Den nyinstitutionella teorin dominerar den samhällsvetenskapliga forskningen om managementbyråkratins framväxt i Norden. En grundidé inom denna teoribildning är att institutioner – ett noto- riskt svårdefinierat begrepp som omfattar såväl organisationer som normer knutna till dessa organisationer – är tröga och svårförän- derliga. För att lyckas med institutionella förändringar räcker det inte med organisatoriska förändringar; det krävs också förändringar i djupt liggande normer. Att svenska förvaltningsorgan introducerar en managementrelaterad terminologi – kring kunder, marknader och rationella styrprocesser – innebär exempelvis inte att äldre, demo- kratiska normer (koncentrerade kring medborgare, politiska proces- ser och det offentliga som en speciell sfär) plötsligt försvinner. Olika institutionella legitimeringsgrunder – såsom den demokratiska och den marknadsorienterade – kan fortsätta att samleva (Newman 2001; Reay & Hinings 2009). Även om beslutsfattare ofta talar om stora och genomgripande förändringar är det inte alls säkert att sådana föränd- ringar går på djupet, det vill säga medför institutionell förändring.
Jag ska i detta kapitel undersöka högre utbildning, och ett bra exem- pel på institutionell trögrörlighet i ett sådant sammanhang är givetvis föreläsningsinstitutionen. Stora förändringar inom högre utbildning har aviserats under många år i Sverige. Ändå är det karakteristiskt för en trögrörlig institution att vissa kärnverksamheter aldrig ifrågasätts. En sådan är konventionen om att högre utbildning i stor utsträckning består av en serie föreläsningar där en lärare förväntas stå och hålla tal
till studenter kring det de behöver lära sig. Föreläsningar påstås här- röra från den tid då studenterna inte hade några böcker, vilket gjor- de att de måste få böckernas innehåll återberättat för sig. Sann eller ej så visar denna historia på en typiskt institutionell konvention, som fortlever långt efter det att grundskälet till dess existens har försvun- nit. Däremot kan andra skäl givetvis tillkomma, som att massprodu- cerade föreläsningar är billigare än andra typer av kontakter mellan studenter och lärare, men den seglivade karaktären hos föreläsnings- institutionen gör trots allt att man inte bara kan anta att föreläsning- ar fortlever av ekonomiska nyttoargument, utan att det finns många andra – exempelvis symboliska – orsaker till att så sker. Ett känne- märke på en seglivad institution skulle alltså kunna sägas vara att den aldrig ifrågasätts (Campbell 1998). Detta gör samtidigt att begreppet institution ofta är problematiskt svårt att skilja från begreppet diskurs som jag återkommer till i nästa kapitel. Ännu svårare är att det numera finns en inriktning inom nyinstitutionalism som kallar sig ”diskursiv institutionalism” (Schmidt 2008).
En huvudtes i den nyinstitutionella teoribildningen kring organisa- torisk förändring är att reformer kommer uppifrån, men kontextua- liseras och översätts utifrån lokala förutsättningar, framför allt lokalt eller professionellt utvecklade normer och rutiner. Anpassning och lämplighet är viktigare för lokala aktörer än nyttomaximering (March & Olsen 1989). Managementreformer tenderar därför att anpassas efter lokala förutsättningar, ibland vattnas reformerna ut helt eller återspeglas bara i ny retorik. De lokala variationerna blir stora även om den generella styrningsterminologin är densamma. På grund av organisationernas omgivningsberoende kan reformförsök samtidigt leda till fragmentering, där olika reformförsök har bildat ”avlagringar” i form av olika enheter (se sidan 20).
Enligt nyinstitutionalismen skapas managementbyråkratin genom en process där olika organisationer tar efter varandra, ibland uttryckt genom begreppet ”isomorfism” – likformighet – lanserat inom or- ganisationsteorin av DiMaggio & Powell (1983). Detta beror mer på att organisationer försöker anpassa sig till sin omgivning för att öka sin legitimitet och framstå som framgångsrika, än på tvingande
omständigheter eller försök att öka sin nytta. Anpassningen är ofta ytlig: organisationer inför nya styrsystem och förändringsmodeller mer för att inför sin omvärld presentera sig som en modern organisa- tion än för att i grunden förändra organisationernas produktion och processer (Brunsson & Olsen 1997; Brunsson 2006). Med andra ord finns en likhet med moden inom musik, kläd- och livsstilar (Røvik 2000), men viljan att imitera har varit viktig genom hela den kända mänskliga historien. Än viktigare har behovet att anpassa sig till sin omgivning varit. Även om modena numera skapar en förvånande glo- bal likriktning på ett ytligt plan, är det inte säkert att de skapar en lik- riktning på djupet (Pollitt 2001; Meyer & Hammerschmid 2006). Detta talar för att modena just handlar om att anpassa sig till sin om- värld. En tydlig konsekvens av detta resonemang är att enskilda leda- re och aktörer är av mindre betydelse, eftersom alla tenderar att bete sig och låta på samma sätt. Viktigare är i stället institutionella normer, som inom managementområdet numera är globaliserade, och som or- ganisationer anpassar sig till (jfr Røvik 2008).
Enligt denna stora och därför svåröverskådliga teoribildning är ma- nagementbyråkratin förvisso ett viktigt fenomen i moderna offent- liga styrsystem, men teorins företrädare lägger vanligtvis in ett antal betydelsefulla brasklappar, som jag här använder för att belysa några grundläggande inslag i teoribildningen:
New Public Management är ett paket av reformidéer som lanserats inom offentlig sektor. Idéer är inte samma sak som verklighet. Föl- jer man idéerna bakåt i tiden ser man betydande likheter med äldre
reformidéer; det finns en spårbundenhet (path dependency – begrep-
pet är formulerat av den institutionelle ekonomen Douglass North, se Pierson 2000) i reformambitionerna. Detta indikerar att det sna- rast finns betydande problem att i verkligheten introducera manage- mentidéer inom offentlig sektor. Sundström (2003) visar exempelvis i sin avhandling om mål- och resultatstyrningens framväxt i den svens- ka statsförvaltningen att man sällan tagit hänsyn till kritiska utvärde- ringar av styrmodellens effekter i praktiken – om man beaktat sådana utvärderingar har de snarast använts som argument för att öka reform- insatserna. Styrmodellen ska användas ännu mer konsekvent, trots
de nedslående effekterna i praktiken. Detta talar för att starka normer om rationalitet och styrbarhet har varit avgörande för den institutionel-
la miljö där reformatorerna har verkat – dessa normer kan i sin tur ha uteslutit ifrågasättanden (reformaktörerna har omgett sig med likasin- nade), samtidigt som rationalitetsnormerna har haft desto svårare att anpassas till ”verklighetens” normer i den offentliga sektorn, som ofta inte haft särskilt mycket med rationellt beslutsfattande att göra. Spår- bundenheten har varit stor ute i förvaltningen, vilket oförmågan att implementera mål- och resultatstyrningsmodellen visar. Exempelvis uppfattas de generella mål som bör vägleda förvaltningens arbete ofta snarare som handlingsregler av äldre typ, det vill säga man översät- ter ”målstyrning” till den mer bekanta normen ”regelstyrning”. Med andra ord: rationalitet är en norm man retoriskt anpassar sig till, inte en teknik man arbetar efter. Men å andra sidan kan det visst vara ratio- nellt att inte anpassa sig efter målstyrning. En konsekvent tillämpad beslutsrationalitet skulle kunna få fördärvliga konsekvenser i prak- tiken. Ur ett handlingsrationellt perspektiv kan det vara bättre med trögrörlighet och långsam anpassning än med plötsliga förändringar beroende på nya målsättningar (Brunsson 2002; 2006).
Institutionella normer och organisatoriska kulturer har en bety- dande tröghet (Christensen m.fl. 2005). Detta har visats av forskning- en om implementering. När en ny reform – exempelvis målstyrning – introduceras i en offentlig organisation anpassar man sig inte efter
den, utan man försöker få reformen att anpassa sig efter organisationen.
Grundläggande för ett sådant synsätt är att det viktigaste för medarbe- tare i en organisation är att anpassa sig efter denna organisations regler och värderingar, vilka traditionellt inom offentlig sektor också ofta har varit kopplade till professionella värderingar. March och Olsen (1989) uttrycker detta som att det finns ett antal olika ”lämplighetsregler”
(norms of appropriateness) som styr människors handlande i organisa-
toriska sammanhang. Detta innebär att nyinstitutionalister hävdar att kollektiva värderingar alltid är viktigare än individuella nyttokalkyler – flera av de aktiviteter som förordas av NPM, exempelvis rationellt beslutsfattande präglat av förutsättningslös analys, är därmed orea- listiska. Däremot kan man givetvis tänka sig att förändringsmodeller
och styrsystem inom NPM till slut i sig själva kan anta formen av lämplighetsregler. Managementretoriken kan med andra ord i sin tur leda över i en spårbundenhet.
Samtidigt förnekar inte nyinstitutionalister att det finns ett betydan- de intresse av att introducera managementreformer. Ett exempel är in- stitutionen ”organisation” som mycket framgångsrikt har införts i de mest skiftande offentliga verksamheter globalt under de senaste tjugo åren (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000). Denna utveckling be-
skrevs i förra kapitlet. Det har skett en global konvergens (Bennett 1991)
kring institutionen ”organisation”, en verksamhet med en viss struktur och med vissa mål. Detta innebär inte att innehållet i reformen har im- plementerats fullt ut; som nämnts kan den globala anpassningen till
NPM i stor utsträckning ses som retorisk. Lika fullt försöker offentliga
verksamheter idag att först och främst framstå som organisationer med en tydlig ledning, identitet, struktur och verksamhetsidé. Ett exempel är de strategiska verksamhetsplaner som organisationer på alla nivåer idag producerar. De utgör en symbol för att organisationen har en sam- manhållen och planerad verksamhet. Om det sedan förhåller sig på samma sätt i verkligheten är en annan fråga.
Anledningen till att man retoriskt anpassar sig till vissa globala nor- mer är att man inför omgivningen vill framstå som en modern verksam- het. Denna retoriska anpassning kompenserar samtidigt för att man internt arbetar på ett annat sätt. Ett tydligt exempel på det är att de ma- nagementorienterade förändringsmodellerna och de operativa funk-
tionerna särkopplas i offentliga organisationer (Meyer & Rowan 1977;
Brunsson 2002; 2006). För att återanknyta till Sundströms avhand- ling om den svenska mål- och resultatstyrningens framväxt, var det symptomatiskt att de entusiastiska reformförslagen och de kritiska utvärderingarna av reformerna särkopplades i tid och rum – de kri- tiska utvärderingarna genomfördes av andra personer och organisa- tioner än de som utvecklade förslagen, och de lanserades vid andra tidpunkter än förslagen. Det innebär att modellerna och de operati- va funktionerna sköts av olika delar inom organisationen (t.ex. sta- ben kontra linjen), alternativt vid olika tidpunkter (t.ex. vid revision och verksamhetsplanering kontra reaktionen på nya situationer) eller
i samband med olika aktiviteter (t.ex. ledningsmöten kontra direkta kundkontakter). ”Ledningen”, i bred mening, ägnar sig då främst åt aktiviteter som får organisationen att framstå som sammanhållen, medan verksamheten ägnar sig åt mer situationsbestämt handlande, som förvisso också vanligtvis är organiserat, men organiserat enligt andra logiker än de som proklameras av managementmodellerna. Forskning om ledaraktiviteter i det svenska näringslivet bekräftar att svenska chefer idag ägnar sig mindre åt att reagera på olika händelser (dvs. situationsbestämt handlande) – den funktionen har delegerats – och att man i stället ägnar mer tid åt att informera och kommunice- ra en bild av organisationen (Tengblad 2000). Denna forskning be- kräftar alltså nyinstitutionalismens påstående att ”management” i stor utsträckning handlar om att presentera bilder än att agera ”ute i pro- duktionen” (Brunsson 2006). Tanken om särkoppling och dess kom- penserande funktion går egentligen tillbaka ända till Machiavelli och
hans klassiska arbete Fursten:
Alexander VI gjorde aldrig något annat och tänkte heller aldrig på något annat än att bedra människorna och han fann alltid anledning att göra det. Och det har aldrig funnits en människa som kraftigare har be- dyrat sina ord och med heligare eder svurit på deras sanning och som sedan har iakttagit dem mindre … (Machiavelli 1987/1532:89–90).
Regeln Machiavelli uttrycker här är alltså att ju mer braskande retorik som uttrycks, desto större anledning att tro att kejsaren är naken. Själ- va uttrycket ”kejsaren är naken” refererar för övrigt tillbaka till Hans
Christian Andersens klassiska saga Kejsarens nya kläder som på ett fint
sätt illustrerar resonemanget. Inte minst illustrerar sagan att trosföre- ställningar ofta får kompensera för verkligheten, och att ju längre en trosföreställning får finnas, desto känsligare blir det att ifrågasätta den (i sagan är det bara ett barn som vågar göra det). Satiriker och opini- onsbildare vid just den tid som sagan kommer ifrån var extra inriktade på att avslöja fadd retorik som illustrationer av tomhet – i det svens- ka sammanhanget är August Strindbergs satirer ett bra exempel; ett
modernt exempel är Mats Alvessons omtalade bok Tomhetens triumf,
Därmed är några grundläggande begrepp i den nyinstitutionella teoribildningen presenterade: institutionella normer, spårbundenhet, retorik, konvergens, anpassning, särkopplingar. Det finns flera andra viktiga begrepp och en mycket omfattande vetenskaplig diskussion, men här är mitt syfte snarare att presentera ett antal olika teser som kan ställas mot varandra. Mer djuplodande diskussioner om just nyin- stitutionalismen finns i en mängd andra verk (Johansson 2002; Czar- niawska & Sevón 2003; Røvik 2008).
Med hänsyn till managementbyråkratin står det samtidigt klart att nyinstitutionalismen har vissa problem att ta reda på vad som verk- ligen händer. Eftersom teorin lägger så stor vikt vid särkopplingar mellan retorik och handling, anpassningar, tröghet och ofta begrän- sat uttryckta normer och lämplighetsregler, kräver studier av mana- gementbyråkratins utbredning ganska omfattande efterforskningar. Det räcker inte att studera övergripande regler och organisatorisk re- torik och förutsätta att det som sägs och stipuleras också verkligen utförs – man måste gå in i organisationerna och observera vad som händer. Många avhandlingar som utgår från detta teoriperspektiv be- står därför av omfattande och djuplodande fallstudier. Då finns det samtidigt risk för att man får svårt att beakta den generella bilden. Risken är att man missar mer långsiktiga förändringar av styrsystemet (Hasselbladh m.fl. 2008). Detta är en viktig skillnad mellan delar av nyinstitutionalismen och det teoriperspektiv som nästa kapitel ägnas åt – governmentality-perspektivet.
Inom teorin har man försökt lösa denna typ av problem på olika sätt. En linje – som brukar kallas historisk institutionalism – försö- ker spåra mer omfattande förändringar genom historiska studier. Man letar då efter så kallade ”formativa moment” som (ofta oavsiktligt) lett till institutionell förändring. Ett klassiskt exempel brukar vara den stora betydelsen av de två världskrigen under 1900-talet för statsmak- tens expansion (staten ökade sin styrning av samhället under krigen, men när krigen väl var över levde den utvidgade styrningsapparaten kvar). Ett modernt formativt moment, som definitivt haft betydelse för Sveriges omvärldsberoende generellt, men som också kan ha bi- dragit till managementbyråkratins tillväxt, är förstås EU-inträdet 1995.
Ekonomisk kris och andra ”exogena chocker” av den typ som EU- medlemskapet innebar för svensk förvaltning skapar möjligheter till förändring (Campbell & Pedersen 2001). Den ekonomiska krisen under 1980- och början av 1990-talet skulle kunna vara den grund- läggande förutsättningen för managementidéernas breda genomslag. Fortfarande handlar det dock i stor utsträckning om lokala ”översätt- ningar” (det finns en omfattande litteratur kring detta begrepp som från början kommer från den franske forskaren Bruno Latour). Jag ska analysera en sådan lokal översättning nedan från ett av mina fall – kvalitetsstyrningen vid x-universitetet. Den illustrerar såväl för- som nackdelar i det nyinstitutionella perspektivet.
Grundläggande analysenhet: institutioner som trögrörliga normsystem.
Organiserande begrepp: normer och rutiner, spårbundenhet, re- torik, legitimitet, konvergens, anpass- ning och isomorfism, särkopplingar. Sätt att dra slutsatser: hur nya normer kan anpassas och över-
sättas till redan befintliga normer. Hypoteser: 1) organisationer försöker signalera mo-
dernitet och förändringsbenägenhet till omgivningen för att få legitimitet, 2) styrförsök baserade på rationalitet åter- speglas främst på ett retoriskt plan, andra typer av rationaliteter styr det hand- lingsorienterade planet, 3) reformer kommer därmed att främst återspeg- las retoriskt – på en mer grundläggan- de nivå sker främst anpassningar, samt 4) managementreformer utgör en legiti- mitetsskapande retorik, som dock i for- mativa moment även kan leda till mer djupgående förändringar i institutionella normsystem.
Bevisföring: vill man studera effekter av förändrings- processer på djupet måste man studera organisationer noggrant (det räcker inte att studera retorik och presentationsma- terial). Här måste man se hur handling- ar inom organisationen korresponderar med reformförsöken. Det kan också fin- nas andra övergripande styrsystem som bestämmer organisationers handlande, men som av legitimitetsskäl tonas ned till förmån för styrsystem som får orga- nisationen att framstå i bättre dager.