Jag har gjort en längre genomgång (1980–2005) av budgetmaterialet vid x-universitetet som tydligt visar vilka problem som är förbundna med sådana studier. Över tid tenderar relationen mellan budgetpos- ter att förändras radikalt. Vid x-universitetet kunde man så sent som budgetåret 1989/90 se att kostnader för ”gemensamma ändamål”, det vill säga den post där de byråskapande aktiviteterna rimligen borde rymmas, låg på ca en sjättedel av kostnaderna för kärnverksamheten (150 kontra 890 miljoner i den tidens penningvärde). Denna sjätte- del hade legat ganska stabilt under hela 1980-talet. I början av 90-talet
genomförs emellertid managementreformer som på samma sätt som de – enligt teorin – får anses som förutsättningar för ökande byrå- skapande, också tyvärr gör vidare budgetjämförelser hart när omöj- liga. För det första genomförs en betydande decentralisering inom Högskolesverige, där de enskilda högskolorna ges helt nya befogenhe- ter att hantera sin ekonomi fritt, bestämma över vilka utbildningar som ska finnas samt hur verksamheten bör utvecklas: ”den viktigaste upp- giften för styrelser och rektorer blir att svara för en långsiktig strategisk planering”, som det står i propositionen (prop. 1992/93:169). Samti- digt avvecklas den stora centralplaneringsmyndigheten Universitets- och högskoleämbetet och efterträds av den betydligt min- dre kontrollmyndigheten Högskoleverket. En konsekvens av detta blir förstås att högskolorna expanderar sin centrala nivå:
Det är nödvändigt att nu utöka anslagen för universitetsgemensam verksamhet, som ett resultat inte endast av expansionen av universi- tetets verksamhet utan också av de krav som decentraliseringen av an- svar till universitetet och förändringarna i ekonomistyrningen medfört (budgetunderlag för x-universitetets styrelse 1994/95).
Decentraliseringen av högskoleväsendet innebär alltså även en de- centralisering av byråkratiutveckling som gör vidare jämförelser med den tidigare perioden besvärliga, eftersom man kan hävda att ökad styrningskapacitet på universitetets centrala nivå är en nödvändig följd av decentraliseringen (jfr Askling m.fl. 1999). För det andra till- kommer en ny faktor som förändrar besvärligheten att mäta till en omöjlighet. En omfattande ansvarsdelegering för olika byråkratifunk-
tioner sker inom själva x-universitetet. Fakulteter och institutioner
får nu överta olika grad av ansvar för ekonomi, personaladministra- tion, information, rekrytering och inte minst lokaler. Även kostna- der delegeras. Från och med 1994/95 definieras institutionerna som ”resultatenheter”, det vill säga enheter som i princip ska gå runt själ- va enligt företagsekonomiska principer. I Dunleavys anda kan man hävda att detta är administrativa rutinuppgifter som ledningen gärna vill bli av med för att kunna sysselsätta sig med mer intressanta saker – i mitten av 90-talet frågor som internationalisering, kommunikation,
forskningsstrategi och innovation. Men samtidigt gör det att de tidi- gare siffrorna inte blir jämförbara. Eftersom det i grunden bara finns två statliga anslag – för utbildning och forskning – kan man tycka att det borde vara enkelt, men på grund av budgetens historiska utveck- ling och decentraliserings- och delegeringsreformerna blir de flesta former av budgetjämförelser krystade. Före detta universitetskans- lern Carl-Gustaf Andrén (2009) har ändå gjort en sådan för några ämnen när det gäller medel för grundutbildning vid Lunds universi- tet, och kommit fram till att dessa medel är sämre tilltagna nu än nå- gonsin. I en undersökning av ämnet historia vid Lunds universitet (Andrén 2008) kommer han också fram till att enbart ca 25 procent av medlen för grundutbildning verkligen går till grundutbildning (detta är en något lägre siffra än vad Riksrevisionen, 2009:25, kommer fram till i en undersökning av några andra humanistiska ämnen vid andra universitet). Från detta kan man inte omedelbart sluta sig till att det just är managementbyråkratin som expanderat på grundutbildning- ens bekostnad (lokalerna kostar exempelvis nästan lika mycket som grundutbildningen).
Men om det nu är svårt med budgetjämförelser, kan man inte jäm- föra antal byråkrater mellan då och nu för att konstatera en expansion? Att det finns betydande svårigheter även med en sådan strategi dis- kuterades redan i kapitel 2. När det gäller just högskolevärlden finns en detaljerad statistik över lång tid, men den kan knappast sägas mäta managementbyråkrati. Andelen administratörer inom den svenska högskolan är hög, men det var den redan före decentraliseringsre- formen. Det är heller knappast troligt att det bara är personerna i ad- ministratörskategorin som ägnar sig åt managementbyråkrati – det gör troligen också personer med annan grundtjänst (exempelvis lek- torer som lämnar de operativa uppgifterna för nya arbetsuppgifter inom byråkratin). Förändringar inom själva administratörskategorin är dock intressanta: exempelvis har antalet chefspositioner inom ad- ministrationen vid svenska universitet mer än fördubblats mellan 1995 och 2007, och de personer som fyller sådana funktioner har ökat med 72 procent. Det ska jämföras med den mer modesta ökning som skett inom de stora grupperna (t.ex. administratörer i stort och lektorer),
som ligger någonstans mellan 20 och 30 procent (opublicerad råda- ta beställd av SCB). Betydelsen av ökningen av chefspositioner ska nog inte överdrivas – den är snarast förbunden med en allmän tids- anda kopplad till viljan att skilja ut sig. Förr nöjde man sig med att ingå i den klassiska statliga rangskalan och inneha tjänstebeteckning- ar av typen ”avdelningsdirektör”. Däremot får det anses vara ett vik- tigt belägg för BS-teorin att antalet administrativa chefer har ökat med så pass mycket som 72 procent efter decentraliseringsreformen. Det tyder på att decentralisering är ett ”möjlighetsfönster” för att skapa nya chefspositioner.
En annan metod är att studera utvecklingen av antal byråer, och framför allt deras verksamhetsområde. Som framgick tidigare innebär decentraliseringen av den svenska högskolan nya och bredare verk- samhetsområden. Man bör här också tillfoga att x-universitetet plå- gas av inre splittringstendenser (t.ex. ville den tekniska högkolan helt bryta sig loss, se nästa kapitel) vid tiden för decentraliseringen, vilket ytterligare inskärper vikten av strategisk styrning. Några byråer som kan nämnas är utvärderingsenhet, informationsenhet och utveck- lingsbolag som alla utvecklas starkt efter decentraliseringen. Antalet byråkratiska enheter har utan tvivel blivit större.
Givande är också att fokusera på den starka utveckling av ekonomi- styrning, kontroll- och revisionsmentalitet samt ledningsfunktioner som sker under senare delen av 90-talet. När det gäller ledningsfunk- tioner konstaterar den ”institutionsadministrativa arbetsgruppen” 2000 bland annat att institutioner måste ha en viss storlek, att deras organisation måste bli tydligare, att ledningsrollen måste utvecklas vid institutionerna, att alla chefer vid institutioner måste gå ledarskaps- kurser och kompetensutvecklas, samt att uppföljning och kvalitetssäk- ring ska bli en uppgift för alla institutioner. Som slutkläm konstateras att målet för detta arbete är betydande besparingar. Ser man på denna utveckling inom kontroll och ledning lite mer noggrant (och med lite mindre rationaliseringsoptimism) förefaller det snarast som att ledningsnivåerna på såväl institutionell som gemensam nivå expan- derar som följd av den här typen av reformer. Nya uppgifter inom styrning och kontroll delegeras till institutionerna, samtidigt som den
gemensamma nivån givetvis måste kontrollera att uppgifterna fullgörs samt utveckla nya former av styrning och kontroll när de gamla dele- gerats. Någon besparing blir det knappast tal om.
Men även denna utveckling är svårmätbar och handlar framför allt om den tredje dimensionen av managementbyråkrati som fram- hävdes i kapitel 1 – tidsåtgång för fullgörande av managementrelate- rade uppgifter. Uppkomsten av byråer kan med andra ord innebära att managementbyråkratiskt arbete ökar på annat håll. Ett exempel är en liten men flitigt arbetande internrevisionsenhet som uppstår vid x-universitetet som en följd av ökande krav från Riksrevisionsver- ket 1995. Förutom den sedvanliga kontrollen av resursanvändning har denna internrevisionsenhet efter hand utvidgat sina krav på under- ställda nivåer till bland annat följande:
• 2000 ställs krav om att institutionerna måste ha en viss storlek, tydli- ga styrprinciper, dokumenterad uppföljning samt riskanalyser. • 2001 ställs krav om åtgärder för verksamhetsutveckling och för att
förbättra den psykosociala arbetsmiljön.
• 2002 ställs krav på utveckling och införande av metoder för integre- rad planering och uppföljning av verksamheten på alla nivåer, samt på kvalitetsutveckling av administration på institutionsnivå.
• 2003 ställs krav på att den strategiska planen måste implementeras snabbare och att institutionerna måste ha kvantifierade och doku- menterade måldokument för hela institutionen, samtidigt som de också bör göra riskanalyser och skriva säkerhetsplaner.
Den utvidgning av revisionsbegreppet som ovanstående indikerar är väl känd från många håll (Power 1997), och jag berörde den också i korthet i slutet av förra kapitlet. Vi ser här hur revisionsverksamhet inte längre handlar om att granska huruvida avsatta medel används på ett riktigt sätt, utan tvärtom tar ett helhetsgrepp på hur en modern organisation ska se ut och fungera, och i denna ambition förenar sig med managementbegrepp som målstyrning, verksamhetsutveckling, strategisk planering, kvalitetssäkring och riskanalyser. Styrsystemet
revision inkorporerar alltså betydande element från NPM-anknutna förändringsmodeller. Internrevisionen blir på så sätt ett styrningsred- skap för ledningen. Som synes inriktas kraven på underordnade nivå- er, vilket skapar ett ökande avstånd mellan den styrande nivån (som inte granskas) och de underställda (utsatta för ständig granskning). Detta påminner om den situation som beskrivs i kapitlets inledande citat. Avståndet mellan kontrollerande och utförande funktioner har ökat. Återigen är detta ett direkt belägg för att managementbyråkra-
tisk verksamhet har ökat, medan den expanderande revisionen däre-
mot endast indirekt talar för byråskapande motiv och strategier.
Följer man x-universitetets styrelseprotokoll framkommer slut- ligen följande indirekta bevis på en byråskapandestrategi: den cen- trala nivån undantas från besparingsprojekt, dessa drabbar i stället x-universitetets resultatenheter – institutionerna. Resultatenheterna grundas på produktion av studenter, vilket innebär att enheter som inte ägnar sig åt någon produktion av studenter – managementby- råkratiska enheter – inte kan ses som resultatenheter. På så sätt ska- pas en fiktiv ekonomistyrningsverklighet (eftersom det bara finns två typer av regeringsanslag – forskning och utbildning). Besparingar in- riktas därför definitionsmässigt på kärnverksamheten. Ett måhän- da extremt exempel är när grundutbildningen inför 1999 måste spara 25 miljoner, samtidigt som inte mindre än 37,5 miljoner (av samma pengar) avsätts för hantering av (den numera lyckligen bortglömda) millennieproblematiken. Detta talar för att Dunleavys tes är korrekt om att distans till utföraruppgifter är ett eftersträvansvärt mål; defi- nitionsmässigt slipper man då besparingar. Ekonomistyrningen, nu alltmer formaliserad, inriktas konsekvent mot lägre nivåer. Förvis- so har besparingar inom central administration också diskuterats vid många tillfällen, men mer bedrivits som i tid utdragna projekt (”för- valtningsutredningen”, ”institutionsadministrativa arbetsgruppen”, ”excellensprojektet”) som i slutänden knappast lett till några bespa- ringar på denna nivå; i stället förefaller dessa rationaliseringsprojekt ha inneburit att nya lednings- och styrningsfunktioner har utvecklats. I slutänden är det dessutom främst administration på lägre nivåer som granskats inom dessa projekt, i stället för den gemensamma. Detta sätt
att hantera ekonomistyrning och sparande är det närmaste vi kommer Dunleavys kärnargument:
… toppbyråkrater […] bör försöka omforma sina avdelningar till små enheter, som inte har linjeansvar och därmed är mer skyddade från negativ inverkan vid händelse av övergripande budgetnedskärningar inom deras policyområde (Dunleavy 1989a:252).
Sammanfattningsvis framkommer en hel del bevisning för att ma- nagementbyråkratin har ökat, inte bara kvantitativt, utan även i pro- centuell andel av x-universitetets totala personal. Detta framgår av att chefsfunktioner inom administrationen har ökat mycket mer än andra personalkategorier; att antalet byråkratiska enheter har blivit fler; att avstånd mellan ledning och utförande har blivit större i takt med att kontrollen av underordnade nivåer har ökat, medan den centrala nivån har undandragits från kontroll; att besparingsprojekt aldrig har riktats mot den centrala administrationen; samt att det managementbyråkra- tiska arbetet på olika nivåer förefaller ha ökat. En viktig förutsättning för denna utveckling är troligen den styrelsereform som genomfördes under 1990-talet, där interna grupper (lärare och studenter) hamnade i minoritet (se nästa kapitel). James kriterium på mer arbete med po- licyskapande som ett tecken på byråskapande bekräftas också – men man skulle samtidigt kunna tillägga att det är svårt att hitta miljöer inom offentlig sektor som inte ägnar ökad uppmärksamhet åt policy- skapande. Att däremot direkt leda Dunleavys hypoteser om byråska-
pande motiv i bevis förefaller mycket svårt. Hur vet vi att den ökande
managementbyråkratin drivs av motiv såsom makt, status, vilja till distans till operativa uppgifter, samt att ingå i staber och arbeta poli- cyinriktat? Universitetsföreträdarna kan lika gärna hävda – vilket man gör med framgång – att hela denna utveckling snarare är en följd av nya åtaganden som statsmakterna kontinuerligt delegerar till univer- siteten. Även om vi lyckats bevisa att managementbyråkratin ökar har vi fortfarande inte kommit närmare ett svar på frågan om det är en- skilda byråkraters ambitioner som driver denna utveckling. Det måste konstateras att Dunleavys hypoteser är svåra att belägga empiriskt. Som framgått anser jag dock att det trots dessa problem finns mycket
som talar för att managementreformer är ett karriärintresse för byrå- krater, och att det är troligt att decentraliseringsreformer öppnar spe- ciella möjlighetsfönster för detta. Jag ska nu gå vidare till ett tydligt och konkret exempel på byråskapande i en annan miljö och försöka utröna drivkrafterna bakom detta byråskapande, för att sedan avsluta kapitlet med en mer generell diskussion av byråskapandets eventuella plats i den svenska förvaltningens utveckling.