UTVECKLINGEN I MILJÖN ÄR POSITIV.
2.1 Effekter av styrmedel och åtgärder på miljötillståndet
I avsnitt 1.2 Aktuell situation för miljöarbetet, beskrivs nyligen fattade beslut och förslag som ännu inte nått till beslut, men som kan förväntas bli beslutade de när- maste åren. I avsnitt 2.1 beskrivs en närmare analys av effekterna av viktiga beslu- tade styrmedel och genomförda åtgärder.
EU och internationellt
Avtal om nationella utsläppstak
De nuvarande kraven i Göteborgsprotokollet, EU-direktivet om utsläppstak, samt i sektorslagstiftning som Euroklassningen av fordon, har varit verksamma verk- tyg för att minska utsläppen av luftföroreningar i Europa och därmed minska påverkan på miljö och hälsa av de långdistanstransporterade luftföroreningarna även om detta inte har varit tillräcklig för att nå miljökvalitetsmålet. Halterna av PM2.5 har minskat påtagligt i ostörd landsbygdsmiljö i södra och mellersta Sve- rige, det område som påverkas mest av långdistanstransporten. En minskning har mellan 2002 och 2012 skett från ca 10–11 mikrogram/m3 till 5–7 mikrogram/m3.
Även i norra Sverige där halterna redan varit mycket låga kan en minskning från 2,1 mikrogram/m3 2009, till 1,6 mikrogram/m3 år 2012, observeras. (figur 2.11).
Figur 2.11. Årsmedelhalter av PM2,5 i regional bakgrund 1998–2013
Minskningen beror med all sannolikhet på minskad intransport av förorenad luft med partiklar från övriga Europa.
Mikrogram/m3
Figur 2.11. Årsmedelhalter av PM2,5 i regional bakgrund 1998–2013
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKET, IVL, DATAVÄRDEN FÖR LUFT 0 5 10 15 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Vavihill Råö Aspvreten Bredkälen Miljömålet
Utsläppen av NOX och NMVOC har minskat kraftigt i Europa genom den befintliga lagstiftningen, men inte tillräckligt mycket (figur 2.5). Samtidigt visar modellering av framtida halter på global skala att med en obromsad tillväxt av utsläppen av ozonbildande ämnen kommer ozon utgöra ett allvarligt globalt pro- blem som luftförorening vid slutet av seklet68.
För arbetsmaskiner träder steg IV kraven i kraft 2013–14 med skärpta krav på utsläpp av kväveoxider och partiklar69. Kraven minskar utsläppen av partiklar till ca en tiondel av de krav som gällt före 2011.
Enligt Trafikverkets miljörapport kommer vägtrafikens utsläpp av partiklar att ha minskat från knappt 3,5 tusen ton/år under 1990, till 0,25 tusen ton/år under 2030, figur 2.12. Samtidigt beräknas utsläppen från diesel- och bensindrivna arbetsmaskiner minska från tre tusen ton/år till 0,7 tusen ton/år under samma period. Detta indikerar att utsläppen av avgaspartiklar är större från arbetsmaski- ner än från hela vägtransportsektorn, trots att energianvändningen är nästan tio gånger större inom vägtransportsektorn.
Utsläppen av partiklar från dieseldrivna arbetsmaskiner minskar kontinuerligt, men minskningstakten klingar av betydligt efter år 2025. Utsläppen från små och stora arbetsmaskiner som inte omfattas av EU- bestämmelserna, eller som har låga krav vad det gäller partikelmassa, uppskattas ligga kvar på dagens nivåer, det vill säga på knappt 500 ton/år. Arbetsmaskiner kvarstår som en viktig sektor för emis- sioner av små partiklar. Även om Preciseringen för PM2,5 klaras är det angeläget att fortsätta minska utsläpp av sot, eftersom sot kan påverka klimatet och hälsan (se 1.1.7).
Ekodesigndirektivet och MCP-direktivet
Ekodesigndirektivet och MCP-direktivet (avsnitt 1.2) är viktiga sektorsåtgärder i EU:s policyarbete för en bättre luftkvalitet. Dagens reglering av hushållens ved- eldning i Boverkets byggregler är otillräcklig för att minska utsläppen från sek- torn70. Ekodesignkraven, tillsammans med energimärkningskraven, förväntas på EU-nivå spara upp till fem TWh årligen 2030. Den sparade energin bedöms ge en minskning av CO2-utsläppen med upp till 200 kiloton. Dessutom bedöms kraven ge årliga minskningar med upp till 104 kiloton av partikelutsläpp, 14 kiloton av organiska utsläpp och 130 av kolmonoxid vid år 2030. De så kallade mellan- stora förbränningsanläggningar som regleras av det kommande MCP-direktivet är till stor del endast anmälningspliktiga idag och tillförlitlig utsläppsstatistik
68 Ground-level ozone in the 21st century, the Royal Society, London, 2008.
69 Direktiv 97/68/EG och 2000/25/EG är genomförda i den svenska lagstiftningen genom förordning (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner.
70 Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Naturvårdsverket rapport 6500, 2012.
saknas därför. Naturvårdsverket bedömer att förhållandena i Sverige är likartade de i övriga Europa när det gäller utsläpp och exponering. EU kommissionens bedömning om kostnadseffektivitet kan därför grovt anses gälla även för Sverige reglering. EU-kommissionens analys i Impact Assessment visar att förslaget är kostnadseffektivt – med mycket stor marginal – för unionen som helhet. Förslaget bedöms kunna medföra minskningar med 135 kiloton SO2, 107 kiloton NOX och 45 kiloton PM. Ekodesigndirektivet ska förbättra produkternas miljöprestanda under hela livscykeln. Direktivet är ett ramdirektiv, specifika krav för olika pro- dukter sätts sedan i produktförordningar. Ekodesignkrav för fastbränslepannor och rumsvärmare (kaminer) har röstats igenom av ekodesignkommittén, men har ännu inte godkänts av EU-rådet och EU-parlamentet. En EU-förordning kan för- väntas börja gälla 2015. MCP-direktivet förhandlas för närvarande och beslut kan förväntas under 2015.
När det gäller styrmedel inom sjöfarten har en ansökan om att göra Östersjön till ett kvävekontrollområde (NECA) ännu inte inlämnats av HELCOM till IMO. Arbetet pågår även parallellt mellan Nordsjöländerna för att eventuellt skicka in en motsvarande ansökan för Nordsjön. En samordning av de två ansökningarna är också under diskussion. Vissa av åtgärderna kan även minska andra utsläpp. Inom den internationella sjöfartsorganisationen IMO förs diskussioner om defini- tion av BC, samt kring mätmetod för BC-utsläpp från internationell sjöfart. Tänk- bara åtgärder för att minska sjöfartens BC-utsläpp finns också på IMO:s agenda, men har ännu inte hunnit behandlas på något möte. Sverige är i IMO represente- rade av Transportstyrelsen, som bl.a. varit med och drivit på för ovan definition av BC.
Nationella, regionala och kommunala styrmedel
Diskussion om begränsning av utsläpp från vedeldning sker i EU dels inom ramen för ekodesigndirektivet, dels inom ramen för förslaget till direktiv om mellanstora förbränningsanläggningar. Färdiga EU-förordningar med ekodesignkrav för fast- bränsleutrustning kan förväntas under 2015. En analys av åtgärder och styrmedel för minskade utsläpp från förbränning i småskaliga fastbränslepannor visar att även om man påskyndar utbytet av gamla pannor så att samtliga pannor som inte uppfyller ekodesignkraven elimineras till 2030, når man ändå inte den tilltänkta målnivån, utan resultatet blir bara en reduktion på cirka 30 procent. Lokal- eldstäderna (kaminer med mera) kommer 2030 att stå för cirka 70 procent av utsläppen av bens[a]pyren av det lokala bidraget från vedeldning. Utan insatser även mot utsläppen från kaminer nås därför inte målet. Scenariot utgår från att ekodesigndirektivets krav införs 2020 för fastbränslepannor. I analysen (som var en uppdatering av analysen från 2007) fanns inte möjlighet att även analysera lokaleldstäder.
De miljökvalitetsnormer (MKN) som är gränsvärdesnormer får inte överskri- das. Dit hör t.ex MKN för kvävedioxid och partiklar PM10. Miljökvalitetsnormer
har överskridits i ett flertal kommuner där beslut fattats om åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen innehåller styrmedel och åtgärder på regional och kommunal nivå. Åtgärderna som beslutats är i huvudsak inriktade på att minska utsläppen från trafiken och kan delas in i nio kategorier: kollektivtrafik, parkeringspolitik, miljözoner och tunga fordon, begränsad framkomlighet och trafikdämpning, upp- handling, cykeltrafik och gång, väghållning, information och beteendepåverkande åtgärder, samt övriga åtgärder. Miljökvalitetsnormernas styrande verkan har utvärderats71. Ett flertal synpunkter har i utvärderingen lämnats på utformning, genomförande och uppföljning av åtgärdsprogrammen. Detta, i kombination med de erfarenheter som erhållits under perioden efter utvärderingen, pekar på behovet av en fördjupad översyn över hur åtgärdsprogrammen fungerar i jämförelse med kraven i luftkvalitetsdirektivet 2008/50/EC.
Kommuner får besluta om förbud mot fordonstrafik med dubbdäck för en viss väg, viss vägsträcka eller inom ett visst område (Förordning 2011:912). För att minska halterna av slitagepartiklar så har dubbdäcksförbud införts på vissa gator (från och med 2010 t.ex. på Hornsgatan i Stockholm). Under den senaste
Figur 2.12. Trend för halter av PM10 vid centrala gator i Stockholm
Halterna av slitagepartiklar minskar i alla gatumiljöer, inte bara där dubbdäcksförbud införts.
10-årsperioden har halterna av partiklar PM10 minskat på flera centrala gator i Stockholm (figur 2.12). Minskningen beror sannolikt på den debatt som varit om användning av dubbdäck och de informationskampanjer om problemen med
71 Har miljökvalitetsnormer förbättrat utomhusluften? Naturvårdsverket, Rapport 5915, 2008.
PM10 mikrogram/m3
Figur 2.12. Trend för halter av PM10 vid centrala gator i Stockholm
KÄLLA: IVL, DATAVÄRDEN FÖR TÄTORTSLUFT
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Halterna av slitagepartiklar minskar i alla gatumiljöer, inte bara där dubbdäcksförbud införts.
Hornsgatan Norrlandsgatan Sveavägen Medel Trend, Hornsgatan Trend, Norrlandsgatan Trend, Sveavägen Trend, Medel 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
FRISK LUFT
dubbdäck i tätortsmiljön som genomförts. Specifika effekter av dubbdäcksförbu- det är dock svåra att urskilja på grund av den ännu för korta tiden för förbudet.
När det gäller åtgärder som gäller PM10 så har sannolikt bl.a. information, väghållning (som hårdare beläggning), dammbindning med CMA samt dubb- däcksförbud på enskilda gator haft betydelse för att halterna minskat och medfört att MKN-gränsen klaras i flera av de kommuner där den tidigare varit över- skridanden. Ingen kommun har dock hittills utnyttjat möjligheten att förbjuda dubbdäck inom zoner eller hela områden. Sannolikt krävs styrmedel på nationell nivå för att komma tillrätta med bildningen av slitagepartiklar från användning av dubbdäck. En statlig utredning har tillsatts (2014) som ska ta fram förslag på åtgärder och utreda bl.a. skatt på dubbdäck (avsnitt 1.2).
Nationellt på fordonssidan har regelverket ändrats för att dubbdäck ska slita mindre på vägbeläggningen genom att minska antalet dubb per däck eller åtgärder med motsvarande effekt72. Trafikverket har uppskattat andelen dubbfria vinter- däck på fordon utifrån räkningar av fordon på parkeringar i olika delar av Sverige och funnit att 35,7 procent av personbilarna kördes med dubbfria vinterdäck vin- tern 2013/1473. Trenden för andelen dubbfria däck är ökande. Andelen dubbfria vinterdäck i Trafikverksregion Stockholm är större (43 procent) än i Trafikverks- region Öst (26 procent) och Trafikverksregion Väst (35 procent) men mindre än i Trafikverksregion Syd (56 procent). Ökningen av användningen av dubbfria vin- terdäck beror sannolikt på information från kommuner och centrala myndigheter som Trafikverket, samt på en allmän debatt om fördelar och nackdelar med dubb- fria, respektive dubbade, vinterdäck.
Den typ av åtgärder som kan riktas mot partiklar, med lokala och nationella åtgärder som minskar emissionerna vid källan, är ofta inte relevanta för platser där halterna av kvävedioxid bör åtgärdas. Där är, utöver ökade utsläppskrav som kommer med EU-lagstiftning, trafikbegränsande åtgärder samt planering av infrastruktur, bostäder och service, avgörande för att minska halterna på kritiska platser.
Länsstyrelsen i Göteborgs län konstaterar i sitt kompletterande åtgärdsprogram för kvävedioxid att: ”Arbetet med att minska utsläppen från trafiken och däri- genom minska halterna av kvävedioxid i göteborgsluften kräver långsiktiga och kontinuerliga insatser från många aktörer. De samlade insatserna har gett resultat, men inte i sådan omfattning att det på något markant sätt har påverkat utsläpp och halter. De framgångar som trots allt nåtts har motverkats av en allmän trafik- ökning”. Denna problematik är gemensam för de större städerna. I städerna längs Norrlandskusten tillkommer även problem med ett kallare klimat, vilket ökar på utsläppen av kväveoxider och ger sämre omblandning av luften.
72 https://www.transportstyrelsen.se/tsfs/TSFS_2009-19.pdf; https://www.transportstyrelsen.se/tsfs/TSFS_2009-90.pdf
För att – ur ett miljömålsperspektiv – lösa problemen med kvävedioxid från trafiken krävs som påpekas ovan ”långsiktiga och kontinuerliga insatser från många aktörer”. Då kan samverkansmodeller som till exempel ”stadsmiljöavtal” vara en väg framåt74. Det är en fördel om samhällsplanering och styrmedel för att nå såväl klimatmål som miljökvalitetsmål samordnas. Stadsmiljöavtalen innehåller en finansieringsdel för att bekosta samordnad finansiering för hållbara transport- lösningar.
MKN ska, till skillnad från miljökvalitetsmålen, följas redan i nuläget. Detta ställer även krav på kortsiktiga åtgärder. För snabba lösningar krävs trafikbe- gränsande åtgärder av en omfattning som kan vara svåra att genomföra på grund av politiska svårigheter, men även för att det krävs att transportinfrastrukturen i övrigt har en tillräcklig kapacitet för att kunna kompensera för en minskning av främst privat biltrafik. Försöket med trängselskatt i Stockholm 2006 visade att vägavgifter är ett kraftfullt trafikregleringsverktyg för att optimera användningen av trafikinfrastrukturen och därmed öka framkomligheten. I den nuvarande utformningen av trängselskatten har den miljöstyrande kopplingen försvagats genom avdragsrätt för skatteutgiften75. Trängselskatten fortsätter dock att ha en betydande effekt på trafikvolymen. Den effektiva minskningen av antalet pas- sager över trängselskattegränsen på grund av trängselskatten beräknas till cirka 22 procent76. Trafikminskningen under betaltid i Göteborg var initialt 20 procent (Avsnitt 1.2).
Även miljözonsbegreppet har förtydligats något och idag har åtta kommuner infört miljözon för tunga fordon. Effekten av miljözoner avtar med tiden vartefter fordonsparken förnyas. Fordon som uppfyller utsläppsklass Euro 5 får köra i en miljözon till och med utgången av 2020. För Euro 6-klassade fordon finns ingen begränsning hur länge de får köra i zonen. Miljözonerna skyndar på införandet av euroklasser med lägre utsläpp. Fram till 2010 har stora utsläppsvinster skett med miljözonssystemet, jämfört med tätorter som saknar miljözon. Därefter blir vin- sterna för de orter som redan har miljözon mindre för att upphöra när alla fordon klarar kraven för Euro 6. För tätorter som ännu inte har infört miljözon blir vin- sten betydande så länge äldre fordon fortfarande finns i trafik.
2.2 Osäkerheter
Flera viktiga styrmedelsförslag finns på ritbordet eller genomgår nu besluts/ratifi- ceringsprocess. Många av de viktiga förslagen har ännu inte beslutats/ratificerats/ vunnit laga kraft i alla led. Dit hör bland annat Göteborsprotokollet, EU:s-luft- vårdspaket inklusive direktivet om utsläppstak MCP-direktivet, nytt komplette-
74 SOU 2013:84
75 UPPFÖLJNING TRÄNGSELSKATT Trafikkontoret Stockholms kommun 090921 76 Börjesson et al, The Stockholm congestion charges – five years on. Effects, acceptability
and lessons learnt, Transport Policy 20 (2012) sid 1-12.
rande avgastest vid typgodkännande av fordon inom EU (Real Driving Emissions – RDE), ekodesignförordningar om fastbränsleutrustning, beslut om styrmedel för att minska emissioner från användningen av dubbdäck. Ett fullt genomförande är viktigt för att nå måluppfyllelsen. Alla uppmjukningar och fördröjning av förslag leder till minskade möjligheter att nå målet. Styrmedel för att minska utsläpp vid användning av dubbdäck utreds för närvarande. Styrinstrument som effektivt minskar andelen dubbade däck i våra tätorter är nödvändigt för att nå målet. De under året beslutade åtgärdsprogrammen syftar i första hand till att klara miljö- kvalitetsnormerna, men är samtidigt viktiga för att möjliggöra att miljökvalitets- målet kan nås i de aktuella städerna. Infrastruktursatsningar som bidrar till ökad trafik försvårar möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. Införande av ekodesign- krav för pannor och kaminer spelar långsiktigt en stor roll för att minska utsläp- pen från vedeldning. Eftersom omsättningstakten är mycket långsam är det ange- läget att öka utbytestakten av utrustning som inte upfyller kraven. En fördröjning av utfasningen av äldre eldningsutrustning fördröjer möjligheterna att nå målet. Tabell 2.2. Förutsättningar och orsaker till situationen för miljökvalitetsmålet
Precisering eller centralt uppföljningsmått Centralt styrmedel Bensen Euroklassning mm X p Bens(a)pyren Ekodesignkrav X p Butadien Euroklassning X p Formaldehyd Euroklassning X p Partiklar PM10 Dubbdäcksförbud mm X X p
Partiklar PM2,5 CLRTAP, takdirektiv X X p
Kvävedioxid Euroklassning, (RDE), MKN X X p
Ozon CLRTAP, takdirektiv X X p
Korrosion CLRTAP, takdirektiv X X p
Tabellen sammanfattar analysen av miljöarbetet och tydliggör eventuellt genomförandeunderskott, dvs. var i kedjan brister finns. (X) innebär att genomförandet eller effekten i denna del av miljöarbetet är tillräcklig för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås på sikt. Påverkan på andra miljömål kan vara positiv (p) eller negativ (n). Otillräcklig kunskap indikeras av (–).
Styrmedel administreras Införande planeras Förvaltnings- åtgärder genomförs Effekt i samhället, förändrad aktivitet Miljöeffekt, för
-