöar och vattendrag, till exempel påverkan på fisk och därmed minskade rekreationsmöjligheter. En annan konsekvens av försurning är en ökad risk för korrosion, vilket har en negativ påverkan på till exempel rörledningar, byggnader, broar, statyer och hällristningar och som även ger miljö- och hälsoeffekter genom frigörelse av tungmetaller som bly, kadmium och koppar till vatten. Hälsorisker kan även uppstå då människor exponeras för metaller såsom aluminium som utlakats från försurad mark till grundvatten.
Nedfallet av försurande ämnen har varit störst i södra Sverige vilket också gör att problemet har varit, och fortsatt är, störst i denna del av landet. Problemen är minst i norra Sverige. De grupper och sektorer i samhället som drabbas av försur- ning är främst; a) allmänheten genom minskad möjlighet till fiske samt potenti- ella hälsorisker från skadliga metaller i dricksvatten, b) kulturmiljösektorn i vid bemärkelse genom påverkan på hällristningar och kulturföremål samt c) kommu- ner och allmänheten genom skador på vattenledningar, broar och andra konstruk- tioner.
I denna fördjupade utvärdering ligger fokus framför allt på precisering 1 och 2; nedfallets och skogsbrukets påverkan, vid analysen av måluppfyllelse och behov av styrmedel. Anledningen är att bedömningen av måluppfyllelse baseras på om tillräckliga åtgärder, nationellt och internationellt, är beslutade och förväntas vara genomförda till år 2020. Precisering 3 och 4 rör tillståndet i miljön och dessa till- ståndspreciseringar kan, enligt de bedömningskriterier som används inom miljö- målssystemet, uppnås senare. Precisering 1 och 2 uttrycker hur mycket påverkan måste reduceras för att miljökvalitetsmålet ska vara uppfyllt.
39 Skogsstyrelsen, 2014. Slutrapport från arbetet med aktörsrådet kring askåterföring. dnr 2012/2850.
BARA
NA
TURLIG
2. Analys av förutsättningar och
orsaker till situationen för målet
2.1 Effekter av styrmedel och åtgärder på miljötillståndet
Utifrån preciseringarna Påverkan av atmosfäriskt nedfall och Skogsbrukets för- surande påverkan analyseras i detta avsnitt effekterna av de mest centrala styr- medlen och åtgärderna och deras betydelse för möjligheterna att nå miljökvalitets- målet Bara naturlig försurning.
2.1.1 nedfall av försurande ämnen
Internationellt luftvårdsarbete
Under denna rubrik berörs styrmedel som är riktade mot att minska utsläpp av försurande ämnen från ett internationellt/regionalt perspektiv, exklusive de styr- medel som är direkt riktade mot internationell sjöfart. Det internationella arbetet av intresse för Sverige sker främst inom FN (UN-ECE) och EU.
FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP)
FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP40) har sedan slutet av 1970-talet styrt arbetet med att minska luftburna utsläpp. För försurande ämnen är Göteborgsprotokollet, som antogs i sin ursprungliga form år 1999, det viktigaste dokumentet. Sedan den fördjupade utvärderingen 2012 publicerades har protokollet genomgått en större revidering ämnad att ytterligare begränsa utsläppen av framförallt svaveldioxid, kväveoxid, ammoniak, flyktiga organiska ämnen samt små partiklar. I det nya protokollet åläggs Sverige minskningar fram till år 2020, jämfört med nivåerna år 2005. Minskningarna är 22 procent för svaveldioxid, 36 procent för kväveoxider, 15 procent för ammoniak.41 Denna revidering träder dock inte i kraft förrän två tredjedelar av de undertecknande parterna har ratificerat det. Enligt EU-kom- missionens tolkning av det nya fördraget, ska medlemsländerna synkronisera sin ratificeringsprocess med EU. Detta har tyvärr medfört en försening och protokol- let har fortfarande inte trätt i kraft. Då potentiellt nya parter har signalerat att de är beredda att skriva under så snart protokollet träder i kraft är det viktigt att skynda på ratificeringen, särskilt eftersom ett huvudsyfte med revideringen var att möjliggöra för nya parter att ansluta sig.42
40 http://www.unece.org/env/lrtap/welcome.html.
41 Naturvårdsverket, 2014. Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik, NV-10577-11.
42 Naturvårdsverket, 2014. Lägesrapport om internationellt luftvårdsarbete (EU/UN-ECE) – underlag till FU15, Frisk luft och Bara naturlig försurning. NV-07791-14.
Ny forskning har lyft fram CLRTAP:s framgång och hävdar att denna i mångt och mycket förklaras med det täta samarbetet mellan beslutsfattare och forskare, och att man tagit fram innovativa verktyg för att beräkna bördefördelningar mel- lan länder. En sådan modell kan och bör appliceras även på andra miljöproblem, exempelvis klimatproblematiken, menar många.43 Den större flexibilitet som Göteborgsprotokollet inneburit i form av hur utsläppstaken och de efterföljande åtgärdsprogrammen har utformats, är en fördel jämfört med tidigare internatio- nella avtal, vilka har stipulerat strikta, enhetliga utsläppsgränser och begränsad flexibilitet i genomförandet.
EU:s direktiv om nationella utsläppstak för luftföroreningar
Det andra centrala styrmedlet för det internationella arbetet med att begränsa försurande nedfall är EU:s direktiv om nationella utsläppstak för luftföroreningar, även kallat takdirektivet.44 Trots att EU är en undertecknande part även till proto- kollen inom FN:s luftvårdskonvention, ger det egna takdirektivet ytterligare viktig styrning. I sin nuvarande form antogs direktivet år 2001 med mål för år 2010. Sverige har under större delen av denna tid klarat sina åtaganden.
I december 2013 lade EU-kommissionen fram en ny strategi för framtida luft- vårdsarbete inom EU, ”Ett program för ren luft i Europa”, (luftpaketet).45 Förslaget är under förhandling. En viktig del av luftpaketet är en revidering av takdirektivet. För målåret 2020 innebär det nu liggande förslaget till reviderat takdirektiv att medlemsländerna fått samma åtaganden som i det reviderade Göteborgs-proto- kollet. För målåret 2030 innebär förslaget till revidering av takdirektivet en skärp- ning jämfört med Göteborgsprotokollet.46 Tabell 3.1 redovisar originalförslaget till svenska utsläppstak för 2020 och 2030 samt den senaste nationella prognosen för de svenska utsläppen. Tabellen visar att behovet av utsläppsminskningar ligger nära, eller under, den nationella prognosen, utom för kväveoxider där det finns behov av ytterligare minskningar.
I början av 2015 presenterade kommissionen ett reviderat förhandlingsunderlag baserat på de bilaterala diskussionerna som fördes under 2014. I det reviderade underlaget framgår det att det blir lättare att nå den föreslagna ambitionsnivån.
43 Reis et al., 2012. From Acid Rain to Climate Change, Science, vol 338. s 1153-1154. 44 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG.
45 EU COM, 2013, A Clean Air Programme for Europe, 18.12.2013 COM (2013) 918 final. 46 EU COM, 2013. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council
on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC, 18.12.2013, COM(2013) 920 final, 2013/0443 (COD).
BARA
NA
TURLIG
Tabell 3.1. sveriges krav på minskning av försurande luftföroreningar från år 2005 till år
2020 och år 2030 enligt eu-kommissionens förslag till nytt takdirektiv samt nationell prognos för svenska utsläpp till samma tidpunkter. tabellen visar även hur mycket sverige skulle behöva minska sina utsläpp utöver prognosen. kraven på minskning till år 2020 motsvarar göteborgsprotokollets ”målnivåer”. källa: eu-kommissionen47 samt naturvårdsverkets ut-
släpprapportering år 201448 och rapporterad utsläppsprognos år 2015.49
Svaveldioxid kväveoxider Ammoniak
utsläpp 2005 (kton) 36,0 175,6 55,4
krav på minskning till 2020 (% av 2005 års nivå)
-22 % -36 % -15 %
prognos utsläpp 2020 (kton) 26,9 102,8 44,2
Behov av minskning till 2020 utöver prognos (kton)
- - -
krav på minskning till 2030 (% av 2005 års nivå)
-22 % -65 % -17 %
prognos utsläpp 2030 (kton) 26,6 82,1 36,2
Behov av minskning till 2020 utöver prognos (kton)
- 20,6
För första gången finns nu även sjöfarten med i förslaget, även om inte ett specifikt tak för utsläpp från denna sektor har formulerats. Länderna kan under vissa för- utsättningar räkna in minskade utsläpp från internationell sjöfart i de nationella utsläppstaken. Naturvårdsverket gör dock bedömningen att det inte direkt går att uppskatta vilka konsekvenser denna del av förslaget får på miljökvalitetsmålen eftersom det är oklart vilka länder som kommer att använda sig av möjligheten att räkna in utsläppsminskningar från sjöfarten.50
I Naturvårdsverkets utvärdering av förslaget till ett reviderat takdirektiv, dras slutsatserna att ambitionsnivån för utsläppsbegränsningarna för Europas länder, inklusive Sveriges, fram till 2030 är för lågt ställda för att Sverige ska kunna upp-
47 EU COM, 2013. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC, 18.12.2013, COM(2013) 920 final, 2013/0443 (COD).
48 Naturvårdsverket http://www.naturvardsverket.se/Nerladdningssida/?fileType=pdf& downloadUrl=/upload/sa-mar-miljon/klimat-och-luft/luft/luftfororeningar/iir-sweden-2015- report.pdf.
49 Naturvårdsverket. http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Luft/ Utslapp/Minskade-utslapp/Prognoser-for-utslapp-av-luftfororeningar/.
50 Naturvårdsverket, 2014. Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik, NV-10577-11.
nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning.51 Naturvårdsverket menar vidare att Sverige har möjlighet och bör göra ytterligare minskningar, utöver de stipule- rade, samt verka för en höjd ambitionsnivå inom hela EU. I luftpaketet läggs en övergripande strategi fram för luftvårdsarbetet, men det är viktigt att notera att denna i sig inte har formen av direktiv eller lagstiftning och att ytterligare arbete krävs både nationellt och internationellt för att omvandla dessa tankar till kon- kreta styrmedel. Delvis har så gjorts genom beslutet om det nya takdirektivet. För- handlingarna om direktivet kommer att pågå under 2015, men det är inte troligt att ett beslut kommer förrän 2016.
MCP (Medium Combustion Plants)-förslaget
Förutom takdirektivet föreslås i luftpaketet även ett nytt direktiv om begräns- ning av utsläppen till luft av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar från medel- stora förbränningsanläggningar, det så kallade MCP-direktivet. Med medelstora anläggningar avses anläggningar med en tillförd installerad effekt på 1–50 MW.52 Förhandlingar om förslaget har påbörjats under år 2014. För Sveriges del kan för- slaget få stor betydelse för hur utsläppen av partiklar utvecklas, men i mindre grad även påverka utvecklingen av utsläppen av kväveoxider. Beroende på hur lång tid Parlamentet behöver för att diskutera förslaget, kan ett direktiv tidigast vara fär- digt i slutet av år 2015.53
EU-kommissionen har grundligt konsekvensanalyserat luftpaketet i sin helhet och därmed även bedömt konsekvenserna av förslaget gällande medelstora för- bränningsanläggningar.54 Sammanlagt har konsekvenserna av fem olika alternativ bedömts, vilka förväntas ge minskningar av utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar på mellan 10 procent och 20 procent. Det alternativ som bedöms vara det bästa, kombinerar utsläppsminskningar med hög grad av samhällseko- nomisk lönsamhet och låga administrativa kostnader, samtidigt som det uppfyller kraven i Göteborgsprotokollet och har tagit hänsyn till åsikter från olika intres- senter.
51 Naturvårdsverket, 2014. Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik, NV-10577-11.
52 Naturvårdsverket 2015. Underlag inför förhandlingarna om översyn av EU:s luftvårdspolitik NV-10577-11.
53 Naturvårdsverket, 2014. Lägesrapport om internationellt luftvårdsarbete (EU/UN-ECE) – underlag till FU15, Frisk luft och Bara naturlig försurning. NV-07791-14.
54 EU-COM 2013. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the limitation of emissions of certain pollutants into the air from medium combustion plants COM(2013) 919 final.
BARA
NA
TURLIG
Övriga EU-direktiv
Utöver Göteborgsprotokollet och takdirektivet är följande EU-direktiv av betydelse:55
• LCP-direktivet56 – kontroll av utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och partiklar från stora förbränningsanläggningar. LCP-direktivet har bidragit till betydande reduktioner av utsläpp, dock endast från anläggningar med en installerad effekt större än 50MW.
• IPPC-direktivet (numera industriutsläppsdirektivet, IED) – kontroll av utsläpp från industriella processer. Direktivet har bidragit till betydande utsläppsminskningar av försurande ämnen förutom av ammoniak.
• Avfallsförbränningsdirektivet (WI) - ställer krav på drift och teknik vid för- bränning av avfall. Utsläppsgränser till luft inkluderar gränser för tungmetal- ler, dioxiner och furaner, kolmonoxid, partiklar, organiskt kol, väteklorider, vätefluorider, svaveldioxid och kväveoxider. Utsläppskrav för vägtransporter och mobila källor – utsläpp av kväveoxider från mobila källor har inom EU kontrollerats genom krav som skärpts kontinuerligt sedan 1992. Kraven har lett till minskade utsläpp av kväveoxider från bensindrivna fordon och även kväveoxider från dieseldrivna fordon
• Svavelinnehåll i fordonsbränsle – kontroll av svaveldioxidutsläpp sker i EU delvis separat för landbaserade transporter och marina transporter. Avseende kontrollen av svavelhalt i bränslen till marina transporter är EU-lagstiftning- en styrd av utvecklingen inom IMO (International Maritime Organization). Se presentationen gällande Sulphur Emission Control Area (SECA) i avsnittet nedan om internationell sjöfart.
Krav gällande svavel i bränsle, LCP-direktivet, avfallsförbränningsdirektivet och IPPC-direktivet, har bidragit till att kraftigt sänka utsläppsnivåerna av svavel- dioxid och dessa direktiv har även varit viktiga för att minska utsläpp av kväve- dioxider. Inget av styrmedlen har dock varit effektivt för att få ner utsläppen av ammoniak.57
Internationell sjöfart
Sjöfartens utsläpp har minskat de senaste decennierna, särskilt med avseende på utsläppen av svaveldioxid. Styrmedlet IMO:s MARPOL-protokoll är av stor bety- delse för detta och beskrivs nedan.
55 SMED, 2014. Utsläppsbegränsningars effekt på försurande deposition i Sverige SMED Rapport Nr 150.
56 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG.
57 SMED, 2014. Utsläppsbegränsningars effekt på försurande deposition i Sverige SMED Rapport Nr 150.
MARPOL-protokollet/Svaveldirektivet
År 2005 antogs Annex VI av MARPOL-konventionen som reglerar utsläpp av kväve, svavel och partiklar från internationell sjöfart och innehåller regler för energieffektivitet. I enlighet med Annex VI skärptes reglerna för svavelinnehåll i fartygsbränsle inom s.k. svavelkontrollområden (SECA) den 1 januari 2015. De nya reglerna innebär att fartygsbränslet får innehålla högst 0,10 procent svavel då fartyg färdas inom SECA-områden. Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen är SECA-områden, vilket innebär att reglerna innefattar alla vatten runt Sverige. I enlighet med MARPOL-konventionen skärps de globala kraven för svavelinnehåll i fartygsbränsle till 0,50 procent 2020. IMO ska senast 2018 genomföra en studie med avseende på den globala tillgången på lågsvavligt bränsle. Om denna anses vara otillräcklig kan det globala kravet skjutas fram till år 2025. Inom EU har det dock beslutats att kravet på 0,50 procent svavelinnehåll i fartygsbränslet ska gälla på alla EU-vatten 2020, oavsett resultatet av IMO:s studie.
Svavelutsläppen från sjöfart i Östersjön och Nordsjön har minskat kraftigt under senare år och kommer att minska ännu mer till följd av införandet av kravet på högst 0,10 procent svavelhalt i marint bränsle i SECA-områden från år 2015. Reglerna gällande svavel är införlivade i EU-lagstiftning genom det reviderade svaveldirektivet (2012/33/EU) och i svensk lagstiftning via svavelförordningen (2014/509). Transportstyrelsen implementerar regelverket i Sverige, bland annat genom utökad tillsyn ombord på fartyg. Transportstyrelsen undersöker även möj- ligheten att använda ny teknik för att upptäcka fartyg som inte håller sig till regel- verket. Regeringskansliet ser över möjligheten att under 2015 föreslå ett förändrat sanktionssystem. Mycket arbete pågår även för en harmoniserad tillämpning av regelverket, inom EU, där Sverige via Transportstyrelsen deltar. Transportstyrelsen verkar även inom HELCOM för att få en så harmoniserad tillämpning som möjligt inom hela SECA-området.
När det gäller utsläpp av kväveoxider från sjöfarten, regleras även dessa via MARPOL-konventionen. Områden kan ansöka om att bli s.k. kvävekontrollområ- den (NECA), vilket innebär att nya fartyg som ska trafikera området måste byggas med särskild reningsteknik för kväve. HELCOM-länderna har gemensamt tagit fram ett förslag till ansökan för att göra Östersjön till NECA-område. Förhand- lingar pågår om när en sådan ansökan skulle kunna skickas till IMO och vilka årtal som skulle kunna vara lämpliga för införande. Liknande diskussioner förs i en informell grupp bestående av representanter för Nordsjöländerna (inklusive Sverige) för att utreda möjligheterna att skapa ett NECA-område för Nordsjön.
Nationella styrmedel och åtgärder
Även nationella styrmedel och åtgärder har varit av stor betydelse för faktiska utsläppsminskningar av svaveldioxid, kväveoxider och ammoniak.
BARA
NA
TURLIG
Utsläpp av svaveldioxid
Svavellagen och lagen om tillståndsgivning
Den kraftiga, inhemska minskning av svaveldioxidutsläppen som skett de senaste decennierna kan i hög grad tillskrivas svavellagen. Lagen instiftades 1968 och har sedan skärpts i flera steg, senast 2012. Styrmedel med det direkta syftet att minska utsläppen av svaveldioxid har sedan 1990 svarat för över hälften av Sveriges utsläppsminskningar. Resterande minskningar kan förklaras av samhällsomställ- ningar, förbättrad energieffektivitet och bränsleskiften.58
Svavelskatten
Även svavelskatten för el- och värmeproduktion har varit av stor betydelse. Skat- tens potential att ytterligare minska utsläppen bedöms dock som relativt låg. Detta är dock sagt mot bakgrund av redan relativt låga utsläpp. Det bör poängteras att Sverige i detta avseende varit ett föregångsland i ett internationellt perspektiv, eftersom svavelbegränsningar i större skala infördes först i och med FN:s luft- vårdskonvention.59
Sammanfattningsvis var perioden 1970–2012 en intensiv period för kontroll av svaveldioxidutsläpp i Europa och Sverige och det stora antalet regler och lagar gör