8.3 Artikel 15 punkt 1. Ursprungsfolkens rättigheter till
8.3.1 Innebörden av ursprungsfolkens rättigheter till natur-
I den engelska texten anges att det är ”The rights of the peoples concerned” som särskilt skall skyddas. Detta har översatts till svenska med att det är ursprungsfolkens ”rätt till naturtillgångar” som särskilt skall skyddas. En bättre översättning av ”the rights” är enligt min mening rättigheter. Det stämmer också bättre överens med översättningen av nästa mening i artikel 15 punkt 1 där den engelska texten på nytt använder ”rights” översatt till ”rättigheter” på svenska.
Jag kommer därför i fortsättningen att använda mig av översättningen
”rättigheter” när jag behandlar innehållet i artikel 15.
De rättigheter ursprungsfolken har till naturresurser enligt artikel 15 punkt 1 anges i andra meningen denna punkt inkludera rätten att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana tillgångar.
Ursprungsfolkens rättigheter skall särskilt skyddas enligt första meningen samma punkt.
Bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 innebär följaktligen en skyldighet för staten att reglera användningen av naturresurser i de områden där ursprungsfolk har rättigheter till mark på ett sådant sätt att ursprungs-folket har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av dessa naturtillgångar.
Exakt vari dessa rättigheter består är inte preciserat i konventionen eller i dess förarbeten. I ILO-guiden (s. 19) anges att den exakta innebörden av rättigheterna i artikel 15 punkt 1 måste definieras inom ramen för varje nationell rättsordning, med hänsyn tagen till de rättigheter till mark som ursprungsfolket i varje enskild stat har och de möjligheter som ursprungsfolket har att utöva sina rättigheter.
Norges tillämpning
Samerettsutvalgets folkerettsgruppe har tolkat bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 så att kravet på rätt för ursprungsfolken att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar inte kan uppfyllas enbart genom att de har rätt att bli hörda innan åtgärder vidtas som rör utnyttjandet av naturtillgångar. Bestämmelsen måste i stället enligt Folkerettsgruppen tolkas så att ursprungsfolken också har rätt att delta aktivt i besluten om hur naturresurserna i dessa områden skall utnyttjas (NOU 1997:5 s. 37).
Min analys
Det är inte fastställt vilka rättigheter till naturtillgångar som skall skyddas för att uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1. Som exempel på sådana rättigheter anges rättigheten att delta i användningen förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar. I ILO-guiden hänvisas (liksom vad gäller artikel 14) till skilda länders rättsliga regleringar och de olika rättigheter till mark som ursprungsfolken kan ha.
Detta innebär enligt min mening att det finns en relativt stor frihet att tillämpa bestämmelsen i enlighet med respektive lands rättsliga reglering av användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar i landet. Bestämmelsen i artikel 34 stöder också en sådan tolkning. Där anges att arten och omfattningen av de åtgärder som skall vidtas nationellt skall bestämmas på ett flexibelt sätt med hänsyn till varje lands speciella förhållanden.
Ledning för hur ursprungsfolkens rättigheter till inflytande över naturtillgångar belägna på deras mark skall utformas, kan också hämtas från bestämmelserna i artikel 7 i konventionen. Så som jag tidigare påpekat bör samtliga bestämmelser i konventionen tolkas i ljuset av innehållet i artikel 6 och 7.
I artikel 7 punkt 1 anges att ursprungsfolken själva skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen i den mån denna påverkar exempelvis den mark som de innehar (”occupy”) eller på annat sätt nyttjar och rätt att utöva kontroll så långt det är möjligt över sin egen ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. I punkt 4 anges att regeringarna i samarbete med ursprungsfolken skall vidta åtgärder för att skydda och bevara miljön i de områden som ursprungsfolken bebor.
Som jag har påpekat tidigare syftar bestämmelserna i artikel 7 inte till att ge ursprungsfolken rätt till veto i frågor som berör dem.
Tolkar man bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 tillsammans med artikel 7 innebär det att ursprungsfolket skall ha rättighet att delta när åtgärder planeras och beslut fattas rörande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar när sådana åtgärder och beslut berör dem.
Det krävs således av de stater som ansluter sig till konventionen att de tillskapar och upprätthåller tillvägagångssätt som ger ursprungsfolken möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna när sådana åtgärder berör dem.
Hur ursprungsfolkens möjlighet till inflytande skall utformas framgår inte av konventionen eller dess kommentarer. Folkerettsgruppen har som sin uppfattning angett att bestämmelsen i artikel 15 punkt 1 inte kan uppfyllas enbart genom att ursprungsfolken ges rätt att bli hörda innan
åtgärder vidtas som rör utnyttjandet av naturtillgångar. Bestämmelsen måste i stället enligt Folkerettsgruppen tolkas så att ursprungsfolken också har rätt att delta aktivt i besluten om hur naturresurserna i dessa områden skall utnyttjas.
Jag delar inte denna uppfattning. Jag anser att en rätt för ursprungsfolken att yttra sig innan åtgärder vidtas eller beslut fattas som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana naturtillgångar är tillräcklig under förutsättning att hänsyn så långt möjligt tas till de synpunkter som kommer fram i dessa yttranden.
8.3.2 Svenska bestämmelser
Den övergripande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar regleras av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.
miljöbalken. Hushållningsbestämmelserna i miljöbalken anger vilka hänsyn som skall tas vid användningen av mark och vatten i samband med prövning enligt en rad andra lagar och bestämmelser, som innebär att naturtillgångar kan tas i anspråk för olika ändamål. (Miljöbalkens hushållningsbestämmelser omfattar dock inte skogsvårdslagen.)
Ett av de hänsyn som skall tas enligt miljöbalken är att mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra rennäringen. Hänsyn skall dock även tas till andra verksamheter såsom jord- och skogsbruk och friluftsliv.
När ett område är av riksintresse för flera sinsemellan konkurrerande ändamål anges att försvarsändamål skall väga tyngst. I övrigt skall företräde ges åt det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Rennäringen bedöms i dessa sammanhang som ett av flera riksintressen.
Vissa områden anses på grund av de natur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet vara av riksintresse och ges i fjärde kapitlet miljöbalken ett särskilt skydd mot exploatering. Detta gäller för stora delar av de fjällområden som ligger inom renskötselområdets året-runt-marker och flera av vattendragen inom renskötselområdet.
Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Av förarbetena framgår att den samiska kulturen och rennäringen anses som en del av sådana natur-och kulturvärden som skall skyddas.
Länsstyrelsen skall verka för att riksintressen tas till vara vid prövning av mål och ärenden enligt de lagar och bestämmelser som
anges i miljöbalken 1:2. Av plan- och bygglagen framgår att länsstyrel-sen skall verka för att riksintreslänsstyrel-sen tas till vara även vid kommunala planer enligt den lagen.
Vissa av reglerna i rennäringslagen innebär också att hänsyn skall tas till samiska intressen vid användningen av mark inom renskötselområdet.
Det gäller bestämmelsen i 30 § rennäringslagen som föreskriver att markanvändning inom vissa delar av renskötselområdet inte får ske på ett sådant sätt att renskötseln orsakas väsentliga olägenheter och bestämmelsen 32 § som anger att staten i samband med upplåtande av nyttjanderätter till mark inom vissa delar av renskötselområdet måste ta hänsyn till att sådana nyttjanderätter inte orsakar avsevärda olägenheter för samernas renskötsel eller besvärande intrång i samernas rätt till jakt och fiske. Bestämmelsen i 30 § omfattar bl.a. åtgärder inom skogsbruket och utforskning och utvinning av naturtillgångar som inte omfattas av minerallagen eller torvlagen (se nedan ang. dessa lagar). För en närmare redovisning av innehållet i rennäringslagen hänvisar jag till kapitel 7.
I skogsvårdslagen finns en kompletterande bestämmelse i 20 § som innebär att avverkning inte får ske inom renskötselområdets året-runt-marker innan berörd sameby beretts tillfälle till samråd. Det finns också regler om att hänsyn skall tas till rennäringen vis brukandet av skog. För en närmare redovisning av innehållet i skogsvårdslagen hänvisar jag till kapitel 7.
8.3.3 Min bedömning
För att konventionens krav skall kunna uppfyllas krävs att samerna har möjlighet till inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna när sådana åtgärder berör dem.
De svenska regler som kan antas ha störst betydelse för samerna när det gäller inflytande över naturtillgångar inom renskötselområdet i sin helhet, är de regler som påverkar användningen, förvaltningen och bevarandet av de naturtillgångar som renskötselrätten är beroende av.
Skälet till detta är att renskötselrätten är både en viktig grund för den samiska kulturen och för samernas försörjning.
Inom den del av renskötselområdet som samerna traditionellt innehar kan dock samernas intresse av inflytande över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar anses gå längre än till naturtillgångar som är viktiga för utövandet av renskötselrätten. Skälet till detta är att den mark som samerna traditionellt innehar kan antas vara av särskild betydelse för samerna och för bevarandet av samernas kultur och historia. Samerna bör därför ha möjlighet till inflytande över
åtgärder som berör användning, förvaltning och bevarande över samt-liga naturtillgångar inom detta område.
Den övergripande användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna inom renskötselområdet regleras som tidigare fram-kommit genom bestämmelserna i tredje och fjärde kapitlet i miljöbalken.
Samernas intresse av naturtillgångarna används på ett sådant sätt att det finns mark och vatten för fortsatt renskötsel skyddas genom att rennäringen betraktas som ett riksintresse. Inom de områden som skyddas av bestämmelserna i fjärde kapitlet miljöbalken skyddas indirekt också samiska kulturvärden.
En svaghet med miljöbalkens bestämmelser ställda i relation till artikel 15 punkt 1 i konventionen är att samerna inte har någon rätt till inflytande varken över den övergripande hushållningen med naturresur-ser inom renskötselområdet eller rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs. Dessa uppgifter åligger läns-styrelsen och de centrala förvaltningsmyndigheterna. Inte heller har samerna rätt att yttra sig innan exploatering av sådana områden tillåts.
En annan svaghet med miljöbalkens regler i fjärde kapitlet är att de inte uttryckligen skyddar de områden som samerna traditionellt innehar med hänsyn till deras samiska kulturvärde. Inte heller har samerna möjlighet att yttra sig innan exploatering av naturtillgångar inom detta område tillåts.
De särskilda bestämmelserna om hushållning med mark och vatten kan därför, trots att de innefattar ett särskilt skydd för de naturtillgångar som är av betydelse för samerna inom renskötselområdet, inte uppfylla konventionens krav.
De bestämmelser som finns i rennäringslagen och skogsvårdslagen och som berör användningen av naturtillgångar som är av betydelse för renskötselrätten ger inte heller samerna rätt att yttra sig över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar på det sätt som konventionen anger.
Reglerna i 30 och 32 §§ rennäringslagen innebär visst skydd för samernas nyttjande av naturtillgångar som är av betydelse för samernas traditionella bruk av marken inom vissa delar renskötselområdet. Inte heller dessa regler ger emellertid samerna någon rättighet att delta i besluten som rör användningen naturtillgångarna. Visserligen beslutas ofta principiellt viktiga frågor rörande statens upplåtelse av nyttjande-rätter inom renskötselområdet i länsstyrelsernas rennäringsdelegationer där samerna finns representerade. Någon absolut laglig rätt att yttra sig över användningen av jakten och fisket eller över upplåtelser av annat nyttjande av naturtillgångar i dessa områden har dock inte samerna.
Reglerna i 30 och 32 §§ rennäringslagen kan – till följd av att de bara gäller inom vissa delar av renskötselområdet och till följd av att de inte
ger samerna rätt att yttra sig över användningen av naturtillgångar av betydelse för dem – inte sägas uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1 på att samerna har rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångarna.
Bestämmelsen i 20 § skogsvårdslagen är ett undantag. Den ger samerna rätt att lämna synpunkter innan skogsavverkning sker inom året-runt-markerna. Det har dock från samiskt håll ifrågasatts om denna regel har tillämpats på ett sådant sätt att hänsyn har tagits till de synpunkter som samerna lämnat vid dessa samråd. Även om hänsyn tas till samernas synpunkter så gäller bestämmelsen om samråd bara vissa avverkningar inom den del av renskötselområdet som ligger inom året-runt-markerna.
När det gäller andra åtgärder än avverkningar som omfattas av bestämmelsen i 20 § skogsvårdslagen och åtgärder i områden utanför året-runt-markerna har samerna inte någon rättighet att delta eller lämna synpunkter på användningen av skogen inom renskötselområdet.
Skogsvårdslagen kan därför i dessa delar inte anses uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1.
8.3.4 Åtgärder som krävs
För att konventionens krav skall kunna uppfyllas måste åtgärder vidtas för att säkerställa samernas rätt att yttra sig över åtgärder som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av sådana naturtillgångar inom renskötselområdet som har betydelse för renskötselrätten.
Därutöver måste åtgärder vidtas för att samerna skall få rätt att yttra sig över åtgärder som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av alla naturtillgångar inom mark som samerna traditionellt innehar.
Enligt min bedömning är det tillräckligt att vidta åtgärder för att samerna skall ha möjlighet att yttra sig över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar inom ramen för nu gällande regelverk.
Detta synsätt stämmer överens med de uttalanden som finns i ILO-guiden om att ursprungsfolkens rättigheter enligt artikel 15 får tillämpas i enlighet med den rättsliga regleringen och de rättigheter som ursprungsfolken har i respektive stat.
När det gäller en rätt för samerna att yttra sig över användningen, förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar med betydelse för renskötselrätten anser jag att samerna får en sådan rätt om de åtgärder vidtas som jag bedömt som nödvändiga för att stärka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten, se avsnitt 7.2.6.
Jag har angivit två åtgärder som nödvändiga för att stärka skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten. En åtgärd är att en bestämmelse måste införas med den innebörden att markanvändningsåtgärder inom renskötselområdet som kan medföra mer än ringa intrång i renskötselrätten inte får vidtas utan att samerna får rätt att i förväg yttra sig över dessa.
Ytterligare en åtgärd som jag ansett vara nödvändig är att ge Sametinget rätt att yttra sig innan områden av riksintresse för rennäringen fastställs enligt miljöbalkens hushållningsregler och en rätt för Sametinget att yttra sig innan exploatering av mark och vatten tillåts inom sådana områden.
Vidtas dessa åtgärder till skydd för renskötselrätten innebär det också att samerna får rätt att yttra sig över åtgärder som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av de naturtillgångar inom hela renskötselområdet när sådana åtgärder har betydelse för renskötselrätten.
Detta kan jämföras med att jag i kapitel 7 angett att åtgärder till skydd mot inskränkningar i renskötselrätten bör införas för den del av renskötselområdet som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra för att uppfylla kravet i artikel 14 punkt 1 andra meningen. Denna åtgärd måste vidtas för att uppfylla kravet i artikel 15 punkt 1 om möjlighet till inflytande för samerna över naturtillgångar inom hela renskötselområdet.
För att samerna skall få rätt att yttra sig över åtgärder som berör användningen, förvaltningen och bevarandet av alla naturtillgångar inom mark som samerna traditionellt innehar bör en ny regel införas i 4 kap.
miljöbalken.
Regeln bör ges den innebörden att all mark som samerna traditionellt innehar skall skyddas som riksintressant med hänsyn till dess betydelse för samisk kultur. För att det skall framgå att den mark som samerna traditionellt innehar skyddas som riksintressant till följd av sin betydelse för samisk kultur bör detta framgå av regeln. En sådan utformning av regeln gör att naturtillgångar i den del av renskötselområdet som är av störst betydelse för samernas kultur och andliga värden ges det särskilda skydd mot exploatering som andra områden som anses riksintressanta i sin helhet. Vilka markområden det rör sig om kommer att klarläggas genom den prövning som jag angett skall göras av en gränsdragningskommission (se avsnitt 7.3.4.).
Innan beslut fattas eller åtgärder vidtas, som innebär att naturtillgångar kan exploateras inom mark som samerna traditionellt innehar, måste Sametinget ges rätt att yttra sig. Det kan exempelvis ske inom ramen för länsstyrelsens bevakning av att riksintressena beaktas i samband med att beslut fattas av myndigheter eller domstolar i enlighet med de bestämmelser som miljöbalken 1:2 hänvisar till.
Det bör noteras att skogsvårdslagen inte omfattas av miljöbalkens hushållningsregler. När det gäller användningen av skog inom den mark som samerna traditionellt innehar anser jag dock att det är tillräckligt att samerna har möjlighet att i förväg yttra sig över planerade skogsvårdsåtgärder på det sätt som blir följden om de åtgärder vidtas som jag angett är nödvändiga för att skydda renskötselrätten mot inskränkningar (se avsnitt 7.2.6)
För att kravet i artikel 15 punkt 1 skall kunna uppfyllas till fullo är det viktigt att understryka att samerna måste ha en reell möjlighet att påverka användningen av dessa naturtillgångar. Detta innebär att de myndigheter som inhämtar yttranden från samerna måste eftersträva att ta hänsyn till samernas synpunkter.