Användning av indikatorer

könshandel och prostitution (Danmark, Finland, Frankrike, Grekland), och tonårsgraviditeter (endast Förenade kungariket). Åtgärderna är främst inriktade på offren medan förebyggande insatser som omfattar förövarna än så länge är ovanliga.

Jämställdhetsfrågor och funktionshinder kombineras i Österrike, Tyskland, Danmark och Frankrike. Mer uppmärksamhet ägnas invandrare och invandrarkvinnor i Österrike, Grekland, Frankrike, Danmark och Luxemburg (se kapitel 4.4.1). Nederländerna identifierar ensamstående äldre kvinnor, (äldre) kvinnor från etniska minoriteter och ensamstående föräldrar som riskgrupper i allmänhet, men integration av politiska program för social delaktighet och jämställdhetspolitik förekommer bara i mindre omfattning i de nationella handlingsplanerna, och jämställdhetsdimensionen återspeglas inte i någon högre grad i den föreslagna politiken.

Jämställdhetsfrågorna bland aktörer är fortfarande marginella i många nationella handlingsplaner

Medlemsstaterna anmodades att arbeta för jämställdhet vid mobiliseringen av relevanta aktörer. Endast Spanien och Irland nämner uttryckligen samråd med jämställdhetsorgan.

Irland har utarbetat en omfattande institutionell samrådsstruktur som omfattar jämställdhetsmyndigheten (Equality Authority) och nationella kvinnoorganisationer. Det är sannolikt att jämställdhetsmyndigheter eller jämställdhetsorgan också tillfrågades i några andra länder där en sådan process är ett standardförfarande. Deltagandet av icke-statliga organisationer som handlägger jämställdhetsfrågor är mycket marginellt (det nämns endast av Irland och Spanien). I Irland förefaller jämställdhetsaktörer delta i varje skede, vid förberedelse, genomförande, övervakning och bedömning av dess olika åtgärder. När det gäller deltagande av män och kvinnor som är drabbade av fattigdom och social utestängning har Förenade kungariket anordnat samråd där jämställdhetsfrågor har uppmärksammats. Exempel på detta är behovsprövade bidrag, barnomsorg, omsorgsarbete, arbeten med låg lön, otryggt och informellt arbete samt arbete i hemmet.

för social trygghet, närmare bestämt dess undergrupp för indikatorer, som inrättades i februari 2001.

I december 2001 godkände Europeiska rådet i Laeken en första uppsättning av 18 indikatorer för social utestängning och fattigdom, som är strukturerad i två nivåer med primära indikatorer. Den består dels av tio ledande indikatorer som omfattar de övergripande frågor som anses vara de viktigaste faktorerna vid social utestängning, dels av åtta sekundära indikatorer avsedda att stödja de ledande indikatorerna och ge en beskrivning av andra dimensioner av problemet.

När kommittén för social trygghet upprättade de metodprinciper som skulle vara vägledande vid valet av indikatorer underströk man först att uppsättningen av EU-indikatorer skulle balanseras i förhållande till olika dimensioner och att den skulle anses som en helhet i sig själv. När det gäller indikatorerna i sig själva är den viktigaste principen den att gemensamma indikatorer skall beakta de sociala resultaten snarare än hu de uppnås. Skälet till detta är att en indikator som bara mäter de politiska ansträngningarna inte är till någon större nytta om man inte vet om ansträngningarna ledde till målet uppnåddes. Det ligger dessutom i den öppna samordningsmetodens natur att medlemsstaterna kommer överens om indikatorer som effektiviteten kan mätas med, men att de själva får bestämma den politik som skall användas för att uppnå dessa mål.

Två andra viktiga metodprinciper är att en indikator bör återspegla politiska ingripanden och att den bör medge en tydlig och godtagbar normativ tolkning. Detta innebär att indikatorerna måste vara utformade så att de kan kopplas till politiska initiativ och att det bör råda enighet om att en rörelse i en viss riktning återspeglar en förbättring eller försämring av sociala resultat. De andra metodprinciperna är mer uppenbara. Exempelvis bör en indikator vara hållbar och statistiskt validerad, den bör vara mätbar på ett jämförbart sätt i alla medlemsstater, och den bör ligga rätt i tiden och vara möjlig att ompröva.

På grundval av ovanstående metodprinciper har undergruppen för indikatorer under det senaste året fortsatt att arbeta med att förfina och konsolidera den ursprungliga förteckningen över ”Laeken-indikatorer”. Den underströk behovet av att ägna barn särskild uppmärksamhet vid analysen av de gemensamma indikatorerna, och att i detta syfte ha en standarduppdelning efter ålder av alla ”Laeken-indikatorer”, när detta är relevant och meningsfullt (och avhängigt av att statistiken är tillförlitlig). Den förfinade indikatorn med avseende på befolkning som bor i hushåll där ingen arbetar och lade till en ny indikator med avseende på fattigdom bland dem som har arbete. Förteckningen över gemensamma indikatorer, som godkändes av kommittén för social trygghet i juli 2003, återfinns i statistikbilagan.

Användning av gemensamma indikatorer i de nationella handlingsplanerna

Medlemsstaterna uppmanades att använda sig av de gemensamma indikatorerna i sina nationella handlingsplaner. De uppmanades även att använda nationella indikatorer på en tredje nivå för att fokusera på särskilda omständigheter inom vissa områden som inte

täcks på ett tillfredsställande sätt av de gemensamma indikatorerna, samt att hjälpa till att tolka de primära och sekundära indikatorerna. Eftersom kommittén för social trygghet ännu inte hade kunnat lägga fram några förslag på en gemensam indikator för nyckelaspekten boende, kom man överens om att denna indikator skulle täckas med hjälp av tertiära indikatorer i de nationella handlingsplanerna det vill säga att beskriva frågorna om anständigt boende, boendekostnader, hemlöshet och andra otrygga boendevillkor.

I alla nationella handlingsplaner används de gemensamma indikatorerna på olika sätt och i olika omfattning. Många medlemsstater (Belgien, Finland, Grekland, Italien, Luxemburg, Portugal, Spanien) gör en omfattande analys av fattigdom och social utestängning på grundval både av de gemensamma indikatorerna och nationella indikatorer som stödjer dem eller som understryker aspekter som är relevanta för ländernas specifika situation. En sådan analys är dock knappast integrerad i kärnan av den nationella handlingsplanen, dvs. formuleringen av den politiska strategin för bekämpningen av social utestängning och fattigdom. Grekland, Spanien och Portugal har visserligen upprättat övergripande kvantifierade mål för en minskning av fattigdomsrisken, och Grekland använder sig av indikatorerna för att identifiera de stora utmaningar som landet står inför, och tar med särskilda kvantifierade mål för äldre människor och barn. Indikatorerna används dock inte för politisk övervakning eller planering, och några mellanliggande tidsmål för planen har inte upprättats.

Å andra sidan använder sig Irland och Förenade kungariket i stor utsträckning av de gemensamma indikatorerna jämte de nationella definitionerna av fattigdom i sina egna nationella strategier mot social utestängning och fattigdom. Dessa länder är också mest omfattande när det gäller att upprätta mål inom en lång rad politiska områden som omfattas av de gemensamma målen. De gör dock detta främst på grundval av nationella indikatorer, med avseende på den nationella politiken och övervakningstraditionen när det gäller social integration. Även i den franska nationella handlingsplanen finns planer på att i stor utsträckning använda indikatorer. Man beskriver ett omfattande system med en kombination av gemensamma och nationella indikatorer, resultat- och policyindikatorer, som skall användas för uppföljningen av planen.

Av olika skäl använder sig Danmark, Tyskland och Nederländerna och Österrike endast i begränsad omfattning av de gemensamma indikatorerna. Den danska nationella handlingsplanen är mycket inriktad på de mest utsatta grupperna, som knappt eller inte alls omfattas av Laeken-indikatorerna. I den österrikiska och den tyska nationella handlingsplanen, å andra sidan, anses indikatorerna endast ange ramen för analyser. I den nederländska nationella handlingsplanen används Laeken-indikatorerna endast för att ge ett riktmärke för landets resultat i förhållande till de andra EU-länderna. När Nederländerna utvecklar sin strategi använder man sig i stor utsträckning av nationella, huvudsakligen strategirelaterade indikatorer. Till och med fattigdomsrisken beräknas i förhållande till den nationella minimiinkomstnivån (tröskeln har fastställts till 101 % av denna nivå).

Användningen av indikatorer i den nederländska nationella handlingsplanen ger upphov till frågan om bristen på en tydlig koppling mellan de gemensamma indikatorerna och de politiska instrumenten. I den nationella handlingsplanen pekar man exempelvis på den ekonomiska cykelns effekter på resultaten, som inte kan kontrolleras av de politiska beslutsfattarna. På de områden där centralregeringen har litet inflytande har man i den nederländska nationella handlingsplanen valt strategirelaterade, huvudsakligen kvalitativa, indikatorer. Dessa invändningar mot användningen av gemensamma indikatorer kan bara motiveras till viss del. Politiska initiativ på området sysselsättningsstrategi omfattas i stort sett av samma problem som på området social utestängning: resultat när det gäller sysselsättning och arbetskraftstillväxt är starkt kopplade till den ekonomiska och demografiska utvecklingen, men användningen av resultatindikatorer (och resultatmål) är mer konsoliderad och det finns en mycket omfattande teoretisk underbyggnad för dem. Till följd av detta ifrågasätts användningen av dem i det politiska beslutsfattandet inte lika mycket och den statistiska kapaciteten på detta område är mer konsoliderad

Man måste inse att flera allvarliga praktiska frågor måste uppmärksammas innan de gemensamma indikatorerna kan användas i full utsträckning för att bedöma resultat i praktiken. Viktiga frågor är relevanta uppgifters tillförlitlighet och aktualitet. Många av indikatorerna för fattigdom och social utestängning erhålls från Europeiska gemenskapens hushållspanel (ECHP), EU:s harmoniserade undersökning av inkomster och levnadsvillkor. Användningen av denna källa godkändes uttryckligen av Europeiska rådet i Laeken 2001. Ett nytt verktyg för insamling av uppgifter, EU-SILC, kommer snart att ersätta ECHP som referenskälla för statistik om inkomster och levnadsvillkor i EU.

Tillsammans med betydande investeringar för att förstärka kapaciteten på statistikområdet förväntas detta avhjälpa en del av ECHP:s konstaterade brister. Det är till exempel viktigt att vi i framtiden kan beräkna fattigdomsnivåer med hänsyn till det beräknade hyresvärdet för dem som äger sina hem. Information om bruttoinkomst per del bör också förbättras för att göra det möjligt att beräkna indikatorn för fattigdomsrisk före sociala transfereringar på grundval av bruttobelopp i stället för nettobelopp. Sist, men inte minst, måste uppgifternas aktualitet förbättras.

Användning av tertiära eller nationella indikatorer

Flera tertiära indikatorer har använts i de nationella handlingsplanerna.

Jämte definitionerna av de gemensamma indikatorerna har några medlemsstater använt olika definitioner och/eller alternativa uppgiftskällor för att mäta och karakterisera de nuvarande nivåerna för fattigdom och social utestängning. Frankrike, Tyskland, Italien och Förenade kungariket använder exempelvis nationella uppgiftskällor för att beräkna indikatorer för risken för inkomstfattigdom, eftersom de ger mer aktuella resultat. En känslighetsanalys av användningen av dessa olika källor och definitioner läggs också fram. Grekland och Italien definierar den relativa fattigdomsrisken på grundval av både inkomst (Laeken-definition) och konsumtion. De motiverar användningen av konsumtionsfaktorn med att konsumtionsmönstren antagligen är stabilare och med att

denna faktor stämmer bättre överens med hushållens faktiska levnadsstandard. Den höga andelen egenföretagare, och betydelsen av att äga sitt hem även i fattiga hushåll i dessa länder är andra argument som talar för användningen av konsumtionsbaserade åtgärder.

Användningen av konsumtionsutgifter för att mäta fattigdomsrisken har emellertid varit föremål för omfattande diskussioner på EU-nivå och till slut förkastats på både teoretiska och praktiska grunder. Utgifter speglar val, inte möjligheter, och visar därmed inte hushållens resurser. Dessutom är enkäter beträffande hushållens utgifter inte helt harmoniserade.

Vissa länder talar också om nationella indikatorer för absolut fattigdom (Italien), icke-monetära indikatorer för levnadsvillkor (Belgien, Frankrike, Italien), eller måttet självuppfattad fattigdom eller eftersatthet (Belgien, Italien). Irland använder måttet bestående fattigdom, en kombination av måtten relativ inkomst och eftersatthet som man tror ger en bättre bild än vad enbart måttet inkomstfattigdom ger av dem som upplever allmän eftersatthet till följd av brist på resurser. Sådana indikatorer ger uppenbarligen användbar information som kompletterar den information som indikatorn risk för relativ fattigdom ger. Irland jämför tendenserna över tiden med avseende på risken för bestående fattigdom och för risken för relativ fattigdom i syfte att belysa de ibland procykliska egenskaperna hos den sistnämnda faktorn (se även kapitel 1, figur 7).

Den regionala dimensionen av fattigdom och social utestängning beskrivs i vissa fall (Belgien, Frankrike, Grekland, Italien) med hjälp av en regional uppdelning av de gemensamma indikatorerna. I synnerhet Grekland gör en intressant åtskillnad mellan landsbygds- och stadsregioner och belyser hur fattigdom och social utestängning är av olika karaktär i dessa två områden.

De flesta medlemsstater använder strategirelaterade indikatorer, som lättare kan integreras i utarbetandet av en politisk strategi. Exempel på dessa indikatorer är antalet arbetslösa eller långtidsarbetslösa som får hjälp i form av en arbetsmarknadsåtgärd, antalet tillgängliga sociala bostäder och stödbeloppet vid minimiinkomst. Skillnaden mellan insatsrelaterade och resultatrelaterade indikatorer är inte alltid tydlig och vissa indikatorer kan bättre betecknas som indikatorer för ”mellanliggande resultat”. Sådana indikatorer uttrycker dels den politiska ansträngningen till förmån för dem som riskerar fattigdom, dels effekterna av socialpolitiken och av det ekonomiska sammanhanget mer allmänt. Indikatorer för bidragsberoende, vilka används rätt ofta i de nationella handlingsplanerna, är ett exempel på denna typ av indikatorer. Även Laeken-indikatorn

”personer med endast grundskoleutbildning” kan anses som en indikator för mellanliggande resultat mer än en resultatindikator i strikt mening.

Några intressanta indikatorer har slutligen använts på området hälsa och boende. När det gäller boende uppmärksammas anständigt boende, boendekostnader och hemlöshet i vissa nationella handlingsplaner. När det gäller hälsa visar många medlemsstater information om förväntad livslängd i förhållande till socioekonomisk status (som anges med hjälp av en bred yrkesklassificering). De belgiska och franska nationella handlingsplanerna uppvisar flera indikatorer för hälsoresultat och tillgång till sjukvård i

förhållande till socioekonomisk status. De bygger på en särskild hälsoundersökning som bör analyseras noggrant för att utröna om den kan användas i andra länder.

Indikationer för framtida utveckling på EU-nivå

I denna andra runda av nationella handlingsplaner för integration förväntades medlemsstaterna att för första gången använda sig av de gemensamt överenskomna EU-indikatorerna för att underbygga både sin analys av den sociala situationen och övervakningen av hur arbetet går med att uppnå de uppsatta politiska målen.

Bedömningen av hur indikatorerna faktiskt har använts i de nationella handlingsplanerna är en värdefull möjlighet för kommittén för social trygghet, och särskilt dess undergrupp för indikatorer, att lära sig mer om det framtida arbetet på området social utestängning.

Man kan säga att förteckningen över indikatorer i stort sett väl motsvarar ovan nämnda förväntningar. Men det är uppenbart att EU:s indikatorer ofta används mer som ett verktyg för internationell jämförelse vid en analys av situationen med avseende på fattigdom och social utestängning, än som ett verktyg för politisk övervakning.

Bristen på en tydlig koppling mellan de gemensamma indikatorerna och de politiska instrumenten är ett uppenbart skäl till detta, och användningen av nationella eller tertiära strategirelaterade indikatorer behövdes för att överbrygga denna klyfta. Det är dock uppenbart att den nuvarande förteckningen över gemensamma indikatorer måste förbättras och, framför allt, att den statistiska kapaciteten för att beräkna dem måste förbättras.

Om man ser på den nuvarande förteckningen över gemensamma indikatorer i dess helhet, verkar det som om den bild av begreppet social utestängning som uppkommer har att göra med brist på inkomst, inkomstskillnader, avsaknad av anställning och avsaknad av adekvat utbildningsnivå. Dessa faktorer är tveklöst några av de viktigaste dimensionerna av social utestängning och fattigdom, men andra viktiga områden som till exempel hälsa, levnadsvillkor och boende täcks ännu inte på ett adekvat sätt och här krävs ytterligare ansträngningar. Det vore också betydelsefullt att få bättre kunskaper om fattigdom och social utestängning på regional nivå. På alla dessa områden gör dock en kombination av faktorer – såväl statistik som institutionella skillnader mellan EU-länderna – att det fortfarande är svårt att definiera gemensamma indikatorer som kan användas i alla 15 medlemsstater.

Den största konkreta utmaning som vi står inför är således den statistiska kapaciteten.

Både på gemenskapsnivå och på nationell nivå är det uppenbart att det finns avsevärda luckor när det gäller tillgängliga uppgifter. Detta gäller framför allt utsatta grupper, för vilka flera nationella handlingsplaner för integration saknar grundläggande kvantitativ information om de grupper som inte kan identifieras med hjälp av konventionella hushållsundersökningar, såsom alkoholister, narkomaner, hemlösa, etniska minoriteter osv.

På EU-nivå är den främsta prioriteringen att förbättra de nuvarande europeiska databaserna. Det är mycket viktigt att gemenskapens nya statistik över inkomst- och levnadsvillkor (EU-SILC) ger aktuell och tillförlitlig statistik och att den aktivt tillämpas av alla nationella statistikorgan med stöd från politiska departement (i egenskap av användare). Till dess är det också viktigt att övergången från ECHP till EU-SILC sker så smidigt som möjligt.