styrning – hur byråkrati ”flyttar”
Genomgående i de fall som tagits upp är att nya former av styrning skapar nya möjligheter för byråkratisering. För att ge rättvisa åt BS-teorin måste vi därför även fokusera på sådana nya former, på samma sätt som det i förra kapitlet var en omöjlighet att tolka
kvinnoklinikernas arbete utan relation till generella styrsystem. Vilja att skapa byråkratisering har självfallet inte varit orsaken till reform- åtgärderna. I fallet med högskolorna rörde det sig i stället om att minska den detaljstyrande centralbyråkratin (dvs. lägga ner Universitets- och högskoleämbetet, UHÄ), efter högljudda krav från sektorns egna företrädare. På så sätt var decentraliseringsreformen en del i ett tidigt New-Public-Management-tänkande från den svenska regeringens sida. Genom hela senare delen av 1980-talet gick en anda av miss- tro från regeringens (och framför allt Finansdepartementets) sida mot stora, närmast vildvuxna, centralmyndigheter. Genom en rad re- former strömlinjeformades dessa myndigheter och omformades till stabsorgan åt regeringen (åtminstone var tanken sådan). Några ex- empel på sådana myndigheter var just UHÄ (som blev Högskolever- ket), Skolöverstyrelsen (som blev Skolverket) och Socialstyrelsen. Dessa myndigheter skulle främst kontrollera underordnade organ. Denna utveckling från planering till efterkontroll understöddes av de nya managementidéerna – styrning skulle enligt dessa idéer bli både billigare och bättre genom att utförandeansvar och detaljplanering delegerades samtidigt som man från centralt håll skulle koncentre- ra styrningen på resultat. Att en sådan resultatbaserad styrning kan- ske inte fungerar tog man inte hänsyn till – det primära var att komma bort från den situation som man befann sig i (Sundström 2003). Man kan alltså fråga om det var ett nödtvång eller en dygd som gjorde att
staten flyttade från sin position som detaljreglerare till general ma-
nager och efterkontrollant. Även förflyttning av intressepolitik och
kostnader (inte bara ansvar och planering) verkar ha varit ett viktigt incitament, vilket antyddes i kapitel 2. Att ny byråkrati skulle uppstå på den decentraliserade nivån förefaller självklart, men det är lika up- penbart att detta knappast togs med i beräkningen.
När det gäller stadsutvecklingspolitiken förhåller det sig inte rik- tigt på samma enkla sätt, men konsekvenserna blir i stor utsträckning desamma – förflyttning av politik och byråkrati till lokal nivå. Här sker också ytterligare förflyttningar – i mitt aktuella fall till stadsdelarna. Först och främst tillkommer här en extern aktör – EU – med en bi- dragspolitik som utgår dels från idén om att tillväxt och utveckling
främst skapas på lokal och regional nivå, dels från försök att minska skillnader i utveckling inom unionen och på så sätt öka legitimiteten för integrationsprojektet. För den svenska staten är dessa idéer dock inte alls främmande; sedan åtminstone 1960-talet finns samma tankar om tillväxt och utveckling på regional nivå (Johansson 1991). Redan vid denna tid bedrivs sådan regionalpolitik i projektform. När nya strukturella problem tillstöter i framför allt de större städerna (bo- endesegregation, integrationsproblem, utanförskap) kommer dessa också att uppfattas som lokala och regionala problem, som görs till föremål för ”områdesbaserade insatser” (Hertting & Vedung 2009). I realiteten innebär detta samtidigt att staten kapitulerar. Inom områ- det lokal och regional utveckling inser man snart att det är omöjligt att styra utvecklingen från centralt håll; dessutom brinner regionala och lokala aktörer (efter EU-inträdet) av entusiasm för att ta över regi- onfrågan själva. När det gäller integrationsproblemen är däremot inte engagemanget från någotdera hållen lika stort, och under inflytandet från EU-håll kommer utvecklingen att projektifieras. Utvärderingarna av storstadssatsningen visar på det paradoxala med att ett av de mest långsiktiga, strukturella problem som finns (segregationen) hanteras i (kortsiktig) projektform (Hosseini-Kaladjahi 2002; SOU 2005:29 s. 198). Förklaringen förefaller vara att ingen ser något alternativ. Det bör också noteras att staten kontinuerligt är närvarande – genom till ex- empel Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, efter hand också länsstyrelserna – i många tunga projektsatsningar. Även om utveck- lingen styrs av den externa EU-projektlogiken, är innehållet i realite- ten delegerat till intressenterna själva, det vill säga statliga, regionala och lokala byråkratier. Även här finns en NPM-inspirerad struktur för uppföljning, men den förefaller ytterst symbolisk. Det kan skrivas hur många utvärderingar som helst som kritiserar projektverksamheterna för bristande integration eller tillväxt – när utvärderingarna skrivs är intressenterna redan inriktade på nästa bidragsomgång. Till och med uppföljningen i sig bör ses som en institutionaliserad struktur (”detta ska göras”) snarare än som en grund för vidare åtgärder (för ett helt annat perspektiv, se Hertting & Vedung 2009). Speciellt integrations- politiken är fast i en ”projektifierad” struktur. I ärlighetens namn bör
samtidigt sägas att åtminstone min studerade kommun – Malmö – är tydligt medveten om dessa problem, och genomför ambitiösa försök att stabilisera den porösa projektvärlden via samarbete med ”tunga” enheter såsom stadsbyggnads- och gatukontor.
I båda dessa fall av styrning ser vi alltså tecken på en samtidig ”styrningskapitulation”, ett sammanbrott för centralplaneringstänkan- det, från den statliga sidan. Man mäktar inte längre med att styra en offentlig sektor som under 1970- och 1980-talen tillåtits växa i det närmaste okontrollerat. I denna situation kom managementidéerna (mål- och resultatstyrningen, projektledningsmodet, samt tron på en styrning med fokus på utvärdering, efterkontroll och – så småningom – prestationsbaserad resurstilldelning) som räddaren i nöden. Stabsmyn- digheter skapades och blev mer en hjälp åt det underdimensionerade Regeringskansliet än aktörer som styrde över och planerade för organ på lägre nivåer. Detta fick i stället ”organen på lägre nivåer” (i de ak- tuella fallen: högskolor och kommuner) klara av själva. Som nämnts tidigare i kapitlet visar organisationsforskning på att sådan delegering/ decentralisering skapar ökade styr- och koordineringsproblem på lägre nivåer, och därmed ökad byråkrati. När det gäller just stadsut- veckling förefaller styr- och koordineringsproblem till och med vara extrema. Hela skedet kan alltså – utan att avsikterna på något sätt var sådana – ses som en gigantisk migration av byråkrati från central nivå till lägre nivåer; det finns här en likhet med olika ”avknoppningsstrate- gier” i näringslivet (jfr MacKenzie 2002). Den ”komplexitet” och det ”nätverkssamhälle” som många statsvetare fördjupar sig mycket i skul- le i så fall vara en konsekvens av denna förflyttning, likaså framväxten av den styrningsmentalitet på avstånd som beskrevs i förra kapitlet. Skillnaden är förstås att många och utspridda byråkratier sammanta- get blir mycket större än en stor central sådan – vi får således ett mer fragmenterat, komplext och svårstyrt system. Vad detta får för konse- kvenser i termer av förflyttad organisationspolitik återkommer jag till i nästa kapitel. Men redan här vill jag konstatera att även om obestrid- liga belägg för själva byråskapandemotivet inte har kunnat framläggas i detta kapitel, har åtminstone belägg för framväxten av en manage- mentbyråkrati på decentraliserad nivå tydligt framkommit, samt att
denna byråkrati till stor del är en oförutsedd konsekvens av centrala initiativ. Byråskapande förefaller alltså främst vara en respons på vissa stimuli.
Utifrån dessa styrningsreformer är det enklare att se att en konsek- vens blir byråskapande, medan det – som flera gånger upprepats – är svårare att belägga individuella motiv bakom detta byråskapande. By- råskapandet ser dock rätt olikartat ut i de båda fallen. I högskolefal- let är det enklare att överblicka utvecklingen: högskolorna har tagit över strategi- och styrningsfrågor i bred bemärkelse, samt smalare frågor såsom kvalitet, revision, internationalisering, innovation och kommunikation. Dessa funktioner har tillkommit på central nivå vid högskolorna, samtidigt som den äldre byråkratin på central nivå har delegerats till lägre nivåer inom högskolorna. Det är således en ver- tikal expansion innanför organisationens ram som har skett. Centra- la förutsättningar för att denna byråskapandelogik ska kunna fortgå är 1. den lokala uttolkningen av resursfördelningen som regeringen inte
lägger sig i och som vid samtliga högskolor innebär att resurser fördelas till den centrala byråkratin innan resurserna för utbild- ning (dvs. det som blir över) portioneras ut till fakulteter och institutioner
2. att verksamheten är indelad i resultatenheter byggd på produktion av studenter, där besparingar bara kan riktas mot sådana verksam- heter som producerar studenter, det vill säga kärnverksamheten. Återigen är byråskapandelogiken mer komplex på stadsutvecklings- området, eftersom den inte har en lika tydligt vertikal prägel som i högskolefallet. Som noterades i fallet med strategiavdelningen, kan integreringen av projektverksamheten i den ordinarie verksamheten ses som ett lyckat fall av implementering, men å andra sidan kan detta också ses som ett misslyckande – projektverksamheten klarade inte att erhålla ny extern finansiering, och måste därför lyftas in i den or- dinarie, vertikala, strukturen. Att hela projektvärlden sammantaget leder till mer administration torde dock ha framgått, och har också påpekats av flera andra forskare (Abrahamsson & Agevall 2009). Det
krävs projektsökarexpertis, genomförandeexpertis, redovisningsex- pertis och samordningsexpertis på ett helt nytt sätt i kommunerna. I fallet med högskolorna ingår byråskapandet dock tydligare i ett hie- rarkiskt styrningsprojekt lett av högskolorna själva. I kommunfallet förefaller däremot byråskapandet stöta på problem utifrån ett sådant hierarkiskt styrningsperspektiv, även om, som nämnts, det också finns forskning som talar för att projektifiering i vissa verksamheter kan leda till ökad kontroll för ledningen. Det är i stället snarast horison- tellt som byråskapandet växer – stadsutvecklingen leder till att det kommunala åtagandet förstoras och indefinierar en mångfald aktörer i det omgivande samhället i den projektifierade stadsutvecklingslo- giken. Det är i de samordningsproblem som uppstår när kommunen växer på bredden som byråskapandet uppstår. Frågan är om detta inte trots allt är ett ledningsintresse. Kommunala beslutsfattare kan finna en attraktion i att fjärma sig från (eller omdefiniera) de tunga åtagan- den som läggs på kommunen, för att i stället ägna sig åt stadsutveck- ling. Detta kan faktiskt ses som en viktig orsak till stadsdelsreformen i Malmö (1995). Först efter detta hade den centrala nivån möjlighet att ägna sig åt strategisk stadsutveckling, en utveckling som också fått mycket tydliga konsekvenser i form av exempelvis en högskola.