Att förändringsmodeller och styrsystem från NPM-modellerna an- vänds för att stärka och säkra organisatorisk dominans ter sig plau- sibelt. Men är detta ett självändamål? Det är fullt tänkbart. Men fortfarande är de antaganden som presenterats här en smula allmän- na och svepande. Jag vill hävda att det är ett speciellt problem med den kollektiva handlingen som managementmodellerna – med högst va- rierande framgång, vilket jag ska återkomma till – används för att lösa, nämligen problemet med konflikter. Jag vill också hävda att detta är extra tydligt i det svenska fallet, vilket är en följd av hög delegerings- grad och därmed sammanhängande risk för konflikter. Management- idéerna är ”tysta” när det gäller politik, och den aspekt av politiken som är särskilt ”nedtystad” är just konfliktaspekten. Vi ser detta neg- ligerande i förändringsmodeller och styrsystem såsom TQM, pro- cesstyrning, projektledning och målstyrning, där möjligheten av intressen som befinner sig i konflikt med varandra verkar vara defi- nitionsmässigt uteslutna. Inom det politiska området är målstyrning kanske det bästa exemplet – att politiskt styrda organisationer skulle kunna styras med entydiga mål förefaller vara ett sätt att komma runt eller bortse från politik (Rombach 1991). I kapitel 1 sågs detta som en del i vad Deborah Stone kallade för 1900-talets rationalitetsprojekt: ”att rädda offentlig policy från politikens irrationaliteter och föröd- mjukelser, med hopp om att i stället kunna skapa policy med hjälp av rationella, analytiska och vetenskapliga metoder”. Vi behöver emeller- tid underbygga påståendet om NPM som en konflikthanteringsmetod tydligare, och jag gör det med ett enkelt exempel hämtat från högsko- lors budgetstyrning. På så sätt kommer de plausibla men fortfarande en smula allmänna antaganden som gjorts rörande organisatorisk
makt att specificeras, och vi ser hur starkt förbundna politiska intres- sen är med organisationers grundläggande funktionssätt.
I Robert Birnbaums bok Management Fads in Higher Education:
Where They Come From, What They Do, Why They Fail (2000) finns
en bitvis roande genomgång av de olika managementtrender som svept över amerikanska högskolor sedan 1960-talet. Birnbaum har följt denna utveckling, först som administrativ chef, sedan som forska- re, och hans kanske viktigaste slutsats är denna: managementtrender klarar inte av att hantera de politiska intressen som finns vid högsko- lorna. Med detta menas förstås inte partipolitik, utan högskolornas organisatoriska politik, där olika nivåer och enheter frenetiskt försva- rar sina intressen. Birnbaum går igenom flera trender som han menar har uppstått, skapat närmast religiös hänförelse, drivit fram förhasta- de slutsatser om framgångar, för att sedan plötsligt och förvånansvärt snabbt falla i glömska. En av de trender som Birnbaum går igenom är ”Zero-Based Budgeting” (ZBB), en 70-talstrend förknippad med Jimmy Carters guvernörstid i Georgia, och som fick nationell bety- delse tack vare Carters upphöjelse till president över Förenta staterna 1976. ZBB byggde på en starkt rationalistisk och resonabel föreställ- ning om hur offentliga pengar bör användas: man skulle starta om ifrån noll och förutsättningslöst göra prioriteringar mellan olika använd- ningsområden. Man skulle specificera mål, prioritera mellan målen och sedan finansiera uppfyllandet av de viktigaste i en fallande skala. Birnbaum (2000:54) citerar Hammond och Knott (1980) som säger:
Om vi skulle definiera rationalitet inom budgetering skulle vi komma fram
till något liknande dessa förfaranden. Man skulle i själva verket kunna säga att sådana förfaranden förkroppsligar begreppet rationell styrning.
Utgångspunkten inom ZBB är inte ovanlig bland managementmo- deller; exempelvis hävdade skaparna av modellen BPR (Business Process Reengineering) att den handlar om ”att börja om med ett tomt vitt papper” samt om att ”avfärda den konventionella visheten” (Hammer & Champy, citerade i Pollitt & Bouckaert 2004:160). I den svenska högre undervisningsmiljön skulle det alltså kunna handla om
att man frågade sig: vad är det viktigaste som vi bör göra vid högsko- lan? Man skulle sedan kunna tänka sig någon form av rangordning: • Kärnverksamheten måste prioriteras: det innebär att först och främst
satsa på undervisning och forskning.
• Det måste självfallet finnas ett administrativt stöd och lednings- funktioner för att klara av dessa uppgifter.
• Det måste finnas bibliotek och IT-stöd avpassat till verksamhetens behov.
• Det måste finnas lokaler där dessa aktiviteter kan bedrivas, men de bör vara kostnadseffektiva.
• Vi måste också satsa på olika så kallade kringverksamheter; infor- mationsaktiviteter, internationalisering och kontakter med närings- livet är till exempel viktiga.
I själva verket finns emellertid inga sådana prioriteringsdiskussioner eller prioriteringar vid svenska högskolor, och troligen knappast vid några andra högskolor heller. Det som är mest slående i det svens- ka resursfördelningssystemet är i stället att kärnverksamheten, som redan framhållits, får ta det som blir över när de andra verksamheter- na har tagit sitt; den utgör en restpost. ”Prioriteringskedjan”, om man nu ska kalla det som sker för detta, är närmast omvänd – kringverk- samheterna och det administrativa stödet får sina pengar först, lo- kalerna och IT-systemen är inte användaranpassade (i stället måste användarna anpassa sig till de system som köpts in); kärnverksamhe- ten måste också anpassa sig till det befintliga administrativa stödet, snarare än tvärtom. Detta sätt att fördela budgetposter följer ingen prioriteringslogik, utan är rutinartat, men självfallet avspeglar det vilka som har makt över organisationen. Det senaste uttrycket för ad- ministrationens makt är det system för ”full kostnadstäckning” som införts på begäran av lobbyorganet Sveriges universitets- och högsko- leförbund (SUHF), och som inneburit att högskolorna på eget ini- tiativ kraftigt höjer kringkostnaderna för utbildning och forskning.
Det är nämligen inte kärnverksamheten som ska ha ”full kost- nadstäckning” – det är ledningen och administrationen.
Man kan hävda att denna irrationalitet har sin grund i det nationel- la tilldelningssystemet. På 1990-talet skapades, mer eller mindre god- tyckligt, en ”prislapp” inom olika ämnen, vars förnämsta karaktär är att den skiljer sig enormt mellan olika ämnen. I budgetpropositionen 2009 fördelades bland annat pengar enligt följande: en student inom media var värd mer än en halv miljon kronor; en medicinstudent var värd 130 000; en vårdstudent var värd 98 000; en tandläkarstudent var värd 94 000; en naturvetare och en tekniker var värd 90 000; en lärar- student var värd 75 000; en journalist 72 000; humanister, samhälls- vetare, jurister och teologer var bara värda 40 000. Tilldelningarna baseras inte på rationella analyser, utan på vad som fördelades året före. Det svenska tilldelningssystemet ligger därför väl i linje med den inkre- mentella budgetering som Aaron Wildavsky (1964) identifierade som
viktigare än rationell budgetering redan på 1960-talet. Historien är en
viktigare prediktiv kraft när det gäller budgeten än några rationalistiska resonemang. Förutom att de stora skillnaderna i tilldelning leder till fusk (exempelvis att samhällsvetarstudenter vid tekniska högskolor ofta ges tekniktilldelning), leder det förstås också till betydande orättvisor på lokal nivå. Allt detta är belagt i rapporter från Riksrevisionen, men mät- problemen är stora (Riksrevisionen 2009:25; Riksrevisionen 2010:4).
Men finns det då inte någon form av rationell styrning genom ”pay for performance”, det vill säga de resultat som högskolorna upp- når? Det system som finns idag gynnar kvantitet framför kvalitet genom en maximering av studenter som ska strömma igenom syste- met. I dagsläget finns nya resultatindikatorer under utveckling som ska styra resurstilldelningen, inom forskningen till exempel antalet referee-granskade forskningsartiklar. Ett sådant system har funnits i Storbritannien i flera år (RAE – Research Assessment Excercise) och det har också en tendens att gynna kvantitet framför kvalitet. En bief- fekt har varit att marginalisera de lärare som undervisar – exempel- vis genom att ge dem kontraktsanställning i stället för fast anställning eller att rent av säga upp dem, oavsett hur bra lärare de är, eftersom de inte publicerar sig (Shore 2008). Någon rationalitet handlar detta inte
om – i stället handlar det om att ta enkla siffror som finns tillgängliga och sammanställa dem (jfr Broadbent 2007; Gregory & Lonti 2008):
Uppgifter om prestationer sammanställdes ofta mer för att de fanns att tillgå än för att de återspeglade något av betydelse (Birnbaum 2000:81).
Resultatindikatorerna följer med andra ord också ett slags inkremen- tell logik. Mycket riktigt kan Birnbaum konstatera att systemet ZBB inte fungerade i den amerikanska kontexten. Även om det till äventyrs fanns högskoleledningar (vilket knappast är troligt) som verkligen hade ambitioner att genomföra systemet, så fungerade det inte. Var- för fungerar inte en budgetering som utgör själva förkroppsligandet av rationella principer: sätta sig med ett blankt papper, gå igenom de vik- tigaste verksamheter man har, sätta mål, samt allokera budgeten efter denna målhierarki? Svaret är att rutinen vinner över rationaliteten. Det är enklare att använda förra årets budget och göra minimala juste- ringar, än att göra ett slags totalanalys av verksamheten som både kos- tar och kanske till och med är omöjligt att göra med den (begränsade) kompetens som organisationen besitter. Detta svar ligger mycket nära nyinstitutionalismens, och är utan tvekan korrekt, men också begrän- sat. För orsaken till att rutinen vinner över rationaliteten är i sin tur politisk. En företrädare för ZBB vid universitet i USA som Birnbaum citerar, säger så här:
Om en institution är mycket politisk, i bemärkelsen att centrala beslut fattas mer utifrån makt, egenintresse och politiska krafter inom och ut- anför institutionen, då är ZBB bara att glömma (Harvey 1977 i Birn- baum 2000:59).
De budgetposter som finns i en organisation såsom en högskola är inte bara rutinartade och svåra att ändra – de är framför allt ett slags investeringar i politiska intressen. Organisationsledningar varken kan eller vill utmana dessa intressen, och för övrigt är kanske organisa- tionsledningarna de mest politiska av alla funktioner. Budgeten är där- för först och främst en avspegling av politisk makt, snarare än rutin eller rationell budgetering och planering. I ett sådant fördelnings- system finns lärare och forskare längst ner i makthierarkin; då spelar
det ingen roll vilken målhierarki man har eftersom makten är viktiga- re än målen. Att många managementmodeller bortser från denna po- litiska dimension skulle då kunna innebära att de inte i grunden kan förändra verksamheten. Detta är också vad Birnbaum hävdar. Snara- re bidrar managementmodellerna till att osynliggöra verksamhetens politiska dimensioner. På ett retoriskt plan måste samtidigt organisa- tionsledningarna framstå som att de gör rationella prioriteringar. Även detta är ett politiskt spel. Innebär det då att de managementmodel- ler jag studerar i boken saknar betydelse? Inte alls, och här skiljer sig
min analys från Birnbaums. Managementmodellerna genomförs inte på
sina egna villkor, utan anpassas i stället efter organisationernas intresse- baserade politik eller är ett sätt att hantera denna politik. Detta kan kan-
ske förefalla självklart, men så är det inte alls – som redan påpekats är förtigandet av organisationers politiska dimension i själva verket den mest genomgående tystnaden i alla managementmodeller. Som jag redan hävdat är grunden för managementmodellernas genomslag att de är verksamhetsoberoende, att de kan tillämpas av alla organisatio- ner, överallt. Därför måste myten upprätthållas. Men skapar då inte detta en paradox? Managementmodellernas syfte är att komma bort från politiken och ersätta den med ett slags artificiellt beslutssystem. Men samtidigt riskerar de att utmana starka intressen – främst pro- fessionella sådana – genom tillämpningen av den generella organisa- tionsmodellen. Det är här som det blir komplicerat. Aaron Wildavsky karakteriserade de eventuella konsekvenserna av ZBB på följande sätt:
Nollbaserad budgetering är det ideala, ahistoriska informations- systemet. Det förflutna, såsom det återspeglas i den grundläggande budgeten (vanliga förväntningar när det gäller storlek och typ av finan- siering) avfärdas rakt av. Ingenting ska tas för givet. Allting ska vid varje ny budgeteringsperiod utsättas för noggrann granskning. […] Att säga att en budgetprocess är ahistorisk är att konstatera att den ökar antalet källor till misstag samtidigt som den minskar möjligheterna att korri- gera misstagen. Om historien avskaffas är allting öppet. Gamla gräl blir nya konflikter. Både beräkningarna och konflikterna ökar exponenti- ellt; det förra försämrar urvalet och det senare möjligheten att korri- gera misstag. Allteftersom antalet oberoende variabler ökar, minskar förmågan att kontrollera framtiden, eftersom man utgår ifrån att det
förflutna inte innebär begränsningar för framtiden. Allteftersom miss- troendet växer i samband med konflikten, minskar beredvilligheten att erkänna, och därmed korrigera, misstag. Att klara sig utan historien är lite som att avskaffa minnet – kanske smidigt för stunden, men pinsamt i längden (Wildavsky 2001:144).
Detta är alltså de tänkta – bland annat politiserande – effekterna av detta ”rationella” budgeteringssystem, om det hade genomförts. Om vi drar oss till minnes Hobbes centrala bidrag till konfliktforskning- en handlade det just om detta: strävan efter att kontrollera framtiden ligger i grunden för mänskliga strävanden; ”förmågan att kontrollera framtiden”, som Wildavsky skriver, ligger i kärnan av Hobbes syn på politik. Och detta anknyter även till Schattschneiders banbrytande arbete om dagordningsmakt: ”politikens mest centrala problem är att hantera konflikter” (Schattschneider 1960:69), något som framför allt uppnås genom att definiera politikens alternativ (ibid.:66).
… makt har med framtiden att göra, med förväntningar, med hopp och rädslor. […] Hobbes hade rätt när han sade att det bara är människan, av alla djur, som kan känna morgondagens hunger idag. Vi kan se på makt (både makt i allmänhet och social makt i synnerhet) som ett sätt att konfrontera och kontrollera den ofrånkomliga känsla av ovisshet och osäkerhet som kommer ur vår medvetenhet om framtiden. […] Man hanterar de överraskningar som dyker upp allteftersom tiden går genom att just nu vara välsignad med förmågan att göra något i framti- den. Vad den med makt kan göra inbegriper i sin tur att utfärda trovär-
diga hot mot motparten och, om det behövs, plåga eller beröva den andra något, men begränsas oftast inte till detta. Lekplatsdiktatorn som hela tiden skryter om sin förmåga att göra andra barn illa gör detta för att utkräva olika medgivanden från dem: att de ger honom deras godis, talar respektfullt till honom och så vidare (Poggi 2001:11–12).
En budget är alltså inte så mycket ett ekonomiskt planeringsverk- tyg som ett sätt att skapa organisationspolitisk förutsägbarhet. Poggi fortsätter emellertid sin diskussion om makt som en process där framtiden kontrolleras med att konstatera att situationen där ”lek- platsdiktatorn” utövar en direkt form av makt över de andra bar- nen (och vice versa – att barnen gör direkt motstånd) är relativt
ovanlig – i sociala sammanhang är det i stället vanligare att denna typ av situationer anteciperas, det vill säga förebyggs, på olika sätt. Ante- cipering är ett inom policyforskningen välkänt begrepp. Ofta disku- teras exempelvis tjänstemannamakt i relation till politiker i termer av antecipering (Page & Jenkins 2005). Samtidigt är antecipering förstås svårstuderat, eftersom man inte vet om ett beteende eller en hand- ling i själva verket handlar om att förebygga något annat. Ännu ef- fektivare än antecipering är att ”forma viljan” hos dem som makten utövas på så att de känner att de vill göra det makthavaren efterfrågar. Makthavaren kan samtidigt osynliggöras; det är i stället ”systemet” som efterfrågar vissa beteenden. Denna ”vilja” kan dock vara flyktig, och kräver därför olika institutionella arrangemang, såsom rutiner och regler.
Därför skulle – som Wildavsky hävdar – införandet av ett helt nytt och rationellt sätt att budgetera resurser, leda till att historien förneka- des och därmed den säkraste vägen att kontrollera framtiden (dvs. att göra som man gjorde tidigare). Det är hotet om framtida konflikter, inte rutinen, som leder till omöjligheten att budgetera rationellt, och det är detta hot som leder fram till ekonomiska styrsystem såsom re- sultatenheter och styrningsreformer såsom att avskaffa lärarmajoritet (dvs. representativ demokrati) i högskolestyrelser. Institutionella nor- mer utvecklas även de för att reglera konflikter. Vi talar alltså om en annan typ av rationalitet, nämligen den politiska rationaliteten, som ofta låter saker och ting förbli som de är så länge det finns en risk för att starka intressen kan utmanas. Den teori som jag finner mer plausi- bel än de tidigare använda teorierna är därför att managementrefor- mer handlar om organisationspolitik. Managementsystem används primärt för att antecipera konflikter genom att negligera dem, kamou- flera dem, förflytta dem eller helt ersätta dem med hjälp av artificiel- la beslutssystem, grundade i ”neutral” eller ”objektiv” kunskap, som kan omformas till rutiner och regler (Hodgson & Cicmil 2007). Detta innebär samtidigt ett osynliggörande av den mänskliga och sociala hierarkin till förmån för en artificiell hierarki av system (jfr Czarni- awska-Joerges 1988). Det yttersta syftet förefaller vara att osynliggö- ra makt. Applicering av managementsystem kan alltså uppfattas som
en ny form av styrning med regler. Samtidigt finns en risk att denna styrning stöter på ett organisationsinternt motstånd. De mest fram- gångsrika managementreformerna är därför de reformer som lyckas förstöra arenor för organisationsinternt motstånd.
En viktig bakgrund till dessa hypoteser om organisationspolitik är den byråkratiförflyttning som det talades om i förra kapitlet, och som får politikförflyttning som konsekvens. Politik har klassiskt setts som en maktkamp rörande ”vem får vad, när och hur?”. Om politik är en kamp om resurser är det alltså inte märkligt att politiken flyttar när re- surserna flyttas neråt i systemet via delegering eller decentralisering. Organisationsskapande, som vi ju redan konstaterat att management- reformer handlar om, innebär att formellt standardiserade situatio- ner skapas där utrymmet för mer informella förhandlingar minskar. Egentligen är idén alltså mycket enkel. En standardiserad situation skapas där konflikter förhindras innan de har uppträtt.
Detta är inte detsamma som att hävda att managementreformer överallt lyckas. Managementsystem genomförs för att komma bort från politiken, men de kan också, vilket Wildavskys i grunden kon- servativa idé från citatet ovan påvisar, leda till en förstärkning av politik. Felet med de tidigare teorier som berörts – nyinstitutiona- lism, governmentality och byråskapande – är att de inte fångar denna dynamiska process på det organisatoriska mikroplanet, men som gi- vetvis är lika aktuell på makroplanet eftersom det är större reformer som ligger bakom. De två första teorierna överbetonar i stället struk- turer utan att ta hänsyn till aktörslogik, medan den senare överbe- tonar själviska motiv (som dessutom är svårbevisbara) och i för hög grad bortser från sociala sammanhang. Däremot är en viktig likhet mellan detta maktperspektiv och governmentality-perspektivet att försök att förflytta politik ligger bakom, i det senare perspektivet till platser som är oåtkomliga för offentlig kontroll (vilket är tydligt inom den marknadsskapande strategin inom NPM), medan det enligt det förra perspektivet snarare sker en förflyttning neråt inom ramen för det offentliga systemet. Vi ska nu återvända till mina fall för att både illustrera perspektivet och samtidigt visa att det finns kvarstå- ende problem med konflikter som är svåra att hantera.
Grundläggande analysenhet: organisationen som maktresurs och po- litiskt system.
Organiserande begrepp: eliter, konflikter, ojämlikt fördelade or- ganisatoriska resurser, individualisering som dominansstrategi, anteciperande reglering av konflikter, managementsys- tem som artificiella beslutssystem. Sätt att dra slutsatser: hur nya organisatoriska arrangemang
gynnar organisatoriska eliter eller tidi- gare undertryckta grupper i allians med eliten; hur nya organisatoriska arrange- mang används för att undertrycka, reg- lera eller förflytta konflikter; hur dessa arrangemang samtidigt osynliggörs genom hänvisande till externa regler/ standarder.
Hypoteser: 1) liksom inom nyinstitutionalismen fokuseras organisationsbegreppet som sådant, men här inte som institutio- nell norm för att skapa legitimitet utan som maktinstrument, 2) liksom inom governmentality-teorin betonas de in- dividualiserande dragen i management- reformer, men här inte som uttryck för en styrningsteknologi, utan som ett medel att skapa organisatorisk domi- nans, samt 3) managementreformer handlar således om att rekonstruera och konstruera organisatorisk dominans samt skapa förutsägbarhet.
Bevisföring: liksom i föregående teori är det svårt att belägga motiv. Bevisningen ägnas åt att undersöka hur reformer gynnar organi- satoriska eliters intressen och hur kon- flikter anteciperas i skapandet av nya system.