BEGRÄNSAD KLIMATPÅVERKAN
ANSVARIG MYNDIGHET: NATURVÅRDSVERKET
2. Analys av förutsättningar och orsaker till situationen för målet
2.8 Prioriteringar för framtiden 1 åtgärder
Utfasningen av användningen av fossila bränslen är central. IPCC:s scenarier där temperaturökningen sannolikt kan begränsas till under två grader (så kallade tvågraders-scenarier) innebär en omfattande minskning av kolanvändningen jäm- fört med referensscenarierna. De globala energisystemen måste framför allt för- ändras på tre sätt; utveckling mot en fossilfri energitillförsel, minskad användning av energi, samt en övergång till fossilfria bränslen i användarsektorerna94. Att öka energieffektiviteten i användarsektorerna är en av nyckelfaktorerna och kommer i hög utsträckning påverka vilka och omfattningen av de utsläppsminskningsåtgär- der som krävs på tillförselsidan. 95
IPCC:s tvågradersscenarier indikerar också att det finns betydande potentialer för insatser inom markanvändning i jord- och skogsbruk. Det handlar framförallt om fortsatt utveckling av en hållbar produktion av bioenergi samt åtgärder för minskad avgång respektive ökad inlagring av kol i marken.
Den mänskliga påverkan på klimatet härrör från så gott som alla sektorer i samhället. Det gör att klimatpolitiken berör alla delar av samhället och samspelar med en rad andra politikområden. Samhället behöver förändras så att produk- tions- och konsumtionsval i större utsträckning görs med klimatet och miljön i åtanke.96
En konsumtion som är hållbar minskar de globala utsläppen. Industrins utsläpp, energi- och resursanvändning kan minska från både utvinning, transport, tillverkning och i avfallsledet genom konsumtionsval som innebär en mer omfat- tande återanvändning och återvinning, att produkter med lång livslängd väljs i högre utsträckning och genom att produkter hyrs och delas mellan konsumenter istället för att köpas. Utsläppen från transporter kan minska genom att efterfrågan på resor förändras. Det finns även en stor potential i att minska matavfall (se faktaruta i avsnitt 5.1.2) och ändrade matvanor. I fokusområde Hållbar konsum- tion97 utvecklas resonemangen om den privata konsumtionens effekter på miljö- kvalitetsmålen.
94 Bostäder och service, industri och transporter.
95 IPCC, 2014: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of
Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.
96 Europeiska miljöbyrån, 2014: Välbefinnande och miljön.
97 Naturvårdsverket, 2015: Prel. titel Fokusområde Hållbar konsumtion – fördjupad
utvärdering av miljömålen 2015. Rapport 6615 (in press).
B
EGRÄNSAD
KLIMA
TP
Å
VERKAN
Resurseffektivitet
Resurseffektivitet är en förutsättning för det övergripande målet för miljöpo- litiken – att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljö- problemen är lösta utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Utvinningen, förädlingen, användningen och avfallshante- ringen av resurser världen över ger redan i dag upphov till en rad allvarliga miljöproblem, varav påverkan på klimatet är ett av de största. Som exempel är utsläppen av koldioxid och användningen av energi vid metallframställning från jungfrulig råvara mycket större än från återvunnen metall.
En högre resurseffektivitet motiveras även utifrån samhällets behov att hantera en allt större konkurrens om råvaror i världen. Om ett par decennier kommer uppemot tre miljarder människor troligen sälla sig till medelklassen och dess konsumtionsmönster. Detta kommer att sätta ytterligare press på våra gemensamma resurser. Resurser som i flera fall redan nu börjar bli svåra och dyrare att få tag på.
Grunden för att öka resurseffektiviteten är att ta hänsyn till resursanvänd- ning i ett livscykelperspektiv där en önskad funktion fås genom en optimal användning av naturresurserna. Detta kan ske genom kretslopp som möjliggör effektiv användning av material och produkter, att produkter återanvänds eller får nya användningsområden, och att material och energi återvinns. För att detta ska ske behövs lagkrav och att konsumenter börjar efterfråga funktioner som produkter erbjuder istället för att äga produkten själv, att producenters ansvar för livcykelspåverkan utökas och att industrier samverkar med var- andra om resurser.
Hållbar stadsplanering är också en central del i en omställning, cirka 60 procent av den mark som förväntas användas till städer år 2030 i IPCC-scenarierna är ännu inte bebyggd98. Hur en så omfattande urbanisering kommer att utformas kommer spela stor roll för framtidens energi- och resursanvändning och utsläpp. Utvecklingen kommer också påverka förutsättningarna för ändrade beteenden. Uppbyggd infrastruktur kan vara svår och dyr att ändra i efterhand, de satsningar som görs nu behöver vara effektiva och inte leda till ytterligare inlåsning i struktu- rer med hög resurs- och energianvändning och höga växthusgasutsläpp.
Detta är särskilt viktigt för utvecklingen i de delar av världen där urbanise- ringen är stor och utbyggnaden av infrastruktur är snabb. En stor del av tillväx-
98 IPCC, 2014: Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of
Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (Technical Summary).
ten i världens växande städer sker idag utan planering och utan struktur, med betydande ekonomiska, sociala och miljörelaterade kostnader. Det finns exempel på framgångsrik stadsutbyggnad, karaktäriserade av kompakta stadskärnor med integrerad kollektivtrafik, som är ekonomiskt mer dynamiska och som har lägre utsläpp i jämförelse med städer som har en större utbredning och en sämre utvecklad kollektivtrafik.99
Scenarier där vi undviker två graders uppvärmning, indikerar även att det på längre sikt behövs tekniker som kan fånga in och lagra utsläpp av koldioxid från anläggningar som använder bioenergi, på fossila utsläpp från basmaterialindustri (järn- och stål, cement) och på viss kolanvändning i energisektorn. För att sådan teknik ska kunna introduceras i större skala behöver demonstrationsprojekt genomföras i större skala i närtid. Även andra teknikskiften är nödvändiga i bas- materialindustrin, men insatserna för en sådan utveckling är i nuläget mycket små globalt sett.
2.8.2 styrning oCH styrmedel
2.8.2.1 Slutsatser från den senaste IPCC-rapporten
I IPCC:s senaste utvärdering100 sammanfattas det vetenskapliga kunskapsläget beträffande styrning och styrmedel men det ges inga uttalade rekommendationer om vilka styrmedel som är att föredra framför andra. En av huvudslutsatserna är att utsläppsminskande strategier kan vinna på om de ingår i en strategi som samtidigt syftar till anpassning till ett förändrat klimat och till att uppnå andra samhällsmål.
En övergripande slutsats är också att det kommer krävas flera olika typer av styrmedel på olika nivåer (internationellt, regionalt, nationellt och lokalt) för att åstadkomma en effektiv omställning. Styrmedel för att stödja teknisk utveckling, marknadsintroduktion och spridning av tekniker kan komplettera och höja effek- ten av styrmedel som mer direkt ger incitament till åtgärder.
Internationellt samarbete behövs för att stimulera finansiering, ge finansiella incitament och regelverk för att främja teknisk utveckling samt skapa förutsätt- ningar för ökad involvering av den privata sektorn. Deltagande i internationellt samarbete kan främjas genom finansiellt samarbete, marknadsbaserade mekanis- mer, tekniköverföring och handelsrelaterade åtgärder. Länkningar mellan regioners styrmedelssystem kan skapa potentiella fördelar i form av lägre åtgärdskostnader, minskad risk för utsläppsläckage och en högre likviditet.
99 New Climate Economy, 2014: Better Growth, better climate – the New Climate Economy report
100 IPCC, 2014: Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change
B
EGRÄNSAD
KLIMA
TP
Å
VERKAN
IPCC konstaterar också att om världens länder samtidigt minskade de subventio- ner som finns för fossil energi i världen så skulle det vara möjligt att åstadkomma ytterligare utsläppsminskningar. Hur stora beror på sociala och ekonomiska förut- sättningar.
2.8.2.2 Bedömningar från andra studier
Både The Global Commission on the Economy and Climate101 och IEA102 ger tyd- ligare (och ganska samstämmiga) rekommendationer kring framtida styrmedels- utveckling jämfört med de slutsatser som förs fram i IPCC-rapporten. Dessa rekommendationer är i linje med slutsatserna i IPCC-rapporten, skillnaden är att dessa organisationer, i motsats till IPCC, har mandat att ge rekommendationer. Från rapporten från The Global Commission on the Economy and Climate kan följande huvudslutsatser och rekommendationer lyftas fram:
För att öka drivkrafterna för resurseffektivisering behöver det sättas ett pris på utsläpp av koldioxid och subventioner på fossila bränslen fasas ut. Koldioxid- priserna utvecklas utifrån regionala och nationella förutsättningar. Fossilbränsle- subventionerna är i dag större än de bidrag som ges till förnybara energislag. Intäkterna från prissättning på koldioxid bör användas i en skattereform och kompensera de grupper som påverkas särskilt negativt av höjda kostnader. Pro- duktlagstiftning som till exempel prestandakrav på bilar och olika apparater behövs som kompletterande styrmedel.
Investeringar i infrastruktur understödjer ekonomisk utveckling. Mindre kol- dioxidintensiv infrastruktur är väsentligt för en koldioxidsnål utveckling, men många ekonomier runt om i världen klarar inte att mobilisera tillräckligt med kapital för investeringarna. Det finns dock tillräckligt med kapital i den globala ekonomin, men det saknas offentliga medel i många länder och privata kapital- ägare ser infrastrukturinvesteringar som högriskinvesteringar. Finansiella innova- tioner som gröna obligationer, olika riskdelningsinstrument och olika finansiella produkter som anpassar risktagandet kan sänka kostnaderna för finansiering med ända upp till 20 procent för fossilfri elproduktion. Utvecklingsbankernas roll i sammanhanget behöver stärkas.
Innovation behöver stimuleras ytterligare. Framsteg kan förändra marknader och sänka resursförbrukningen dramatiskt. Men det sker inte per automatik. För utvecklingen krävs tydliga mål och styrmedel inklusive sådana som överbryggar marknadshinder av olika slag och välriktade offentliga satsningar. De globala offentliga medlen till innovation behöver tredubblas i energisektorn fram mot mit- ten av 2020-talet, jämfört med dagens nivåer.
101 New Climate Economy, 2014: Better Growth, better climate – the New Climate Economy report
Det är viktigt med konsekventa, trovärdiga och långsiktiga ramverk för omställ- ningen. Det skapar marknadsförväntningar och bidrar till förändring och investe- ringar. Osäkerhet om spelregler och mål skapar istället den omvända situationen och ökar kostnaderna för omställningen. Det kan också leda till att investeringar blir mindre värda på sikt och behöver skrotas i förväg när lågkolsutvecklingen på sikt tar fart.
2.8.3 internationellt samarBete en förutsättning
Internationellt samarbete mellan världens länder är en viktig förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. En ny internationell klimat- överenskommelse är avgörande för att få utsläppen av växthusgaser att minska i tillräcklig omfattning. Parterna under FN:s klimatkonvention, UNFCCC, har enats om att skapa en ny global klimatöverenskommelse i Paris år 2015 som sedan ska träda i kraft efter utgången av Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod KP2, år 2020. Parterna uppvisar en god vilja att skapa en ny överenskommelse och man är i stort överens om vad en överenskommelse på övergripande nivå bör innehålla, men står skilda från varandra vad gäller detaljerade frågor gällande exempelvis ambitionsnivå på åtaganden, ansvar och transparens. Parterna ser utsläppsbegränsningar som en central del av en överenskommelse men den stora knäckfrågan är hur man får åtaganden som sammantaget skapar förutsättningar för en utsläppsutveckling som (med rimlig sannolikhet) kan hålla oss under två (eller 1,5) graders temperaturökning. Kopplat till detta är också frågan om hur man skapar en överenskommelse som blir bindande för alla parter, och leder till ambitiösa åtaganden från framförallt stora utsläppare. Det skulle till exempel kunna handla om att överenskommelsen omfattar en process som medför att utsläppsåtagandena successivt ses över med syftet att stegvis kunna höja den tota- la ambitionsnivån. En annan knäckfråga som kopplar till detta är hur finansiering och anpassning kommer in i överenskommelsen. En del parter villkorar en över- enskommelse mot att andra parter under Kyotoprotokollet sluter det så kallade ambitionsgapet (se avsnitt 3.1) till år 2020, medan parter under Kyotoprotokollet hänvisar till att alla stora utsläppare måste bidra då parter under Kyotoprotokol- let bara står för en mindre andel av utsläppen i världen. Förutsättningar för att nå en överenskommelse finns men politiska barriärer måste överbryggas för att nå målet. Under UNFCCC pågår även förhandlingar om en ny marknadsbaserad mekanism för handel med utsläppsminskningar mellan länder och det har fattats beslut om att en sådan ska etableras. Det råder dock mycket delade meningar om utformning, styrning och övervakning av en ny eventuell mekanism och det kan därför ta lång tid innan en sådan finns på plats.