som byråskapande
Strategier kan växa fram ur byråkratin snarare än tvingas på den. […] Detta innefattar att ta kontroll över processen managementreform och
att skapa en ny roll ur arbetet med att leda kontinuerlig förändring. Att omstrukturera organisationer, göra upp strategiska planer, sätta igång kvalitetsförbättringsinitiativ, mäta, observera och utvärdera andras prestationer – detta är delar av en sorts ”metamanagement”, vars utö- vare själva lyckas undvika tumultet i verksamheten. De anger målen, andra måste uppnå dem. De ger organisationerna en ny utformning, och sedan måste andra leda dem. Detta är en strategi som kan ge- nomföras som svar på politikernas krav på lägre kostnader och större legitimitet, eller också kan den lanseras på egen hand av det nya man- darinatet, utan att kräva mer av det politiska ledarskapet än välvilligt medgivande (Pollitt & Bouckaert 2004:193).
Kan det vara så att managementreformer inte alls uppstår som någon reaktion på händelser i omgivningen, på ekonomiska kriser, globali- serings- och standardiseringstryck eller anpassningskrav, utan som en konkret strategi från aktörer i de reformerande organisationer-
na själva? Kanske det ingår i sådana aktörers strategier att ”skylla”
behovet av förändring på sådana omgivningsfaktorer för att på så sätt förminska sin egen roll? Och kan det vara så att det vare sig är med- borgare, politiker, ideologer eller näringsliv som ligger bakom dessa reformer, utan snarare de administratörer och byråkrater som själ- va är satta att genomföra dem? Även om detta innebär reella nedskär- ningar i de verksamheter som de är satta att leda? Kan det vara så att – vilket antyds i ovanstående citat – managementreformernas fokus
på gransknings- och kontrollsystem är ett bekvämt sätt för chefsby- råkrater att förflytta ansvar för utförande från dem själva? Enligt det perspektiv som i detta kapitel ska användas – bureau-shaping-teorin (Dunleavy 1989a; 1989b; 1991) som jag här självsvåldigt översätter till byråskapandeteorin (BS-teorin) – är i själva verket toppbyråkraters egna intressen drivande bakom organisatoriska reformer. Om teorin stämmer innebär den en uppgörelse med föråldrade uppfattningar om byråkratier som hierarkiska, stelbenta, rigida och förändringsobe- nägna, ledda av chefer som helst av allt vill behålla allt vid det gamla (Pollitt & Bouckaert 2004:19). I stället är toppbyråkraten intresserad av managementreformer – även politiskt initierade sådana – eftersom de ger möjligheter till mer intressanta arbetsuppgifter för dem själva: • Reformerna kan skapa mindre kontakt med löpande kärnverksam-
het (alltför nära sådan kontakt leder ofta till problem och kritik). • Reformerna kan leda till ökad inriktning på policy och strategi för
framtiden (vilket har högre status än kärnverksamhet och är mer riskfritt) och övergripande ledning (vilket ger möjlighet att bli chef och få högre lön).
• Reformerna kan föranleda koncentration på övergripande kontroll och uppföljning av verksamheter (vilket ser bra ut för de flesta po- litiker, samt förflyttar ansvar för genomförande nedåt i systemet). • Reformerna innebär ökad allmän fokusering på imagefrågor
(vilket är lättare att ägna sig åt än reell verksamhet).
• Reformerna kan leda till nya typer av hierarkisk styrning än de som fanns i den ”gamla” byråkratin.
Samtidigt har dessa toppbyråkrater intresse av att mobilisera myten om den tröga byråkratin för att motivera förändring, och hävda att man i stället är allierad med (myten om) det förändringsbenägna nä- ringslivet. I Pollitt och Bouckaerts komparativa studie (ibid.:58) fö- refaller just Sverige ligga bra till för en förändringsprocess av detta slag – reformer drivs ofta av tjänstemän på grund av förvaltning- ens historiskt sett självständiga karaktär (till skillnad från exempelvis
Storbritannien), men tjänstemännen försöker också intressera politi- ker, akademiker, konsulter och intresseorganisationer för sina idéer (till skillnad från Frankrike och Tyskland).
Managementbyråkratin ges enligt denna teori incitament att ex-
pandera genom att ett ”möjlighetsfönster” öppnas (policy window eller
window of opportunity; Kingdon 2003). Det öppnade möjlighetsfönst-
ret kan handla om att regeringen vill att statliga myndigheter, regio- ner och kommuner ska ta hand om nya frågor, eller att EU stimulerar nya typer av lokala beteenden genom sina strukturfonder. Det kan handla om interna omorganisationer, där byråkratin i enlighet med Parkinsons lag (se kapitel 2) ges möjlighet att expandera. Det kan också handla om delegerings- eller decentraliseringsåtgärder. Decen- traliseringen av de svenska högskolorna i början av 1990-talet är ett tydligt exempel, som lett till en expansion av managementbyråkrati som delvis fyller det ”tomrum” som den nationella styrningen lämnat efter sig. Detta var givetvis inte orsaken till de politiska besluten, men dessa beslut, inriktade på decentralisering, stimulerade en viss typ av respons. Eftersom responsen har sett likartad ut vid samtliga högsko- lor, ska uttrycket ”aktörsstrategier” kanske inte tas för bokstavligt. Sna- rare än att enskilda aktörer ges ett utrymme, kan det vara frågan om att organisationer reagerar på ett likartat sätt på vissa typer av expan- sionsmöjligheter. Exempelvis har det inom organisationsteorin varit känt sedan länge att decentraliseringsåtgärder tenderar att öka byrå- kratiseringen på grund av de styrnings- och koordineringsproblem som decentraliseringen ger upphov till (Farrell & Morris 2003; van Thiel 2004; Hatch 2006), oavsett vad diverse ideologiskt övertyga- de decentraliseringsförespråkare påstår. En teoribildning med denna typ av utgångspunkter som är central för byråkratiforskningen är BS-teorin.
BS-teorin härrör från den ekonomiska diskussionen om det kollekti-
va handlandets problem, där förekomsten av ”fripassagerare” (free-riders),
personer som låtsas göra insatser åt kollektivets bästa men som i själva verket av egen vinning skor sig på systemet, utgör ett betydligt inslag. Denna diskussion, speciellt idén om fripassagerare, tillhör troligen ett av samhällsvetenskapens mest direkta bidrag till den praktiska
politiken. Idén ligger till grund för senare decenniers starka oro för bidragsfusk inom olika sektorer, men har också haft betydelse för miljödebatten (Ostrom 1990). Inom BS-teorin är det inte medborga- re som snyltar på miljön och generösa bidragssystem, utan snarare by- råkrater som snyltar på sina egna organisationer. Den stora offentliga byråkratin ger vissa oavsiktliga möjligheter för mer eller mindre egois- tiska byråkrater, framför allt på chefsnivå. En utgångspunkt är att in- tressen som status och mer intressanta arbetsuppgifter driver dessa chefer mer än intresset att använda offentliga medel för att åstadkom- ma en verksamhet i allmänhetens tjänst.
Dunleavy (1991) kritiserar tidigare ekonomiska diskussioner av by- råkrati för att se byråkratin som en monolit inriktad på budgetmaxi- mering (se Niskanen i kapitel 1). Av flera skäl kan byråkratin inte ses på detta sätt, enligt Dunleavy, och en central faktor är att ledande by- råkrater sällan själva tjänar på att maximera budgeten för sin organi- sation – snarare leder en sådan strategi till uttröttande förhandlingar och framtida risker. Om det är någon inom byråkratin som vill max- imera budgeten så är det personalen på lägre nivåer som är rädda om sina jobb. Toppbyråkraterna kan tvärtom kosta på sig att spara; ofta blir de till och med belönade av högre instanser för sin förmåga att spara. Ledande byråkrater vill i stället, enligt Dunleavys intressanta men ingalunda välbelagda påståenden,
• ha makt och status snarare än ökade resurser till verksamheten som helhet
• avlägsna sig från utförarrollen
• leda små, policyinriktade elitorganisationer snarare än stora, rutin- baserade utförarorganisationer
• ha närhet till politiska maktcentra
• ingå i nätverk med likasinnade i andra organisationer inom poli- cyrelevanta områden
• tillhöra ”staben” snarare än ”linjen”, och vill därför delegera operati- va uppgifter för att bli av med ansvar men behålla makt.
Det är lätt att se att managementreformer är attraktiva för elitbyrå- krater med dessa intressen. De fokuserar på ett tydligt ledarskap, vil- ket tillgodoser intresset för makt och status. De fokuserar på en tydlig åtskillnad mellan ledning, strategi och policyutveckling å ena sidan och operativa utföraruppgifter å den andra. Att slippa utföraransvaret blir attraktivt och naturligt i ett sådant system. Även om ingen svensk forskning i någon större utsträckning har använt sig av BS-teorin, finns några nya avhandlingar som verkar påvisa att viljan att distansera sig från kärnverksamheten är en viktig strävan i tunga utförarverk- samheter såsom polisen och försvaret (Ivarsson Westerberg 2004; Ydén 2008). Ydén visar exempelvis på att det inte ligger någon karriär- fördel i att leda tunga utföraruppgifter inom försvarsmakten, snarare tvärtom. Han visar hur ett traditionellt karriärsystem – det militära – inriktas på att avlägsna sig från det som måste betraktas som kärnverk- samheten, det vill säga träning av försvar och krig eller vad han kallar ”konfliktlogiken”. Ydén tecknar en fascinerande bild av ett karriär- system som helt saknar koppling till färdigheter att utbilda och träna soldater eller kompetens inom specifika försvarsgrenar. Eftersom några likartade studier egentligen inte gjorts tidigare av den svens- ka militären är det svårt att avgöra om detta är ett nytt fenomen. Vad som är nytt är emellertid det allmänna organisationstänkandet, att försvaret är en organisation bland andra, med allt vad det inne- bär av visioner, strategier, mål och planer som liknar aktiviteterna på andra organisatoriska fält. Inom försvaret är det därför, enligt Ydén, en helt annan logik som avgör karriär och befordran, nämli- gen ”samverkanslogiken”. Förmågan att samverka med högkvarteret, känna till de nyaste idéerna, vara duktig på administration och att inte hamna i konflikt med överordnade är därför avgörande för möjlig- heten att göra karriär, medan färdigheter inom soldatträning saknar betydelse.
Efter att ha konstaterat att det på det rent hypotetiska planet verkar finnas en påtaglig koppling mellan managementreformer, elitbyrå- kraters intressen och BS-teorin återstår det svåraste, nämligen att avgöra dess förklaringskraft. Hur bevisar vi att elitbyråkraters in- tressen av status, makt och distans från utföraruppgifter verkligen
är den viktigaste eller en av de viktigaste drivkrafterna bakom ma- nagementbyråkratins uppkomst? Till skillnad från de tidigare redo- visade teorierna är detta alltså en teori som fokuserar på osynliga faktorer – incitament och motiv som finns i de inblandades hjärnor, och som vi knappast får kunskap om genom att fråga aktörerna själ- va (de kommer inte att erkänna, eller möjligen är de inte ens med- vetna om, vilka motiv som styr dem). En mer kritiskt sinnad forskare skulle också vilja hävda att människors preferenser och motiv inte är stabila – ”Det empiriska självet befinner sig i ständig förändring och är aldrig själv-konsistent” (Park 1972, citerad i May 2001:182) – och därför skulle motiv som makt och status kunna vara lika framträ- dande i vissa situationer som de är frånvarande från andra. Det var i Storbritannien, under Margaret Thatchers styrningsreformer, som BS-teorin uppstod, och just bevisfrågan ledde till forskardebatt. Fors- kare som var kritiska till BS-teorin hävdade att deras forskning visade att elitbyråkrater inte alls resonerar på det egennyttiga sätt som BS-teorin ville göra gällande. I motsats till detta hävdade företrädare för teorin att sådan forskning inte kunde accepteras som bevisföring angående elitbyråkraters motiv eftersom den byggde på djupintervju- er och därför inte utgjorde trovärdig information om motiv (Marsh m.fl. 2000; James 2003; Dowding & James 2004; Page & Jenkins 2005). Denna debatt visar vilka utmaningar en forskare som önskar belägga (eller förkasta) en aktörsorienterad och motivbaserad teori som BS-teorin står inför. Dunleavys eget sätt att lösa detta bevispro- blem var att studera budgetar. Detta kan te sig plausibelt – över tid borde en ökad satsning på gemensamma, strategiska och policy- skapande uppgifter, exempelvis som en följd av decentralisering, ge tydliga avtryck i budgeten. Över tid menade sig Dunleavy kunna be- lägga en tydlig byråskapande strategi i det stora brittiska regerings- kansliet Whitehall (Dunleavy 1989a; 1989b). Metodmässigt finns emellertid problem även med detta förfaringssätt, som jag strax ska återkomma till. James (2003) har i en senare studie bekräftat Dunlea- vys resultat, men utifrån en mer diversifierad metodologi, som framför allt är inriktad på att se huruvida toppbyråkraters sysselsättning med policyuppgifter ökar.
Grundläggande analysenhet: aktörers nyttomaximerande strategier. Organiserande begrepp: byråskapande, avstånd till kärnverksam-
het, närhet till status- och maktcentra, policyfunktioner.
Sätt att dra slutsatser: hur nya typer av mindre enheter upp- kommer som en följd av byråskapande strategier.
Hypoteser: 1) karriär inom byråkratin handlar inte om budgetmaximering, utan snarare om förmåga att skapa mindre enheter som befinner sig på avstånd ifrån ofta ifråga- satta verksamheter (”kärnverksamhet”), 2) karriär inom byråkratin handlar om att arbeta med övergripande uppgifter kring kontroll, policy och strategi. An- svar för utförande skickas neråt i syste- met, samt 3) managementreformer är ett sätt att göra byråkratisk karriär.
Bevisföring: delvis problematisk eftersom motiv är svårbelagda. En möjlighet är att studera fördelning av budgetposter över tid.