Skydd för miljön
Artikel 7
1. Berörda folk skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar deras liv, tro, institutioner och andliga välfärd samt den mark som de bebor eller på annat sätt nyttjar och rätt att utöva kontroll, så långt det är möjligt, över sin egen ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Dessutom skall de medverka vid utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av nationella och regionala utvecklingsplaner och -program som direkt kan påverka dem.
2. Förbättring av de berörda folkens levnads- och arbetsförhållanden och av deras hälso- och utbildningsnivå skall, med deras medverkan och samarbete, ges prioritet i planer för den allmänna ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor. Särskilda projekt för utveckling av ifrågavarande områden skall även utformas på sådant sätt att sådan förbättring främjas.
3. Regeringarna skall säkerställa att, närhelst det är lämpligt, studier genomförs i samarbete med berörda folk för att uppskatta planerade utvecklingsåtgärders sociala, andliga, kulturella och miljömässiga följder för dem. Resultatet av dessa studier skall anses som grundläggande kriterier för genomförandet av sådana åtgärder.
4. Regeringarna skall, i samarbete med berörda folk, vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som de bebor.
4.8.1 Innebörden av artikeln
Artikel 7 i konventionen är den andra av de bestämmelser som anges vara central för tolkningen av övriga bestämmelser i konventionen (ILO-guiden s. 8).
Artikel 7 syftar till att ge ursprungsbefolkningar rätt att så långt som möjligt själva utöva kontroll över sitt folks ekonomiska, sociala och kulturella utveckling.
De skall själva ha rätt att besluta om sina prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar deras liv, tro, institutioner och andliga välfärd samt den mark de innehar eller på annat sätt nyttjar.
I artikeln föreskrivs att ursprungsbefolkningarna skall delta vid utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av nationella och regionala utvecklingsplaner och program som direkt kan påverka dem.
Det anges också att förbättringar av de berörda folkens levnads- och arbetsförhållanden och av deras hälso- och utbildningsnivå med deras medverkan skall ges prioritet i planer för den allmänna ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor.
Det har poängterats, både under utarbetandet av ILO-konvention nr 169 (Internationel Labour Conference, 76th Session, 1989, Provisional Record p. 74.) och i ILO-guiden (s. 8) att bestämmelserna i artiklarna 6 inte syftar till att ge ursprungsfolken rätt till veto i frågor som berör dem (och som omfattas av dessa artiklar). Syftet är i stället att ge ursprungsfolken rätt till samråd där ursprungsfolken har en rätt att framföra sina synpunkter och en rätt att påverka utformningen av åtgärder som planeras och beslut som skall fattas (ILO-guiden s.9).
Punkt 4 i artikel 7 ställer krav på regeringarna att vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som ursprungsfolken bebor.
Detta kan jämföras med bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 som föreskriver att ursprungsfolken har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar i de områden som
ursprungsfolken traditionellt innehar eller nyttjar (se vidare nedan angående innebörden av detta i kapitel 8).
4.8.2 Svenska bestämmelser
En av anledningarna till att Sametinget inrättades var behovet av ett särskilt organ som kan medverka i samhällsplaneringen och se till att samiska intressen beaktas. Sametinget kan utnyttjas som rådgivande organ i en rad frågor som berör samerna. Statliga och kommunala myndigheter samråder med tinget i frågor som berör samiska intressen.
Sametinget är också remissinstans och avger yttranden i ärenden av olika slag. Sametinget tar också egna initiativ och väcker frågor.
Samerna har också representanter i vissa statliga myndigheter och organ som beslutar i för samerna viktiga frågor som rör mark och vatten i renskötselområdet. Jag återkommer till detta under kapitel 7 om samernas rätt till mark.
Enligt punkten 2 i artikel 7 skall prioritet ges till urfolkens levnads-och arbetsförhållanden levnads-och deras hälso- levnads-och utbildningsnivå i planer för den ekonomiska utvecklingen inom de områden som de bebor.
På uppdrag av bl.a. Länsarbetsnämnden har man kartlagt syssel-sättningssituationen inom rennäringen i Norrbottens län. Målet är att finna långsiktiga lösningar för att stärka rennäringen. Detta är också ett av uppdragen för den rennäringspolitiska kommittén, se dir. 1997:102.
På Sametingets uppdrag utreds också förutsättningarna för en högre utbildning i doudji (sameslöjd) och en speciell samisk teaterutbildning.
Förutsättningarna för en samisk teater har nyligen utretts av Sametinget och överlämnats till Kulturdepartementet för beslut.
Det finns speciella sameskolor som omfattar årskurserna 1–6, som jag återkommer till i avsnitt 11, som skall tillgodose en samisk inriktning på undervisningen. Det finns också samisk integrerad undervisning i kommunala grundskolor samt särskilda åtaganden vad gäller utbildning i samiska språket vid Umeå universitet och i grundskolärarutbildningen i samiska vid Luleå tekniska universitet. Det har även etablerats förskolor med samisk inriktning.
Som tidigare redogjorts för finns ett omfattande stöd till främjande av rennäringen och de samer som är verksamma inom denna näring.
Enligt punkterna tre och fyra skall det säkerställas att det närhelst det är lämpligt studier genomförs i samarbete med berörda folk för att uppskatta planerade utvecklingsåtgärders sociala, andliga, kulturella och miljömässiga följder för dem. Resultatet skall sedan ligga till grund för genomförandet av åtgärderna. Åtgärder skall också vidtas för att skydda och bevara miljön i de områden som de bebor.
Det finns i dag ett utvecklat samrådsförfarande mellan skogsbruk och rennäring vilket framgår av 20 § skogsvårdslagen (1979:429). Det tas även fram utvecklings- och markanvändningsplaner för att förbättra förutsättningarna för samråd. Detta kan ses som ett exempel på samarbete med samerna för att bedöma planerade åtgärders följder för dem. Hänsyn till rennäringens intressen inom skogsbruket har kommit till uttryck dels i föreskrifter, dels i allmänna råd utfärdade av Skogsstyrelsen. För en närmare redogörelse av innebörden skogsvårds-lagen hänvisar jag till min redogörelse i kapitel 7.
De flesta kommuner inom renskötselområdet har särskilda rutiner för samråd rörande markanvändningen med den samiska befolkningen.
Formerna för kontakterna varierar dock mellan olika kommuner.
Kommunerna har i detta hänseende enligt kommunallagen stor frihet att själva bestämma sina arbetsformer. Många kommuner har numera regelbundna sammankomster med samebyar och sameföreningar.
Rennäringslagen kompletterades år 1996 med ett miljömål, 65 §.
Detta innebär att samebyarnas betesuttag, renantal och hjordsamman-sättning skall vara anpassad till betesmarkernas långsiktiga produktions-förmåga och bevarandet av den biologiska mångfalden. Ett uppfyllande av detta miljömål är en viktig fråga för såväl rennäringens framtid som för den biologiska mångfalden. Därigenom bidrar detta miljömål också till att stärka en verksamhet som är av central betydelse för att långsiktigt säkra den samiska kulturen.
I miljöbalkens kapitel 3 och 4 finns regler om hushållning med naturresurser. Där omnämns rennäringen som ett bland flera nationella intressen. Andra nationella intressen är bl.a. jordbruk och skogsbruk. De områden som är av betydelse för dessa intressen skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra för näringarnas bedrivande. Det finns också en särskild skyddsbestämmelse, som innebär ett särskilt starkt skydd mot exploatering för de obrutna fjällområdena.
Jag återkommer med en närmare redogörelse för miljöbalkens bestämmelser i denna del i kapitel 7.
4.8.3 Min bedömning
Mot bakgrund av framför allt Sametingets ställning som besluts-, utrednings- och rådgivande organ anser jag att de grundläggande kraven i artikel 7 om möjlighet för samerna att påverka sin egen utveckling kan anses uppfyllda. Jag är dock medveten om den svårighet som finns inbyggd i Sametingets dubbla roll som statlig myndighet och folkvalt samiskt organ och de politiska problem som tinget för närvarande
brottas med. Detta innebär naturligtvis en försvagning av Sametingets ställning och möjlighet till påverkan av samhällsutvecklingen.
Reglerna i bl.a. miljöbalken innebär ett skydd för den miljö i områden som samerna bebor och får anses uppfylla kraven i enlighet med vad artikeln föreskriver.
Jag gör dock den bedömningen att det krävs ytterligare åtgärder i vissa avseenden för att samerna genom Sametinget och annan samisk representation i myndigheter och andra organ skall få en ökad reell möjlighet att påverka åtgärder och beslut som rör dem. Det gäller framför allt användningen av mark och vatten i de områden som de traditionellt innehar eller nyttjar.
Jag återkommer till de åtgärder jag anser krävs i dessa avseenden i de kapitel som behandlar bestämmelserna angående mark, artikel 14 och 15.
5 Allmänna principer för rättsordningen och
rättstillämpningen, artikel 8–12
Min bedömning: Jag bedömer att Sverige uppfyller kraven i artiklarna 8–12 med gällande svenska bestämmelser.
5.1 Inledning
I artiklarna 8 till och med 12 finns bestämmelser som rör den nationella rättsordningen och rättstillämpningen i de stater som ratificerat konventionen.
Bestämmelserna innehåller krav på att hänsyn skall tas till ursprungsfolkens sedvänjor och sedvanerätt, både i samband med rättstillämpningen i allmänhet och vid tillämpningen och utformningen av den nationella straffrätten. Bestämmelser finns också om att det i de stater som anslutit sig till konventionen skall finnas ett skydd mot kränkning av ursprungsfolkens rättigheter samt skydd mot att medlemmar av ursprungsfolken åläggs tvångsarbete.
I ILO-guiden (s. 12) ges en bakgrund till de bestämmelser som rör straffrätt. Där anges att ursprungsfolk ofta döms för brott utan att de förstår varför. Orsaken kan enligt ILO-guiden vara att personer från ursprungsfolket och domaren inte förstår varandra, antingen på grund av att de inte talar samma språk eller på grund av att de har olika uppfattning om vad som är brottsligt till följd av att den nationella lagstiftningen och ursprungsfolkets sedvanerätt inte stämmer överens.
Regeringarna förväntas ta hänsyn till sedvanerätten och ursprungsfolks sociala, ekonomiska och kulturella särdrag vid tillämpningen av nationella lagar och förordningar och vid utdömande av straff.
Rörande tvångsarbete framgår det av ILO-guiden att ursprungsfolken ofta hamnar i den situationen att de arbetar under tvång till följd av att de förlorat rätten till sin mark och naturresurser och inte har något
alternativt sätt att försörja sig på. Bestämmelserna i konventionen avser att förhindra olika former av tvångsarbete och straffarbete.