Sociala trygghetssystem

Figur 12. Samband mellan fattigdomsrisk och sociala utgifter per capita – 2000

3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000

8 10 12 14 16 18 20 22

Fattigdomsrisk (%)

Sociala utgifter per capita (köpkraftspariteter)

B A DK

D

EL E

F

IRL I

L

NL

P FIN

S

UK EU1

Med tanke på att befolkningen blir allt äldre måste alla EU:s medlemsstater modernisera sina sociala trygghetssystemen så att det finns tillräckliga pensions- och sjukvårdsresurser i framtiden utan att de offentliga finansernas stabilitet äventyras. Flera medlemsstater (Frankrike, Grekland, Italien, Portugal, Tyskland, Österrike) genomför omfattande reformer av sina sociala trygghetssystemen, vilket kommer att få konsekvenser för den integrationspolitik som beskrivs i handlingsplanerna. Mer generellt står medlemsstaterna inför svåra val i tider av långsam tillväxt mellan behovet av att begränsa stigande kostnader (på grund av ett allt större tryck på systemen för socialbidrag och arbetslöshetsunderstöd) och behovet av att ge mer utsatta grupper i samhället ett tillräckligt skydd.

Minimiinkomst

För människor som är permanent utestängda från arbetsmarknaden måste det finnas ett grundläggande skydd mot fattigdom och utestängning i form av ett yttersta skyddsnät när andra former av socialförsäkring inte kan utnyttjas längre eller inte finns. I nästan alla medlemsstater finns det någon form av garanterad minimiinkomst för alla som uppehåller sig lagligt i landet. Detta ekonomiska stöd kompletteras med olika typer av bidrag eller tjänster på lokal nivå för att hjälpa bidragsmottagarna att klara av kostnader för boende, utbildning, omsorg eller rättshjälp. Två medlemsstater (Grekland och Italien) utvecklar en alternativ metod (”solidaritetsnätverk”), som bygger på familjens starka förebyggande roll och kombinerar olika riktade system på ett decentraliserat sätt. Även om den garanterade minimiinkomsten har bidragit till att minska fattigdomsrisken avsevärt i många EU-länder har den alltmer kommit att synas för att se till att den främjar och inte hindrar en effektiv integrering på arbetsmarknaden och att den administreras på ett effektivt sätt. Det återstår dock att se hur denna alternativa metod kommer att genomföras i Grekland och Italien för att effektivt ta itu med den stora utmaning som det innebär att minska fattigdomen i dessa länder är.

I de nationella handlingsplanerna nämns flera politiska reformer som påverkar minimiinkomstbidragens storlek och räckvidd, samt vilka som har rätt till dem.

Bidragens tillräcklighet: När det gäller denna fråga presenteras flera olika strategier i de nationella handlingsplanerna, allt ifrån planer för att öka minimiinkomstbidragens reella värde upp till en viss nivå (Irland, Spanien) till ett erkännande av att bidragen måste sänkas för att inte minska människors benägenhet att förvärvsarbeta eller på grund av den nuvarande ekonomiska nedgången (Danmark, Nederländerna). Andra länder (Belgien, Frankrike, Luxemburg) försöker upprätthålla köpkraften genom någon form av indexreglering.

Spanien har för avsikt att gradvis harmonisera ”minimiinkomsten för integrering” (RMI) i de självstyrande områdena och höja budgetarna till i genomsnitt 70 % av minimilönen.

Irland har som mål att de lägsta socialbidragen skall uppgå till 150 euro/vecka ((i 2002 års penningvärde) senast 2007. Under den period som planen löper kommer beloppet att höjas för att detta mål skall kunna uppnås. Båda länderna gör en strategisk koppling mellan målet att höja de lägsta socialbidragen och deras övergripande fattigdomsmål.

Österrike har för avsikt att harmonisera socialbidragssystemen i de olika förbundsstaterna beträffande belopp, tillgång och bidragsberättigande.

Garantier för tillräcklig minimiinkomst för äldre: Det här är det område där mer omfattande reformer håller på att genomföras. Nästan alla medlemsstater ser över sin politik för att se till att de offentliga finanserna är hållbara på lång sikt, och att en tillräcklig minimipension samtidigt kan garanteras. Detta kan i viss mån ses som ett försök att föregripa konsekvenserna av tidigare reformansträngningar för att minska framtida pensionsutgifter, och samtidigt sörja för dem med låga eller inga pensionsrättigheter. I många länder (Frankrike, Italien, Sverige, Tyskland, Österrike) kan ålderspensionernas ersättningsnivåer komma att sänkas inom ramen för reformer för att säkra hållbara pensionssystem. En del av handlingsplanerna innehåller åtgärder för att skydda de mest utsatta personerna som är beroende av minimipensioner eller sociala (ej bidragsfinansierade) pensioner. I Österrikes handlingsplan beskrivs ett antal förslag som har detta syfte, bl.a. ett tillfälligt inflationsskydd för pensioner (i två år), fonder för dem som har det sämst ställt och en översta gräns på 10 % för pensionernas värdeminskning i förhållande till 2002 till följd av reformen. Österrike kommer också att höja tilläggen för gifta äldre par och sänka skatten för låginkomsttagare. Sverige kommer att införa ett kompletterande försörjningsstöd för äldre invånare (framför allt invandrare) som saknar pensionsrättigheter. Belgien lovar att fastställa en ökningstakt för inkomstgarantin för äldre.

Andra länder (Förenade kungariket, Grekland, Irland, Portugal, Spanien), som har en hög fattigdomsrisk bland äldre, försöker stärka de lägsta pensionernas reala köpkraft, ibland genom att fastställa mål. I Irland planerar regeringen att höja tilläggspensionernas andel från nuvarande 50 % till 70 % och har som mål att de sociala pensionerna senast 2007 skall uppgå till 200 euro. Förenade kungariket har nu infört en ny pensionskredit i det statliga pensionssystemet och aviserat en ytterligare utbetalning på 100 pund för pensionärer över 80 år. Till följd av dessa åtgärder förväntas den fattigaste tredjedelen av pensionärshushållen få omkring 1 600 pund mer per år i reala termer (två tredjedelar är

kvinnor). Spanien planerar höja minimi- och efterlevandepensioner. I Grekland har pensionerna stigit snabbare än lönerna de senaste åren tack vare EKAS-tillägget. I Portugal kommer de lägsta ålders- och sjukpensionerna att fastställas till 65–100 % av minimilönen och äldre par (över 75 år) kommer att få en social pension som motsvarar minimilönen.

Anpassa stödsystemen till särskilda behov: I en del nationella handlingsplaner aviseras åtgärder i syfte att förbättra skyddet för särskilda kategorier eller ta itu med särskilda problem. Österrike höjde nettoinkomstersättningen för det lägsta arbetslöshetsunderstödet från 55 % till 80 % (personer med försörjningsplikt) eller till 60 % (personer utan försörjningsplikt). I Grekland görs försök med tre inkomststödprogram inriktade på fattiga hushåll i missgynnade regioner och bergsregioner, äldre långtidsarbetslösa samt fattiga hushåll med barn under 18 år. Man har beslutat att programmen skall fortsätta under den nationella handlingsplanens genomförandeperiod. Belgien (regionen Flandern) kommer att garantera fattiga hushåll en viss elförsörjning. Frankrike inriktar sig på större familjers ekonomiska svårigheter och har utökat familjebidraget så att det kan beviljas även efter det att det äldsta barnet har fyllt 20 år. Finland har byggt ut den preventiva socialhjälpen för att lindra problemen till följd av hyresskulder, deltagande i aktiva arbetsmarknadsåtgärder eller överskuldsättning, som kan leda till en plötslig försämring av personens eller familjens ekonomiska situation. Man har även infört en social kredit för personer som på grund av låga inkomster eller begränsade tillgångar inte kan få lån på rimliga villkor.

Vissa politiska reformer som innebär en höjning av de ekonomiska bidragen till föräldrar kan delvis även ses som ett sätt att öka födelsetalen. Om vårdnadsbidragen inte är avhängiga av sysselsättningsstatus kan de emellertid leda till att människor inte uppmuntras att förvärvsarbeta. Det nya vårdnadsbidraget i Österrike ger alla rätt till ett kontantstöd, vars syfte är att lyfta unga familjer över minimiinkomstnivån även om föräldrarna inte arbetar. Irland kommer att fastställa barnbidraget till 33–35 % av den lägsta socialbidragsnivån. I andra länders familjepolitik märks målet att det skall vara lönsamt att arbeta. Finland har höjt barnbidrag och andra familjebidrag och kommer att lätta på villkoren för bidragsberättigande för att göra det mer attraktivt att arbeta än att leva på socialbidrag. Sverige har infört en maxtaxa inom barnomsorgen som innebär att föräldrar som går upp i arbetstid inte får högre barnomsorgskostnader. Det har också gjorts ansträngningar för att skydda pensionsrättigheterna för föräldrar som stannar hemma för att ta hand om sina barn. Sådana ansträngningar har särskilt ökat i Tyskland och Österrike.

Beräkningen av minimiinkomster eller minimiunderstöd är ännu inte anpassad till Lissabonstrategin, eftersom tillgången till kunskapssamhället alltmer mer begränsas av avgifter som är för höga för personer med mycket låga inkomster. Det är inte möjligt att få tillgång till e-lärande eller transport eller hantera kostnaderna för läroböcker eller bibliotekstjänster om dessa utgifter inte beaktas i den enskildes budget när offentliga kunskapsrelaterade tjänster inte längre är kostnadsfria.

Göra arbete lönsamt

De nationella handlingsplanerna 2003 avspeglar medlemsstaternas ambition att utforma aktiveringsinsatser i enlighet med riktlinjerna i den europeiska sysselsättningsstrategin.

Sådana insatser omfattar alltmer personer som får minimiinkomstbidrag eller andra socialbidrag. Den nyligen genomförda Hartz IV-reformen i Tyskland, som innebär att man slår ihop systemet för arbetslöshetsunderstöd med socialbidragssystemet för arbetsföra personer, utgör ett paradigmskifte. De erfarenheter som har gjorts när det gäller att aktivera personer som mottar arbetslöshetsunderstöd har fått många medlemsstater att försöka minska socialbidragens negativa inverkan på benägenheten att söka arbete eller delta i arbetsmarknadsåtgärder. Allt fler länder skapar eller förbättrar också ekonomiska incitament, så att socialbidrag även erhållas efter det att man har hittat ett arbete. Syftet är att få bort sysselsättningshinder genom att se till att förvärvsarbete alltid leder till högre privata inkomster.

Sverige ger detta mål ett strategiskt innehåll genom att hålla fast vid det långsiktiga rättvisemålet att antalet bidragsberoende personer skall halveras fram till 2004, vilket skall ske genom en kombination av sysselsättningsskapande ekonomisk tillväxt och aktiveringsinsatser. Detta mål ställdes upp i den nationella handlingsplanen 2001, men förefaller nu vara svårare att uppnå med tanke på det hårdare ekonomiska klimatet.

Flera nationella handlingsplaner aviserar en översyn av villkoren för berättigande till minimiinkomstbidrag och andra bidrag för att uppmuntra bidragstagarna att delta i aktiva arbetsmarknadsåtgärder, öka sina ansträngningar för att hitta ett arbete och att anta anställningserbjudanden (Danmark, Nederländerna, Tyskland, Österrike). Hur framgångsrik denna politik blir beror emellertid på arbetsmarknadens utveckling.

Danmark sänkte kontantstödet för bidragstagare som har erhållit det i mer än sex månader. Offentliga bidrag som bostadsbidrag upphör helt eller delvis efter sex månader med kontantstöd, såvida inte bidragstagaren har kompletterande löneinkomster. Samtidigt stärktes det ekonomiska incitamentet genom att en mindre del av löneinkomsterna än tidigare avräknas mot kontantstödet. Nederländerna kommer att avskaffa de kommunala särskilda bidragen för personer under 65 år och långtidsarbetslösa som får socialbidrag kommer att erbjudas aktivering. Samtidigt kommer ett nytt ”varaktigt minimiinkomsttillägg” att införas för långvarigt bidragsberoende personer som inte har några möjligheter att återvända till arbetslivet. Detta bidrag kommer därför inte att påverka fattigdomsfällan. I Tyskland är en följd av Hartz IV-reformen att f.d.

socialbidragsmottagare får möjlighet att delta i aktiva arbetsmarknadsåtgärder och omfattas av socialförsäkringssystem. Det är emellertid nödvändigt att följa upp de eventuella effekterna av en strängare behovsprövning och lägre bidragsnivåer på inkomstsituationen för personer som tidigare fick långsiktigt arbetslöshetsunderstöd (Arbeitslos). Den nya offentliga arbetsförmedlingen och kommunerna kommer att ha ett särskilt ansvar för att se till att de som har förlorat rätten till bidrag inte hamnar utanför systemen.

Frankrike har tidigare infört flera aktiveringsprogram i syfte att erbjuda personer som står utanför arbetsmarknaden ett individanpassat stöd och sysselsättningsmöjligheter. I det

nya decentraliserade systemet kommer en ny typ av subventionerat kontrakt (”minimiinkomst för aktivitet” eller RMA) att inrättas. Syftet är att erbjuda personer som får RMI (minimiinkomst för integrering) en möjlighet till integrering bestående av 18 månaders deltidsarbete varvat med individuell rådgivning. I Luxemburg ges nya sökande av garanterad minimiinkomst (RMG) förtur till praktikplatser på företag och individanpassad integrering (skall bli obligatoriskt för personer mellan 25 och 45 år).

Allt fler medlemsstater försöker förbättra de ekonomiska incitamenten för förvärvsarbete. Några av de åtgärder som vidtas är fortsatt utbetalning av (en del av) bidragen efter det att bidragsmottagaren har börjat arbeta, skattereformer för att öka låginkomsttagares nettoinkomster och höjning av minimilönen. En annan åtgärd för att göra det mer attraktivt att arbeta är till exempel att socialförsäkringsreglerna anpassas för att ta bättre hänsyn till atypiska anställningsavtal.

Bidrag till förvärvsarbetande personer har långa traditioner i Förenade kungariket och Irland och blir allt populärare även på andra håll. Nederländerna har höjt skatteavdraget för förvärvsarbetande personer och förvärvsarbetande föräldrar och kommer att höja det ytterligare för att främja övergången från bidragsberoende till förvärvsarbete.

Skatteavdragsregler som skall förbättra låginkomsttagares nettoinkomster införs också i Belgien (med ”bonus crédit d'emploi” efter 2004) och Frankrike (med ”prime pour l'emploi” sedan 2001). I båda länderna kommer villkoren för deltidsarbetande att förbättras. Belgien har dessutom fokuserat på förvärvsarbetande ensamstående föräldrar genom skatteregler som skall göra det mer attraktivt att arbeta och lyfta dem ur fattigdomen. Finland kommer under en treårsperiod att pröva en regel om att man skall bortse från minst 20 % av inkomsten för en person eller en familj som ansöker om inkomststöd. Luxemburg kommer att höja förvärvsinkomstens andel från 20 % till 30 % för personer eller familjer som ansöker om inkomststöd inom ramen för systemet för garanterad minimiinkomst

Förenade kungariket har reformerat sitt bidragssystem för låginkomsttagare genom att införa ett skatteavdrag för förvärvsarbetande – Working Tax Credit (WTC) – och ett skatteavdrag för barn – Child Tax Credit (CTC). WTC ger ekonomiskt stöd till vuxna i låginkomsthushåll, samt hjälp med barnomsorg. CTC är ett behovsprövat stöd för barnfamiljer som samlar allt tidigare inkomstrelaterat stöd för barn. Både CTC och barnomsorgsdelen i WTC betalas nu direkt till familjens huvudsakliga vårdnadsansvariga, som ofta är kvinna. Detta bör leda till att uppemot 2 miljarder pund i resurser överförs från män till kvinnor. I Förenade kungariket kommer också stödet till hyresgäster och deltidsarbetande (oftast ensamstående föräldrar och funktionshindrade) att förbättras från april 2004. Irland har infört ett familjeinkomsttillägg som ger arbetstagare med låga inkomster ett ytterligare inkomststöd och omfattar ytterligare bidrag till (minderåriga) barn. Ensamstående behövande föräldrar får ett särskilt bidrag och för att uppmuntra förvärvsarbete kan de numera ha en väsentlig inkomst utan att det påverkar deras bidragsrätt.

Genom att höja minimilönen efter skatt ökar man skillnaderna mellan arbetsinkomster och bidragsinkomster, vilket styr människor mot förvärvsarbete. Det har också en viktig inverkan på just kvinnors inkomster. Den brittiska minimilönen (National Minimum

Wage) är uttryckligen tänkt som ett verktyg (tillsammans med skatteavdrag) för att säkra en minimiinkomst från förvärvsarbete samtidigt som lönerna tillåts följa villkoren på arbetsmarknaden. Ytterligare höjningar av NMW planeras under 2003–2004 motsvarande dubbelt så mycket som de genomsnittliga löneökningarna. En utvidgning av NMW till ungdomar mellan 16 och 17 år övervägs. Österrike har som mål att bruttolönen per månad vid heltidsarbete skall uppgå till 1 000 euro, vilket skall uppnås genom kollektivavtal, och lovar att inkomster upp till den nivån inte skall beskattas. Tyskland har höjt tröskeln för befrielse från sociala avgifter för så kallade minijobb till 400 euro per månad och mellan 400 och 800 euro införs arbetstagarens avgifter endast gradvis.

Sedan reformen inleddes har antalet försäkrade småjobb ökat avsevärt. Många nya arbetstagare har tidigare arbetat svart. Eftersom de nu har ett grundläggande pensionsskydd löper de i allmänhet inte lika stor risk att drabbas av fattigdom.