Det som är grundläggande i NPM-trenden är att olika verksamheter,
inklusive offentliga verksamheter, kan ses som organisationer och att
det går att etablera verksamhetsoberoende modeller för hur sådana or-
ganisationer ska bete sig (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000; Røvik 2008). Verksamheterna är alltså först och främst organisationer (t.ex. en organisation med mål) och först i andra hand något annat (t.ex. ett universitet), vilket också innebär att de är verksamhetsoberoende, det vill säga är möjliga att styra med vissa generaliserade modeller (or- ganisationsskapande förändringsmodeller eller styrsystem) oavsett om kärnverksamheten är biltillverkning, sjukvård eller utbildning. Eftersom inga organisationer är perfekta enligt företrädare för NPM- trenden, speciellt inte de inom offentlig verksamhet, kan man säga att
de ständigt befinner sig i processer av organisering. Exempelvis måste
de organisera mätningar av effektivitet och produktivitet, organisera kundorienterad verksamhetsutveckling, organisera verksamheten så att den följer fastställda strategier och mål. De måste med andra ord arbeta med systematisk verksamhetsutveckling. För konsultbolagen är det en alldeles självklar fördel om alla typer av verksamheter kan betraktas som verksamhetsoberoende organisationer; då kan man nämligen sälja samma produkter till alla. Detsamma gäller för infly- telserika stiftelser, såsom det tidigare statligt ägda Institutet för Kva- litetsutveckling (SIQ) som delar ut den prestigefyllda Utmärkelsen
Svensk Kvalitet (USK) som jag återkommer till i senare kapitel. Men den offentliga sektorns mottaglighet för sådana koncept är avgöran- de för deras eventuella framgång (Røvik 2008), och här är den veten- skapliga diskussionen om anledningen till att man vill vara mer lik andra organisationer inte på något sätt avslutad. Organiseringsförsö- ken leder förstås till förändringar och konflikter av olika slag som är intressanta att studera för en statsvetare. Det slutgiltiga målet med
organiseringen är att skapa styrbara organisationer.
Marknad
Viljan att skapa marknader inom offentlig sektor har varit stark i Sveri-
ge och andra västländer under de senaste tjugofem åren. Detta inslag i NPM-trenden är det som oftast kopplas ihop med en högerorienterad politik, så kallad nyliberalism. Tanken är att offentliga tjänster måste konkurrensutsättas för att bli kostnadseffektiva och välfungerande för kunder. Det senare bygger på en idealföreställning där kunders efterfrågan anses vara den faktor som styr marknadens utveckling. Den naturliga konsekvensen av detta är privatisering, det vill säga att offentliga tjänster säljs eller läggs ut på privata entreprenörer. Detta var ett viktigt inslag i den brittiska premiärministern Margaret That- chers reformer inom flera tunga sektorer. Internationellt finns stora variationer mellan hur långt olika länder kommit mot marknadisering av offentlig sektor (Pollitt & Bouckaert 2004).
I Sverige har denna form av privatisering på nationell nivå före- kommit kontinuerligt från 1980-talet (etermedia) och framåt, med energimarknaden och apoteksmarknaden som omtalade exempel. Än mer uppmärksammad är dock en säregen form av privatisering som kan kallas politiskt konstruerade marknader (”kvasimarknader”) som finansieras med offentliga medel. Viktiga exempel är friskolor och vårdval. De element av privatisering som finns kvar i en sådan mo- dell är att företag släpps in för att bedriva offentliga tjänster som allt- så finansieras med i huvudsak offentliga medel, samt att kunderna kan välja mellan dessa tjänster, vilket är den fördel med sådan privatisering som oftast lyfts fram av politiska företrädare. De offentliga medlen
följer alltså kundvalen (Lundqvist 2010). Det rör sig då om en i hög grad styrd och planerad marknad där företagens intäkter i huvudsak är skatteintäkter. Vi talar här om ett likartat fenomen som det allt van- ligare fenomenet att tjänster ”upphandlas” på den privata markna- den i stället för att utföras av offentliga aktörer, vilket internationellt benämns ”contracting out” eller ”outsourcing”, där de privata utfö- rarna av tjänster alltså blir ett slags underleverantörer åt den offent- liga sektorn. Utförarna finansieras även här av offentliga medel, även om de förstås också kan ha andra typer av kunder, och upphandling- arna är åtminstone formellt hårt reglerade. En likartad form av ”mark- nadsincitament utan marknad” finns inom universitetsvärlden sedan 1990-talet, där universiteten får sina intäkter i huvudsak genom anta- let studenter som väljer att studera där. Emellertid kompenseras inte ”överproduktion” av studenter, vilket gör denna ”marknad” starkt planekonomisk.
Även om vi på många håll i Sverige alltså främst ser exempel på po- litiskt konstruerade marknader innebär inte detta att de inte skapar vinster åt privata intressen. Just i Sverige har diskussionen varit för- vånansvärt liten kring dessa privata intressen som driver på den poli- tiska konstruktionen av marknader, om man jämför med länder som USA. På längre sikt utgör emellertid tjänster finansierade med offent- liga medel som kan komma att upphandlas en guldgruva för bolag inom till exempel vård och utbildning. Redan idag dominerar till exempel två stora koncerner den icke-kommunalt drivna äldremark- naden i Sverige – Attendo Care och Carema. Denna ”privata” mark- nad för äldrevård står i och för sig fortfarande bara för 15 procent (2010) av all äldrevård i Sverige, men denna andel ökar snabbt. För många företag är det troligen positivt med dessa kvasimarknader, ef- tersom resurserna främst är skattemedel. Detta gör att marknaderna inte är konjunkturkänsliga. Den ovan omtalade förändringsretoriken bakom NPM-reformerna skulle med andra ord kunna vara påverkad av en marknadiseringslobby (se vidare kapitel 10).
En annan viktig och intressant marknadsskapande tendens som kanske inte diskuteras så mycket medialt är skapandet av marknader,
i form av köp-/säljsystem, inom offentliga organisationer. Det rör sig
då om styrsystem där exempelvis en del av den offentliga organisa- tionen hyr sina lokaler till vad som definieras som marknadsmässiga priser av en annan del av samma organisation; att delar av en organi- sation köper tjänster från andra delar av samma organisation; eller att ledningen för en organisation fördelar medel till (”beställer” tjänster av) underordnade nivåer av samma organisation som sedan förvän- tas hantera sin budget enligt företagsmässiga principer, och kanske till och med blir återbetalningsskyldiga om budgeten inte går ihop. Styrsystemet handlar med andra ord om att inskärpa kostnadsmed- vetenhet och kontroll. Det handlar om administrativt konstruerade marknader, som också kan förväntas leda till en ny och hög grad av ad- ministrativ reglering. Illusionen av en intern marknad bygger då oftast på en administrativ konstruktion av myndigheten såsom uppdelad i olika ”resultatenheter” med budgetansvar, som köper och säljer tjäns- ter av varandra. Resultatenheter är därför ett exempel på ett styrsys- tem som inkluderar såväl företagisering som marknadisering. Med sitt starka organisationsfokus är det också ett styrsystem som myck- et väl kan störa vissa andra managementreformer som bygger på mer gränsöverskridande (och därmed enligt resultatenhetslogiken kost-
samma) aktiviteter, exempelvis förändringsmodellen processtyrning
(Blomgren 2003). Detta gäller även det mer generella statliga styrsys-
temet resultatstyrning, som vi återkommer till, vilket tenderar att lägga
tonvikten vid den egna organisationens prestationer snarare än gräns- överskridande aktiviteter (Boström m.fl. 2004:142). Management- inspirerade styrsystem och förändringsmodeller kan alltså komma i konflikt med varandra, något som kommer att visas i projektlednings- exemplet längre fram i boken.
Kundorientering
En trend av kundorientering har också präglat offentlig sektor under
senare år. Denna kundorientering hör ihop med såväl marknadiseran- de som företagiserande tendenser. Generellt kan kundorientering be- tyda en rad olika saker såsom valfrihet, ”value for money” genom
effektivitet, individuell anpassning, bemötande, respekt för olikhet, krav på tydlig information etc. Politiskt är det förstås den ökade val- friheten inom den offentliga sektorn som diskuteras mest, främst i starkt positiva termer. Ett vanligt och sällan särskilt ifrågasatt synsätt är att respekten för individuella kunders önskemål är större eller till och med mycket större inom privat än inom offentlig sektor. Näringslivet beskrivs med andra ord som föregångare när det gäller kundoriente- ring (Bejerot 2008a). Centralt ur ett statsvetenskapligt perspektiv är att kundorienteringen lägger fokus vid outputsidan (utflödessidan) av den offentliga sektorn, det vill säga där de offentliga tjänsterna möter medborgarna, i stället för inputsidan (inflödessidan), där det offentliga i sig konstrueras genom politiska processer. Detta innebär därmed en tydlig avpolitisering och individualisering; det viktiga är inte vad med- borgarna som kollektiv efterfrågar genom sin politiska organisering och sina politiska val, utan vad den individualiserade medborgaren (kunden) efterfrågar inom den offentliga tjänsteproduktionen (Mon- tin 2004). Detta innebär därmed också en kraftig politisk värderings- förskjutning inom den offentliga sfären mot mer företagsinspirerade ideal, som i sin förlängning kan komma att påverka demokratin. Som jag ska återkomma till kan denna förskjutning ses som att tjänsteman- namakten ökar på politikens bekostnad, eftersom politiker vanligen är mer fokuserade på inflöde medan tjänstemännen dominerar inom ut- flödet. Samtidigt kan kundorienteringen inte heller ses som frikopplad från en mer allmän individualisering av samhället som hör ihop med NPM-trenden. I skolans läroplan står exempelvis att undervisningen bör anpassas efter den individuella elevens behov. Denna individual- isering kan ha att göra med en ökande individualism i samhället som inte bara sker i enlighet med NPM-trenden. Kundorienteringen är därmed mångfacetterad; den innefattar också mer utpräglad närings- livsimitation såsom marknadsföring och varumärkestänkande.
Kundorientering handlar alltså om en outputorientering av den of- fentliga sektorn som leder till ett nytt sätt att se på dess organisation (mer om detta i kapitel 4). Förutom en mer allmän koncentration på den individualiserade kundens val och bemötandet av denna kund, kan kundorienteringen också ses som ett systemskifte inom styrningen
av den offentliga sektorn. Bejerot (2008a) använder styrningen av svensk sjukvård som exempel. Med ledordet ”patienten i centrum” har en rad olika styrningsaktörer definierat vissa, lätt mätbara, aspekter av kundmötet som det centrala inom sjukvården, nämligen bemötande och tillgänglighet. Styrningen utmynnar i olika reformer såsom Soci- alstyrelsens föreskrifter om kvalitetssystem i sjukvården, spridningen av SIQ:s kundorienterade verksamhetsutvecklingsmodell genom Landstingsförbundets utvecklingsmodell QUL, samt Dagmaröverens- kommelsens vårdgarantier. Även om förändringen är komplex är ett vä- sentligt inslag att bryta läkarprofessionens makt över kundmötet och att inordna detta möte i en förutsägbar modell, hämtad från servicemö- ten och tjänsteutövning inom den privata industrin (Bejerot nämner som exempel servicemöten inom flyget). Också staten har i takt med att man flyttar kostnaderna för vården till regionala och lokala nivå- er gärna kommit att ställa sig på ”kundens” sida genom utfästelser om rättigheter, garantier och så vidare. Även om de kundorienterade styr- ningsreformerna ofta har påståtts vara riktade mot den traditionella sjukvårdshierarkin och dess eventuella bristande respekt mot kunder, handlar det enligt Bejerot snarare om att skapa en ”normal”, standardi- serad, nationellt likriktad hierarki för sjukvården, där inte bara vårdens professioner (såsom läkare) styrs mot ett visst beteende, utan där även kundens önskemål och handlande är definierade på förhand (de hand- lar om bemötande och tillgänglighet). På så sätt kan alltså kundorien- tering i hög grad också handla om generell styrning av relationer inom offentlig sektor, inte bara om relationerna som sådana. Dessa relatio- ner, även kundens önskemål och handlande, förutsätts vara rationella.
rationalitet
NPM är starkt förankrat i uppfattningen – som till stor del härstammar från dess positivistiska rötter – att god offentlig ledning i grund och botten bör vara opolitisk (Gregory 2007:233).
Slutligen präglas alltså NPM-trenden av värdet rationalitet. Detta be-
överordnat värde för hela det västerländska samhället, och dessut- om på ett mycket tydligt sätt anknyter till organisering. Jag ska åter- komma till denna bredare aspekt i kapitel 9, eftersom den starkt hör ihop med olika moralföreställningar. Vad jag här ser som den grundläggande betydelsen av rationalitet är försöken att med ma-
nagementtekniker som hjälp bli av med politiken och andra irratio-
nella (oförutsägbara och slumpartade) element inom den offentliga sektorn och ersätta den med förutsägbara processer. Detta kan låta paradoxalt eftersom den offentliga sektorn är politikens primära om- råde, men vad jag menar är försöken att bli av med politikens ryckig- het, oförutsägbarhet och känslighet för opinioner (på inputsidan) för att i stället ersätta politikens mer oförutsägbara sida med förutsägbar styrning och kontroll, målmedvetenhet, formaliserade regler och evi- densbaserad kunskap – kort sagt rationalitet:
Områdena statsvetenskap, offentlig förvaltning, juridik och policyana- lys har som gemensam mission att rädda offentlig policy från politikens irrationaliteter och förödmjukelser, med hopp om att i stället kunna skapa policy med hjälp av rationella, analytiska och vetenskapliga me- toder. Jag kallar denna strävan ”rationalitetsprojektet”, och det har be- funnit sig i kärnan av amerikansk politisk kultur sedan första början (Stone 2002:7).
Den konflikt mellan politikens irrationella känslo-, opinions- och situa- tionsstyrda sida och ”policyvetenskapens” rationella, analytiska och vetenskapliga sida, som här tydligt tecknas i Deborah Stones bok
Policy Paradox, beskrevs första gången troligtvis av Max Weber i hans
två berömda föreläsningar ”Politik als Beruf” och ”Wissenschaft als Beruf” (jfr Gregory 2007). Weber sätter här fingret på att motsättning- en mellan politik och vetenskap handlar just om att politik är annor- lunda än vetenskap och kräver helt andra egenskaper av sina utövare. Ett enkelt exempel är politikens behov av föränderlighet och att svara på tillfälliga opinioner, medan evidensbaserad styrning snarare hand- lar om förutsägbarhet och kontroll. Utifrån kundorienteringen kan man vidare hävda att denna förutsägbarhet är att föredra framför en skiftande och föränderlig politisk styrning. Det går med andra ord att
hävda kundorienteringen som en av de viktigaste legitimeringsgrun- derna för att den offentliga sektorns processer bör vara rationella, i be- märkelsen ändamålsenliga och förutsägbara. Stone menar alltså att 1900-talet på många sätt var en kamp från framför allt byråkraters och forskares sida att vetenskapliggöra politik. I denna kamp finns en tydlig koppling till Platons klassiska idé om att det blir bäst om experterna får bestämma (jfr Lindblom 1990). På så sätt är NPM-reformerna fortsätt- ningen på den rationaliseringssträvan som enligt Weber fick sitt för- nämsta uttryck i byråkratisering (Gregory 2007).
Aktuella exempel på försök att skapa rationalitet med hjälp av mana- gementtekniker är: att ersätta politiska överenskommelser med abstrak- ta regler; att ersätta folkvald styrning med prestationsbaserad styrning; att ersätta värderingar av olika verksamheter med prestations- och pro- duktivitetsmätningar och näringslivsinspirerade årsredovisningar; att ersätta politiskt styrd ledning med ISO-certifierade ledningssystem (se referensen till Kolsva kommundel ovan); att låta experter snarare än politiker bedöma huruvida ledningssystemen fungerar; att ersätta politiska val med kundenkäter och kundval; att hänvisa politiker till att formulera generella mål i stället för att arbeta på ett mer ingripande sätt; att ersätta politiska bedömningar med administrativa tekniker. En- ligt detta rationalitetsprojekt finns det en enda anledning till att ha poli- tik, nämligen att kunna utpeka någon som ansvarig för beslut som fattas och verksamhet som bedrivs. Eftersom man inte kan bli av med politik helt och hållet är strävan att så långt som möjligt avpolitisera olika verk- samheter och grunda politiken i andra system som alla ytterst har sin grund i vetenskap – främst ekonomisk vetenskap, men även andra sam- hällsvetenskaper, juridik och naturvetenskaper.
Är politikerna verkligen själva med på dessa förändringar? Man kan tycka att de minskar politikernas makt (Gregory 2007). Frågan är komplex, och det är inte alltid säkert att politiska beslutsfattare uppfattar att många av de beslut som de deltar i att fatta i själva ver- ket innebär att deras möjlighet att bedriva politik minskar (Jacobsson 2001). Det är allmänt känt (för tidigare praktiskt verksamma svens- ka politiker som skrivit om dessa frågor, se Tarschys 2006; Mundebo
2008) att politiker ofta visar ett begränsat intresse för olika styrsystem (se även Rombach 1991). Eventuellt använder de sig ändå inte av dem när de verkligen vill uppnå något (Jacobsson 2001). I vissa fall kan po- litiker använda sig av managementreformer för att kunna distansera sig från och peka ut andra ansvariga företrädare för problematiska om-
råden, till exempel skolan eller tågen (s.k. blame avoidance, Pollitt &
Bouckaert 2004). Denna distansering har i Sverige historiska anor ef- tersom det alltid ansetts vara ”förbjudet” att styra förvaltningen alltför mycket i detalj (s.k. ministerstyre). Huruvida detta ”förbud” verkli- gen finns, eller snarare är något som utnyttjas retoriskt av olika aktö- rer, är en för stor fråga för att gå in på här, men det eventuella förbudet kan underlätta transformationen av politikers roll till en beställar- och bolagsstyrelsefunktion.
Inom NPM-trenden finns alltså en lång rad tekniker som anknyter till försöken att skapa mer rationalitet i den offentliga sektorn. Exem- pelvis målstyrning bygger på en mycket stark, rationalistisk tankefigur om mål/medel-rationalitet, som inkluderar föreställningar om tydliga och entydiga preferenser, nyttomaximerande beslutsprocesser, ända- målsenliga tekniker och utvärderbarhet (Christensen m.fl. 2005). Hur ska vi förstå viljan att öka rationaliteten? Jag menar att det handlar om att rationalitet hänger ihop med det övergripande målet att skapa styr- bara och verksamhetsoberoende organisationer. Om de ovanstående exemplen på försöken att bli av med politik och skapa vetenskapligt grundad rationalitet i viss mån kan förefalla orealistiska, kan vi samti- digt förstå sådana försök i större utsträckning om vi inser att de syftar till att göra en komplex verksamhet organiserad och styrbar. Om en offentlig verksamhet, till exempel ett sjukhus, kan ses som en organi- sation bland andra så kan den också göras styrbar:
• Den kan uppfattas som en organisation som har en viss produktion som kan kvantifieras, vilket gör den mätbar, utvärderingsbar och jämförbar (exempel: en psykiatrisk mottagning har ett visst antal kundbesök per vecka – denna produktion kan sedan jämföras med andra mottagningar, vilket minskar de professionella gruppernas kontroll över sin produktion).
• Den kan uppfattas som en organisation med tydliga gränser (exempel: verksamheten är indelad i resultatenheter).
• Den kan uppfattas som en organisation som styrs av en ledning (exempel: verksamheten har ett lednings- eller verksamhetsstyrnings- system; ledningen har också kontroll över resultatenheterna). • Det enda som skiljer organisationen från andra organisationer är
dess professionella kunskap, och den måste göras systematisk, mät- bar och evidensbaserad.
Om verksamheten ska fås att fungera rationellt och därmed kunna or- ganiseras och bli styrbar krävs en stor styr- och kontrollbyråkrati för att åstadkomma detta. Troligen är det alltså inom detta stora område av NPM-trenden som vi starkast kan förvänta oss förekomsten av en omfångsrik managementbyråkrati. Samtidigt får vi en begriplig för- klaring (som dock problematiseras i kapitel 3–6) till varför byråkratin uppstår: den handlar om försök att göra konkreta verksamheter orga- niserade och styrbara, snarare än att – skulle det polemiskt kunna hävdas – göra verksamheterna bra.
Men rationalitet i betydelsen ändamålsenlighet är alltså även ett överordnat värde i det moderna samhället. Detta gör att värdet ratio- nalitet också måste förknippas med starka moralföreställningar, vilket på ett paradoxalt sätt ofta leder över till irrationella argument för att införa rationella processer, där till exempel idealiserade hjälteberät- telser ofta har spelat en stor roll i argumentationen för att genomföra olika typer av reformer (se inledningen), något som ligger nära We- bers (1978/1921–22) föreställning om karismatisk auktoritet som en kvarstående irrationell legitimeringsgrund i det moderna samhället. En annan förklaring, som redan antytts ovan, kan vara att det faktiskt inte finns någon systematisk evidens för att NPM-reformer fungerar, vilket innebär att andra övertalningstekniker måste användas (Meier & O’Toole 2008a).
Men det finns också en betydligt vidare narrativ dimen- sion av rationaliteten som fångas i det engelska begreppet ”account/
accountability” som betyder såväl berättelse som ansvar och revi-
sion. Den engelska titeln på en bokhållare är också accountant – någon
som håller ordning på de numeriska ”berättelserna” inom en organi- sation. Men ”to give account” och ”be held accountable” handlar inte bara om ansvar för siffror, utan också för organisationens ”berättelse om sig själv”, till exempel i årsredovisningen (Broadbent 2007). Här handlar det alltså om en strävan efter rationalitet där händelseförlopp i en organisation ordnas till en begriplig berättelse med en början, ett syfte och ett slut – ett resultat. Tvetydigheter skulle givetvis störa en sådan berättelse, och får därför inte finnas. Alla statliga myndigheter