Det är emellertid först efter andra världskriget som en mer ingripande styrning av såväl offentliga som privata organisationer börjar genom- föras inte bara i teori utan även i praktik. Orsaken är att det är först på 1950-talet som det finns resurser till det, åtminstone inom offent- lig sektor. Den offentliga sektorn börjar expandera i en högkonjunk- tur som världen inte tidigare sett maken till. I Sverige är den offentliga
sektorns expansion från 1960-talet och framåt exceptionell (Tarschys 1983). Krigspolitiken under de två världskrigen gör att stora offentliga system byggs upp – system som ofta bibehålls efter att krigen tar slut. Vanliga exempel som brukar nämnas är den amerikanska rustningsin- dustrin och den svenska arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt bildas stora industrikoncerner. All denna utveckling på organisationsområ- det kräver förstås en helt ny och stor administration. Och den kräver experter på organisering.
Vetenskapen om organisationer – det vill säga organisationer som ett globalt fenomen som kan studeras och styras på ett likartat sätt – sträcker sig, som nämnts, tillbaka till slutet av 1800-talet. Men det är först decennierna efter andra världskriget som denna vetenskap exploderar. Under 1960-talet sker en stor ökning i utgivningen av olika vetenskapliga organisationstidskrifter, och antalet sådana tid- skrifter har bara ökat (Røvik 2008). Den akademiska organisations- vetenskapen finns uppdelad på en mängd olika områden inom främst samhällsvetenskap, exempelvis sociologi och företagsekonomi. Efter hand föder dessa discipliner nya subdiscipliner såsom arbetsveten- skap, projektledning (bara inom detta ämne finns en mängd tid- skrifter), service management och entreprenörskap. Ibland hävdas att organisationsvetenskapen på 1960- och 1970-talen främst var sociolo- gisk och kritiskt inriktad (arbetsvetenskap kan ses som en arvtagare här), men att mer praktiskt tillämpad managementvetenskap däref- ter tenderar att ta över området (March & Weil 2005; Barley 2010), på samma sätt som generell managementvetenskap i länder som till exempel USA blir en allt vanligare bakgrund för tjänstemän inom offentlig förvaltning (Pollitt & Bouckaert 2004:9). Master of Business Administration (MBA) har blivit en framgångssaga:
Antalet institutioner som ger MBA-graden har ökat drastiskt sedan mitten av 1980-talet. Vid millennieskiftet erbjöd 1 250 institutioner detta program. Av dessa finns ca 700 i USA, med omkring 90 000 ut- examinerade per år, och ca 400 finns i Europa. Dessutom etableras ständigt nya MBA-program i Asien. I Kina till exempel har antalet stat- ligt godkända MBA-program ökat från ca tio år 1991 till över hundra år 2006. […] Nästan samtliga MBA-program har betydande inslag av
organisationsteori och utgör därmed en stark självständig kraft när det gäller spridningen av denna gemensamma systemlära (Røvik 2008:73).
Dessa utbildningar handlar mest om ”doing”, där akademiska kun- skaper om organisationer omsätts i praktisk organisationskunskap. På samma sätt förhåller det sig med policyvetenskapen, som har mer statsvetenskaplig inriktning. Det fanns en stor tilltro under 1950- och 1960-talen, kanske främst i USA, till att praktiskt applicerbara policyer kunde utvecklas om man bara tillämpade vetenskapliga mo- deller, exempelvis från beslutsteori och psykologi. Betydelsen av utbildningssystemet är förstås att den mer vetenskapligt baserade organisationsteorin får en helt annan spridning. ”Politik” undervisas exempelvis bara inom ramen för statsvetenskap och nära anknutna ämnen. Organisation och organisering undervisas det däremot i på alla typer av samhällsvetenskapliga utbildningar, och, vilket är no- tabelt, i fler och fler professionsutbildningar (exempelvis sjukskö- terskeutbildningar). Røvik argumenterar för att denna spridning av organisationsteori lätt leder till vida spridda, normativa föreställning- ar om hur organisationer bör se ut – om exempelvis sjuksköterskor lär sig mer om samhällsvetenskaplig organisationsteori är det troligt att deras framtida arbetsplatser i högre grad kan komma att bli påverkade av deras lärdomar:
Och när allt fler anställda och chefer blir bärare av sådana normer, ska- par detta ofta en stark inre transformativ kraft som successivt leder till att man försöker bygga om allt fler verksamheter så att de ska stäm- ma överens med föreställningarna om hur organisationer bör se ut (ibid.:75).
En ”lightversion” av den vetenskapliga explosionen av organisations- kunskap utgörs av konsultbranschens framväxt. Denna bransch är faktiskt äldre än man kan tro – ett av de marknadsledande och mest ansedda konsultföretagen, McKinsey, grundades redan 1926, men det är först under efterkrigstiden som managementkonsultbranschen växt till en jätteindustri. Efter hand har en grundläggande idé för dessa konsultfirmor blivit att sälja verksamhetsoberoende modeller.
På så sätt har de kunnat utveckla sin lönsamhet. Att ha bilfirmor, skogsbolag och sjukhus som kunder är mer lukrativt än att enbart in- rikta sig på bilfirmor. Även om det finns konsultfirmor som företrä- desvis inriktar sig på en sektor, är det vanliga därför numera att man försöker sälja samma typ av organisationsmodeller till alla typer av or- ganisationer, som vi såg i lean-exemplet i första kapitlet. Lean Health- care, som mer specifikt diskuterades, verkar vara produkten av ett fruktbart samarbete mellan de många prestigefulla universiteten i Bostonområdet, den på samma ställe verksamma organisationen och betydelsefulla vårdtrendsättaren Institute for Health Care Improve- ment (IHI, se kapitel 4), samt den likaledes på samma ställe verk- samma konsultfirman McKinsey. Björkman (2003) framhåller just att denna generaliserade management – det vill säga att samma mo- deller säljs till alla typer av kunder – är en grundorsak till den ameri- kanska managementkonsultbranschens globala maktövertagande på området från 1980-talet och framåt (de ledande svenska firmorna blev exempelvis alla uppköpta eller nedlagda vid denna tid), och samman- faller med reformtrenden NPM:s genomslag i västvärldens offentliga sektorer. Björkman hävdar, tämligen spektakulärt:
Vad Paris är för klädmodet, Hollywood för filmen, New York (Wall Street) för finanshandeln och Silicon Valley för dataindustrin, det är Boston för världens organisationsmodeller. Där finns världens största koncentration av inflytelserika organisationsteoretiker och organisa- tionsutformare. […] 1990-talets ledande organisationsmoden har alla utformats och namngetts i Boston (Björkman 2003:75–76).
Vad Björkman menar är att Boston erbjuder en legering av prestige- fulla universitet (främst Harvard Business School, Sloan Business School och Massachusetts Institute of Technology) där de mest am- bitiösa forskarna forskar och de mest ambitiösa studenterna stude- rar, samt huvudkontor för några av de världsledande konsultbolagen. Studenterna från de prestigefulla universiteten rekryteras sedan till de prestigefulla konsultbolagen, men förstås också till ledande in- dustrikoncerner. Via dessa kontakter genereras givetvis betydelse- fulla nätverk. Björkman menar att det finns många olika skäl till den
amerikanska managementkonsultbranschens globala dominans från 1980-talet och framåt, inte minst i Sverige. Förutom, som redan an- getts, att de erbjuder samma modeller till alla, har de också alltid varit större och mer prestigefulla, vilket bland annat ger resurser till mer marknadsföring, till inblickar i de större industriföretagen och till möjligheten att lansera oerhört spridda populariserade manage- mentböcker, skrivna av kända författare. De amerikanska företagen har också varit mer framgångsrika i att utställa fabulösa löften om besparingar och förbättringar, bara man anammar deras modeller. Vad Björkman även är inne på är att tiden före de amerikanska kon- sultbolagens maktövertagande präglades – kanske framför allt i Sverige – av en starkt utbyggd offentlig sektor, mäktiga fackföreningar som krävde inflytande över arbetets organisering, samt radikala idéer om medarbetarinflytande. Man skulle kunna hävda att de amerikan- ska managementmodellernas – som alla har ett ledningsperspektiv och tar för givet att alla medarbetare ska följa ledningens mål utan att bråka – plötsliga maktövertagande på organisationsområdet i Sverige och andra länder var något som gynnades av såväl direktörer inom nä- ringslivet som chefer inom offentlig sektor, som ville byta fokus från den radikala trenden (om exempelvis facklig påverkan och medarbe- tarinflytande) till ledningens perspektiv (inriktat på effektivitet och besparingar). Sammanfattningsvis finns det anledning att instämma i Parkers påstående att det framväxande utbudet av management inom såväl universitets- som företags- och konsultvärld utgör ”en av de största institutionella legitimerings- och pr-kampanjerna i idéhisto- rien, även om den sällan räknas som en sådan” (Parker 2002:9).
Ovanstående är exempel på hur det växer fram ett utbud av kun-
skap och tjänster kring organisering. Många forskare fokuserar relativt starkt på att beskriva framväxten av detta utbud (för nordisk horisont, se Furusten 1996; Røvik 2008). Min grundhållning är emellertid att
detta utbud är avhängigt en efterfrågan, och det är grunden till denna
efterfrågan som den här boken handlar om. Den enorma expansio- nen av akademisk vetenskap, akademiska utbildningar och konsult- tjänster kring organisering skulle inte existera om det inte samtidigt fanns en stor efterfrågan. Det är förstås inte så enkelt att det enbart rör
sig om antingen/eller. Det är inte bara efterfrågan som styr utbudet – är man tillräckligt stark (exempelvis en etablerad global konsultfirma) kan man naturligtvis via sitt utbud också styra efterfrågan (exempelvis skapa ett plötsligt behov av Lean Healthcare). Ett globalt konsultbo- lag som McKinsey har utan tvekan resurser för sådan efterfrågestyr- ning. I ett större konsultuppdrag åt Karolinska Universitetssjukhuset rekommenderade således McKinsey (2007) starkt implementering av lean, och denna rapport förefaller vara en viktig igångsättare för lean-febern inom svensk sjukvård som beskrevs i inledningen till boken. Således är utbudssidan central för att förstå managementfeno- menet, och som synes förefaller det vara vinstintressen som är drivande. Eftersom jag samtidigt måste göra en avgränsning har jag valt att inrik- ta mig på efterfrågesidan, mer specifikt den offentliga sektorn.
Det kan också finnas en hög grad av samsyn mellan aktörer i
utbuds- och efterfrågeleden, vilket Furusten framhåller i sin bok Den
populära managementkulturen. Furusten menar att såväl konsultfirmor
som köparna av deras produkter är intresserade av att sprida ”en standardiserad ideologi med nordamerikansk profil om framgång” (Furusten 1996:204). Från säljarnas sida är denna standardiserade ideologi av intresse eftersom de (företrädesvis) är nordamerikanska samt att standardiserad produktion, som redan antytts, här liksom på andra marknader, är en framgångsfaktor. Från köparnas sida är man intresserade av managementideologi snarare än kunskap om manage- ment, eftersom kunskap är dyrt, problematiskt och komplext. Det är enklare att ta till sig ideologier, speciellt om de hyllar framgångsrika ledare (jfr Meier & O’Toole 2008a).
Att intresset för organisering och styrbarhet förefaller ligga bakom efterfrågan på management i offentlig sektor har jag redan konsta- terat. Två intressanta avhandlingar har under senare år producerats kring framväxten av en generell förvaltningspolitik i Sverige respek- tive Danmark (Sundström 2003; Andersen 1995). I båda avhand- lingarna konstateras att behovet av en sådan förvaltningspolitik började uppkomma under 1950-talet. I båda avhandlingarna konsta- teras också att den nya förvaltningspolitiken var inspirerad av det nya organisationstänkandet, speciellt organisationer som målinriktade
verksamheter med gemensamma – det vill säga verksamhetsobero- ende – karakteristika. Förebilden i det här skedet var troligen främst militär – således var det första förvaltningsstyrningsprojektet som initie- rades av det svenska Finansdepartementet (programbudgeteringen, föregångaren till dagens resultatstyrning, enligt Sundström 2003) in- spirerat av Pentagon. Det tänkande man i båda fallen lämnade bakom sig var en sektorsspecifik detaljstyrning. I stället ville man ha en ge- nerell förvaltningsstyrning. I båda fallen kan detta ses som försök att öka finansministeriernas makt (något som också har blivit följ- den, se Dahlström m.fl. 2009) – om varje sektor kräver sin egen kun- skap och detaljkännedom minskar förstås möjligheten att bedriva generell styrning. Andersen (1995) är extra tydlig med att påpeka att förvaltningspolitik som sådan växte fram under denna period, och att detta är en typ av politik som blir överordnad de andra, sektors- specifika politikområdena:”Denna förvaltningspolitik är av en annan typ, eftersom den anger premisserna för alla andra politikområdens förvaltning” (ibid.:228). Detta gör det troligt att den generella för- valtningspolitiken blir starkare formskapande än vad sektorsspecifika politikområden kan bli; sektorsspecifik styrning tenderar snarare att bli innehållsrelaterad. Konsekvenserna kan ses i den likriktande, stan- dardiserande ekonomistyrning som Finansdepartementet bedriver, och som har sina motsvarigheter i många andra länder. Genom NPM har förvaltningspolitik blivit överordnad andra former av politik – den utgör den gemensamma form som politik på olika områden stöps i (Barzelay 2001). Att förvaltningspolitik blir överordnad andra former av politik ska definitivt inte tolkas som att politikernas intresse för för- valtningspolitik är stort – i stället bör den finansministerieanknutna förvaltningspolitik som tagit överhanden ses som ett tjänstemanna- projekt, där tjänstemännen är skolade i ett standardiserat sätt att tänka kring organisation och styrning.
Som synes finns klara incitament för åtminstone vissa aktörer att införa en styrning som främst baseras på antagandet om verksam- hetsoberoende organisationer. Det är aktörer som befinner sig på den överordnade nivån – ledningen – vare sig det gäller företag, stat
eller kommun. På så sätt får de maktmedel över de mer specialiserade verksamheter de är satta att styra, verksamheter som kanske tvärtom är mycket måna om att behålla sin särprägel, eftersom särprägeln i sig är en maktresurs.