Ett av de bästa sätten att studera byråskapande borde vara att studera hur tidsbegränsade verksamheter, i form av försök och projekt, något som har blivit allt vanligare i offentlig sektor, övergår i fast form – ”byråer”. Vi har i så fall tecken på en byråkratisering av projektformen. I exemplet med x-universitetet var flera enheter från början ”tänkta som” tidsbegränsade försöksverksamheter. Enda nackdelen utifrån syftet att hitta belägg för BS-teorin är att vi ofta i projektformen inte har att göra med etablerade toppbyråkrater (som ju teorin egentli- gen handlar om), utan snarare (möjligen uppåtsträvande) byråkrater på lägre nivå, som inte alltid nödvändigtvis har någon stark ställning i den etablerade byråkratin (se t.ex. Newman 2001). Om projektfor- men lyckas övergå i fast verksamhet har vi emellertid tydligt kunnat följa en process av byråskapande, där de ledande aktörerna kan gå från ”outsiders” till något som liknar Dunleavys elitbyråkrater.
Projektformens relation till byråkratisering är ett område som är välundersökt, men det finns knappast några slutgiltiga svar – dessutom är forskningen främst inriktad på näringslivet (se t.ex.
Styhre 2009). Det har hävdats att project management (som egent-
ligen är ett bättre begrepp än den mer begränsade svenska över- sättningen projektledning) förenar det bästa från två världar – den rationella föreställningen om styrbarhet och kontroll samt det mo- derna entreprenörskapsmodets fokus på kreativitet och innovation (Blomberg 2003). Det är också denna idealbild som den enorma mängden projekttidskrifter och projektspecialiserade konsulter försöker
marknadsföra. Men även på detta område finns forskare som snarare ser stora byråkratiseringsrisker i och med att tidigare spontana sam- verkansprocesser formaliseras och styrs i enlighet med en ”projekt- mall”, låt vara legitimerad med positiv förändringsretorik. Med ett sådant perspektiv framstår projektledning snarast som något som – i likhet med kvalitetsstyrning – ger ökade förutsättningar för centralise- rad kontroll (se t.ex. Hodgson 2005; Courpasson 2006).
I min egen tidigare forskning om Öresundsregionen (Hall m.fl. 2005) stod det klart att den gränsregionala integrationen, stödd av EU- medel, utan tvekan bidrog till en ny form av byråkrati – man kan till och med säga att den svenska tolkningen av EU-regelverket, där projektansökare måste vara offentliga organisationer och där ny ” utvecklingsverksamhet” måste skapas, har byråkratiseringen som en nödvändig, och sin mest tydliga, konsekvens. Men denna byråkratise- rande konsekvens kan alltså ses som en följd av ”EU-mallen” för pro- jekt. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att EU-medel inte bara innebär ett tillskott av resurser, utan i stället betydande utlägg för offentliga verksamheter, eftersom de måste medfinansiera projekten. Utifrån byråskapandelogiken skulle de då kunna tänkas ta medel från operativ verksamhet och använda till byråskapande aktiviteter. Sam- tidigt som detta är sagt måste det också tilläggas att dessa utlägg ändå ofta bara är en mycket liten del av en stor verksamhets – exempelvis en stor kommuns – totala budget. I det tidigare fallet med x- universitetet får managementbyråkratin sägas ha en betydligt starkare nyckelpo- sition eftersom den delar stol med makten. EU-relaterade projekt i kommunala verksamheter har inte alls denna nyckelposition, men EU-projekten är däremot trendsättande i arbetet med stadsutveck- ling. Så här ser historien för en nytillkommen strategiavdelning i en stadsdel i Malmö stad ut:
• 1996 tar Malmö som första svenska kommun del av EU:s projekt- baserade URBAN-satsning för att utveckla städer. Två angränsan- de stadsdelar deltar, och initiativet är förankrat på högsta nivå inom kommunen (kommunstyrelseordföranden ville använda satsning- en för att ”häva sig in i EU” enligt en f.d. EU-samordnare). Däremot
får projektsatsningarna knappast någon förankring inom de berörda stadsdelarnas organisationer, som är koncentrerade på de ”tunga” välfärdsområdena – skola, vård och omsorg.
• 1999 lanserar den socialdemokratiska regeringen den av just URBAN- programmet starkt influerade storstadssatsningen, som bedrivs i projektform, och där de berörda stadsdelarna deltar. I dessa stads- delar kan satsningen i viss utsträckning ses som en fortsättning av URBAN-satsningen, eftersom flera initiativ som tagits under denna satsning utvecklas vidare. Som en direkt följd av storstadssatsningen tillkommer en områdesutvecklande enhet i min studerade stadsdel med ett begränsat antal anställda, finansierade av projektpengarna. Chef är en före detta rektor, och bland annat arbetar också stadsde- lens EU-samordnare där.
• Efter storstadssatsningen måste finansiering åter hittas på EU-nivå via strukturfonderna (regional- och socialfonderna). Stadsdelen är be- gränsat lyckosam i sina försök att dra in EU-medel, medan däremot den angränsande stadsdelen som deltog i URBAN är mycket fram- gångsrik och drar in ett stort regionalfondsprojekt. Detta innebär inte att den projektgenererade byråkratin i stadsdelen försvinner – i stäl- let blir den före detta områdesutvecklande enheten en del av en ny- skapad (2009) strategisk avdelning, och den före detta chefen för den områdesutvecklande enheten blir enhetschef för Utvecklings- och planeringsenheten, som bland annat inrymmer fortsatta projektsats-
ningar under EU:s ledord tvärsektoriell samverkan (mainstreaming).
Denne chef avgår emellertid snart. I båda stadsdelarna framkommer synpunkter (i intervjuer) på att projektsatsningarna även fortsätt- ningsvis har varit lite av ”en skild värld” från den ordinarie verksam- heten. Skapandet av en strategisk avdelning kan möjligen ses som ett försök att ”normalisera” projektvärlden i den ena stadsdelen.
Detta är ett enkelt exempel på hur en projektgenererad verksamhet efterhand integreras i den fortlöpande verksamheten, och också in- tegreras på ”högsta nivå” i stadsdelen, i en strategisk avdelning, på relativt stort avstånd från de tunga utförarverksamheterna. Denna
integration kan samtidigt uppfattas som ett resultat av att stadsdelen (till skillnad från sin granne) misslyckats med att få fortsatt, extern projektfinansiering. Att chefen för ”projektbyråkratin” avgick strax efter att han inplacerades som enhetschef i linjen kan ses som ett teck- en på detta misslyckande. Han höll således knappast måttet för en byråskapande byråkrat. Utvecklingen var starkt tjänstemannadriven även om grunden för projektbyråkratin var förankrad på högsta po- litiska nivå inom kommunen. Jag ska i två senare kapitel återkomma till hur denna byråkrati också bidragit till att tänja den kommunala verksamhetens gränser samt hur den arbetat med synliggörande som strategi. Här ska jag begränsa mig till att se om denna byråkrati kan uppfattas som en managementbyråkrati samt försöka bedöma om en egennyttig strategi av BS-karaktären ligger bakom.
Den första av dessa frågor är relativt lätt att besvara. Den projekt- genererade byråkratin är i högsta grad en managementbyråkrati i så måtto att ett överflöd av managementterminologi präglar dess arbe- te. Samtidigt är den kommunala verksamheten komplex och i många delar (utanför de tunga välfärdsområdena) en diversehandel i en helt annan utsträckning än sjukvården och universitetsvärlden som analy- serats ovan. Det finns nästan ingen gräns för vad svenska kommuner förväntas ägna sig åt. Även om den allmänna kompetens som regle- ras enligt kommunallagen är relativt begränsad i förhållande till speci- alkompetensen, har kommuner i realiteten utvecklats till den svenska förvaltningsorganisation som får de mest varierade frågor i ”knäet”. Detta leder bland annat till att ledande beslutsfattare i större utsträck- ning än i de andra organisationer som jag har studerat måste ägna sig åt mer diversifierade problem. Från mina studier uppfattar jag därför managementbyråkratin i kommunen som flyktigare och med ett mer föränderligt förhållande till managementidéer än de tydligare organi- satoriska kopplingarna inom sjukvården och universitetet. Vi befinner oss speciellt långt från det intensiva organisationsarbete som präglar kvinnokliniken. Projektledning, processledning, omvärldsanalys, ut- vecklingsstrategi, coachning, lean production och kvalitetsledning är alla termer som jag stött på under min forskning om utvecklingspro- jekt i stadsdelen. Huruvida dessa koncept är viktiga eller inte är svårt
att avgöra; medan kliniken mycket aktivt och ivrigt arbetade med att implementera sådana verktyg kändes det mer som att koncepten i stadsdelen användes som försök att ”hänga upp” verksamheten kring något, skapa en sammanhängande berättelse om en tämligen frag- menterad organisation.
När det gäller projektledning som managementmetod finns det sedan mycket lång tid tillbaka ett stort antal konsulter och universi- tet som erbjuder utbildningar. Med början i det privata näringslivet i USA för flera decennier sedan spred sig projektledningsvågen över världen i likhet med många andra managementidéer. Idag finns till och med standarder och certifiering inom projektledningsområdet (Blomquist & Söderholm 2002; Hodgson & Cicmil 2007). Det var detta projektledningsmode som EU fångade upp när strukturfonder- na, som drivs i projektform, utformades 1988 (Hooghe 1996). Detta innebär, vilket förvånansvärt sällan har uppmärksammats, att mana- gementformen projektledning blev en institutionaliserad implemen- teringsform inom EU – att EU således satte dagordningen för en hel del av utvecklingsarbetet på lokal nivå, som förutom bundenheten till projektformen också blev starkt bundet till EU:s bidragscykler (dvs. strukturfondsprogrammen och deras ansökningsomgångar). Denna strukturella fixering vid EU-agendan leder till att det primära målet blir att skaffa externa resurser, medan den egna verksamheten mer blir ett medel för att nå detta mål:
Den omformulering av behov som sker för att skaffa resurser kan ses som en sammanblandning mellan mål och medel. Det vill säga beho- ven styr inte tilldelningen av resurser utan möjligheten att skaffa resur- ser styr behovsformuleringen (Abrahamsson & Agevall 2009:48).
Projektledning i Malmö stad kan därför, till skillnad från till exem- pel TQM i landstinget, ses som en externt påtvingad organiserings- form som organisationen har anpassat sig efter – ett beroende som det samtidigt finns tendenser till att man från ledande nivå vill ta sig ur (se vidare kapitel 7). Projekt som förändringsmodell blir svårt att anpassa till kommunens styrsystem. Kommunledningen kan heller inte ”välja” denna modell, på det sätt som var möjligt i de två tidigare
fallen. På samma sätt som det statliga EU-arbetet har hävdats skapa ”enklaver i staten” (Vifell 2006), har de återkommande EU-projekten bildat öar i den kommunala organisationen med sin speciella exper- tis. I den aktuella stadsdelen, med en budget på över en miljard kro- nor årligen, är det fortfarande bara någon procent som finansieras på detta sätt (URBAN och storstadssatsningen var dock stora och vikti- ga undantag från denna regel). Ändå menar jag att projektvärlden är viktigare än så för stadsutvecklingspolitiken som sådan – den är näm- ligen definitionsmässigt kopplad till organisatorisk utveckling och förändring.
Kommunens heterogenitet kopplad till det externa ”tvånget” har lett till denna ö-karaktär. Detta har lett till att tusen blommor har blommat, men också att det blivit trångt på projektkyrkogården; de flesta temporära utvecklingsprojekt rinner med nödvändighet ut i sanden, samtidigt som de skapar en ”hunger” efter nya projekt som kan lösa finansieringen för ett allt större antal anställda. Projekten blir uppsamlingsplatser, där sådant som inte riktigt passar in i den or- dinarie verksamheten, men som man av olika skäl vill driva vidare, förs samman utan alltför stor intern koherens. Man kan till och med hävda att det egentligen inte handlar om projekt i dess egentliga bety- delse (om det nu finns en sådan). Vi återkommer till detta i kapitel 7. I Malmö stad har stadsrevisorerna påpekat den otillfredsställande upp- följningen av projekt, liksom den flytande gränsen mellan EU-projekt och ordinarie verksamhet (Malmö stad, Revisionskontoret 2005-8 och 2005-19). Oron för ostyrbarheten har letat sig upp till kommu- nens ledande kretsar, och ett annat managementbegrepp har letat sig in – processledning och processamordning:
Nej, men det är ju i luften överallt, detta med från projekt till process, det är med i alla presentationer jag gör med hela den här URBAN- resan. Insikten finns där hela tiden om att vi måste samarbeta, vi måste samverka mer, vi kan inte göra det själva, vi kan inte sticka ut här, vi måste koppla dom här delarna till varandra. Vad gör vi för att få en sam- syn? Detta måste kopplas till kärnverksamheterna, det räcker inte med föreningar, vi måste utveckla samverkansformer och vi måste utveckla processinriktade former (EU-samordnare).
Man kan förstås se det som att ”process” är ett ”naturligt” vidare steg från projekt. Insikten har spridit sig att projekt tar slut och att den verksamhet som projektet satt i gång rinner ut i sanden. Inte minst har detta varit en del i den omfattande kritiken mot storstadssatsningen (SOU 2005:29). Den områdesutveckling som jag har följt kallas alltså process för att foga ihop en mer sammanhängande berättelse om or- ganisatorisk utveckling från projektens många småberättelser. Sam- tidigt tar man mycket lätt på begreppet process, och det handlar inte alls om den detaljerade metod som beskrevs i kapitel 4. Tvärtom kan nästan vad som helst läggas in i begreppet. En processledare i stadsde- len säger att hon är ”oljan i majonnäsen så att den inte skär sig”. Hon menare vidare att hon ”styr en dynamik”. ”Process” används således på ett långt mer ”flummigt” sätt jämfört med kvinnokliniken. Det fö- refaller alltså som att processarbetet svarar mot ett integrations- och kontrollbehov som de många projektöarna inte tillgodoser, vilket talar för att arbetet i processer inte har kommit riktigt så naturligt som EU-samordnaren ovan vill göra gällande, utan i stället är ett utryck för ett behov av kontroll ovanifrån. Kommunstyrelsen i Malmö vill nu ha ett ord med i laget i alla större projektansökningar, efter att revisio- nen påpekat den bristande styrningen och kontrollen, och man har också provat ”processamordning” för de olika områdesutvecklande projekt som äger rum i denna och angränsande stadsdelar. I skrivan- de stund kommer kommunledningen att ta över styrningen av det som nu kallas ”områdeslyft”. Som synes handlar det om en svårfång- ad dynamik, men där det är tydligt att det finns en spänning mellan projektvärldens spretighet och kommunens styrningsvilja. Uttrycket ”process” handlar om det senare – att kommunen vill styra upp verk- samheten. Här finns alltså trots allt en viss likhet med landstingets processinriktade arbete.
Utifrån den komplexa och svårfångade verklighet som jag beskri- vit här är det egentligen mest adekvat att se ”stadsutveckling” i sig som ett forum för managementbyråkrati, ett samlande begrepp som dels försöker ta kontroll över det externt påtvungna projektledningsbeho- vet, dels inom sitt paraply infogar diverse managementtermer som fö- refaller passa in inom ramen för en komplex utvecklingsverksamhet.
Stadsutveckling antar här karaktären av en identitetsskapande berät- telse om organisationsutveckling. Att det finns ett osynligt likhets- tecken mellan stads- och organisationsutveckling framgår inte minst i Malmö stads internationaliseringsstrategi, där framhävandet av or- ganisationsinriktad verksamhetsutveckling ska ses mot bakgrund av att kommunen tidigare framhävt individuell ”kompetensutveckling”, något som riskerade leda till spretighet och bristande kontroll över utvecklingen:
Malmö stads internationella arbete ska inriktas på Verksamhetsutveck- ling, Strategisk påverkan och Profilering (Strategi för Malmö stads in- ternationella arbete).
I denna organisationsutvecklingsprocess uppstår kontrollbehov verti- kalt och integrationsbehov horisontellt (det senare behovet återkom- mer jag till i kapitel 7). Det är samtidigt en process som för det mesta inte har drivits av stadens ledning (flera andra stadsutvecklingspro- jekt omfattande ombyggnader och Malmö högskola har dock utan tvekan drivits av stadens ledning, se Dannestam 2009) utan ”underi- från”, till skillnad från framför allt x-universitetet men även till viss del landstinget. Det finns därför en oro över vart stadsutvecklingen ska ta vägen och en vilja att inordna den i hävdvunna organisationsformer som den strategiska avdelningen kan ses som ett exempel på. Ur ett byråskapandeperspektiv kan denna avdelning därmed ses både som ett misslyckande och som lyckosam: misslyckad eftersom inordning- en beror på den bristande framgången att få externa bidrag och det därav följande behovet att inordna den i ordinarie verksamhet för att kunna styra och kontrollera den; lyckad eftersom projektbyråkratin samtidigt ”etablerats”. Projektanställningarna blir fasta.
Stadsutveckling är något som enormt mycket forskning idag kon- centreras på, men att uppfatta stadsutveckling som i grunden en fråga om organisationsutveckling har jag inte funnit någon forskning om. I stället brukar stadsutveckling tolkas i termer av konkurrens och globa- lisering, alltså i termer av en reaktion på en omvärldsförändring. Men frågan är om detta inte är en retoriskt skapad synvilla. Det verkar sna- rare vara så att staden konstruerar den omvärld som man reagerar på
(se inledningen av detta kapitel), som en process av ”enactment” (en ungefärlig översättning är ”utagerande”, Weick 2001). Omvärldspåver- kan (framför allt EU:s projektbaserade system) har gett incitament till den nya synen på stadsutveckling, men detta incitament har i sin tur lett till en organisationsutveckling där synen på den egna organisatio- nen förändras – den kommunala organisationen är nu en organisation under ständig ”utveckling” och denna självsyn projiceras på omvärl- den. Medborgare och föreningar i det omgivande samhället förväntas exempelvis anpassa sig och också bete sig projekt- och utvecklings- orienterat, vilket de förstås blir tvungna att göra om de vill ta del av projektmedel. Den stora frågan här blir då om projektvärlden fortsät- ter att utvecklas på ett mer eller mindre anarkiskt sätt eller om man – framför allt från kommunledningen – ser projektvärlden som ett led i en medveten stadsutveckling, vilket i så fall stämmer överens med Kerstin Sahlin-Anderssons (2002) tes om projekt som ett sätt för be- slutsfattare att ”binda upp sig” för institutionell förändring.
Hur förhåller det sig då med de eventuellt byråskapande motiven hos ”projektmakarna”? Även detta är ett komplext område. Att det finns en oro för tilltagande vildvuxenhet från stadens ledning har allt- så framgått, och denna oro är eventuellt lika stark i stadsdelarnas ad- ministrativa ledning. Det bör dock här också nämnas att det finns forskning som visar på fördelarna med projektifierade organisatio- ner ur ett styrnings- och kontrollperspektiv: projekt och projektle- dare kan enligt detta synsätt ses som mer kontrollerbara än tunga, svårföränderliga utförarorganisationer (se t.ex. Courpasson 2006). Utan tvekan är det många som har gått in i projektvärlden för att finna mer intressanta arbetsuppgifter än man tidigare hade. Många jag har träffat har exempelvis en bakgrund som lärare och rektorer i skolan; att arbeta med stadsutveckling kan vara ett karriärkliv med den bak- grunden. Sedan finns det också yngre människor som går direkt in i denna värld från olika typer av utbildningar, men med det gemen- samt att de har expertkunskap om projektvärlden, och framför allt hur man söker medel från EU. Samtidigt får det egennyttiga motivet hos dessa projektmakare inte överdrivas. Samtliga som jag har inter- vjuat från stadsdelen har ett mycket stort personligt engagemang för
de områdesutvecklande insatserna, och ofta anser de att de hävdvunn- na organisationsformerna är för tungrodda för att ”uppnå något”. Kan- ske detta var en anledning till att den ovan nämnda chefen slutade? I så fall har vi två varianter av byråkrati som existerar inom samma orga- nisation. Exempelvis finns ett stort engagemang för demokrati bland projektbyråkraterna, men det är inte den hävdvunna demokratin i re- presentativa termer som avses, utan ett slags gräsrotsdemokrati där tjänstemän och medborgare utvecklar ömsesidigt förtroende och tillit genom olika områdesutvecklande projekt, medan de folkvalda politi- kerna är påfallande frånvarande. Även om kundbegreppet inte alls an- vänds, är det tydligt att vi återigen har att göra med en outputrelaterad föreställning kring vem som verksamheten finns till för.
På ett seminarium om EU:s strukturfonder som stadsdelens EU- samordnare anordnade för ledande tjänstemän framgick skillnaden tydligt mellan stadsdelens ”tunga” utförarverksamheter och projekt- världen. Medan utförarverksamheterna styrs av vardagens evigt åter- kommande problem, orienterar sig andra verksamheter med en mer oklar roll mot framtiden och organisationsutvecklingen, och efterfrå- gar mål och strategier, vilka inte är av intresse för utförarna eftersom de hela tiden har fullt upp att göra, och därför aldrig behöver stan- na upp och fråga sig vilka ”mål” de har. I enlighet med denna skill- nad kritiserade chefen för Vård och omsorg detta organisationsfokus. Det är viktigt att betona att den skillnad jag observerade inte (som vid x-universitetet) nödvändigtvis rör sig om någon över- och underord- ning. Men den komplexa och ständigt framåtblickande, aktivt själv- skapande projektbyråkratin ger i alla fall ett helt annat utrymme både