formalisering av externa regler
Som framgick i kapitel 3 genomfördes en stor decentraliseringsreform inom det svenska högskoleväsendet 1993. Högskolorna gavs ett ökat inflytande över sin resursfördelning, sin organisation och sina utbild- ningar. Denna utveckling hade varit på gång under ett antal år efter att centralstyrningstrenden hade nått sitt största inflytande under sent 1960-tal och tidigt 1970-tal. Vid x-universitetet genomfördes decentra- liseringsreformen mot en bakgrund av svåra splittringstendenser. Uni- versitetets tekniska högskola, lärarhögskola samt ekonomiutbildningar ville alla bryta sig ur universitetet och forma fristående enheter. Speci- ellt självständighetssträvandena från den tekniska högskolan ledde till stora konvulsioner. En före detta prorektor utpekar denna strid som den viktigaste bakgrunden till universitetets senare satsning på strate- giskt ledarskap och enhet under senare delen av 90-talet (se kapitel 3):
En fråga som har gått igenom nästan hela den här tiden har varit de in- terna relationerna till tekniska högskolan. Med denna fråga ställdes det på sin spets, vad är ett universitet? Hur ska x-universitetet formas? Ska det anses vara byggklossar som ligger var för sig eller ska det vara en byggnad som man ser som en helhet? Och den diskussionen påver- kade säkert andra frågor också. Och alla fakulteterna ställde ju upp då bakom rektor, och det var rektor som drev det. Man fick då så småning- om ta beslut i styrelsen att nej, tekniska högskolan ska inte skiljas från universitetet. Och orsak eller verkan på detta kan nog diskuteras, men en effekt av det kom att bli att man tittade på helheten igen, mer än att bara lägga ihop delarna (f.d. prorektor).
Man kan tillägga att tekniska högskolans rektor reserverade sig mot beslutet i universitetsstyrelsen. Vikten av universitetets strategiska enhet betonades också särskilt i rektors underlag för beslutet, där även rädslan för en dominoeffekt tydligt framträder:
[Man kan inte] bortse från den prejudikatverkan som en uppdelning universitetet/tekniska högskolan – eller någon federationsbildning
mellan dessa två – skulle få för resten av universitetet. De områden/delar av områden, vars förhållanden i vissa avseenden kan liknas vid tekniska högskolans, är de som har en stark identitet omkring en yrkesutbildning, t.ex. medicinarutbildningen och ekonomutbildningen. Om även dessa och eventuella andra områden skulle tillåtas lämna universitetet skul- le det innebära en väsentlig försämring av det som rektorsämbetet vill värna om, nämligen möjligheten till integrering med breda urvalsmöjlig- heter inom både utbildning och forskning (rektors förslag 1993).
Med denna historiska konflikt i bakgrunden framstår många av de or- ganisationsskapande initiativ som togs från och med 1993 i ett nytt ljus. För det första ges en tydlig fingervisning om varför universite- tet har kommit att värdera symboliska manifestationer av enhet så högt (se exemplet med informationsenheten i kapitel 1, samt kapitel 3). Universitetets varumärke, grafiska profil, informationspolicy och stra- tegiska plan är symboliska manifestationer som skapas mot en his- torisk bakgrund av fragmentering och splittringstendenser. Ju mer splittrad organisation, desto mer behov av symbolisk enighet. Som antyddes i första avsnittet av detta kapitel är likheterna med till exem- pel nationella identiteter härvidlag tämligen stora.
För det andra, och viktigare, har ekonomisk och politisk makt koncentrerats till organisationsledningen, trots allt tal om decentra- lisering. Åtminstone har en sådan maktkoncentration varit avsikten, vilket också redan framgick i kapitel 3. Högskolestyrelserna i Sverige har förlorat sin lärarmajoritet och har i stället en majoritet av externa så kallade ”allmänrepresentanter”, mestadels från politik och närings- liv. Vid x-universitetet har detta lett till en drastisk minskning av kon- flikterna i styrelsen, om man jämför med 1980-talet, och det finns skäl att misstänka att utvecklingen ser likartad ut vid andra svens- ka högskolor. I den aktuella ”autonomireformen”, genomförd 1 janu- ari 2011, blir det även frivilligt med fakultetsstyrelser, vilket innebär att det inte heller behöver finnas lärarmajoritet på denna lägre nivå. De formella beslutsarenorna vid universitetet blir därmed mindre och mindre av konfliktarenor. I samband med att styrelserna förlo- rar sin laddning blir de också mer av symboliska förankringsorgan för universitetsledningarna.
Samtidigt sker en informalisering av beslutsmakt i och med att makten i allt högre utsträckning utövas genom olika former av informella ledningsgrupper. Det är lätt att se att det är enklare att undvika de utbrytningsförsök som präglade x-universitetet i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet med ett sådant system. Genom informel- la organ är det lättare för chefsnivåerna vid universitetet och fakulte- terna att komma överens, utan konflikter som spelas upp inför öppen ridå. Det som också sker är en avdemokratisering av organisationen eftersom lärare och forskare inte längre har vare sig informella eller formella organ för inflytande. Slutligen har universiteten fått starkt ökande makt över resursallokeringen. Denna utökade makt kom att utnyttjas snabbt av ledningen vid x-universitetet till att ge den teknis- ka högskolan ekonomiska kompensationer (ett flertal intervjuer med före detta ledare bekräftar detta). Den decentraliserade resursalloke- ringen har möjliggjort sådan kompensation, men den innebar fram- för allt ökande makt för den centrala administrationen. Institutioner och fakulteter omformades i mitten av 1990-talet till resultatenhe- ter, vilket innebar företagsmässiga krav. Som redan har framhållits får utbildningen sina pengar först efter det att andra nivåer har fått sina resurser. Detta innebär att centrala funktioner – lokaler, administra- tion, IT etc. – har stärkts på grundutbildningens bekostnad.
På vilket sätt bidrar kvalitetsstyrningen till denna interna organi- sationspolitik? I kapitel 3 framgick att kvalitetsstyrningen signalerar status, enhet och integration, samt att den skapar möjligheter till cen- tralisering genom ökande dokumentations- och återrapporteringskrav. Med det makt- och konflikthanteringsperspektiv som presenterats här finns det möjlighet att kasta ytterligare ljus över kvalitetssystemets relation till den organisatoriska makten. Som nämnts har de formella arenorna för beslutsfattande urvattnats på konflikter. Företrädare för professionen förlorar sin styrelsemajoritet och det blir frivilligt med fakultetsstyrelser. Beslutsmakt utövas i stället i informella lednings- grupper. Samtidigt med denna informalisering av makt och beslut sker emellertid en formalisering med hjälp av managementsystem. Kvali- tetsstyrningen är ett exempel på ett artificiellt beslutssystem som er- sätter äldre former av mer informella förhandlingar kring kvalitet inom
ramen för professionen. Europeiska standarder av målstyrningskarak- tär, inte bara på kvalitetsområdet utan inom hela det högre utbild- ningsområdet inom ramen för Bolognaprocessen, ersätter denna typ av informella förhandlingar (jfr Hodgson & Cicmil 2007; Skolnik 2010). På detta sätt ersätts organisationspolitiken med neutral/objektiv kun- skapsstyrning, en avpolitisering som ofta också betonas av företrädare för governmentality-skolan:
Den sammansättning av aktörer, makter, institutioner och kunskaps- organ som utgör expertisen har kommit att spela en avgörande roll när det gäller att etablera styrningens möjlighet och legitimitet. Experter inger ett hopp om att regleringsproblemen kan avlägsna sig från poli- tikens omtvistade domäner och flytta över till sanningens lugna, förfö- riska område (Rose & Miller 1992:188).
Sett på detta vis är det inte bara högskolorna som organisationer utan hela regleringsfältet som avpolitiseras och förs över i en process som är (medvetet) oåtkomlig för nationella politiker. Men som vi har varit inne på är inte de enskilda högskolorna hjälplösa subjekt, utan tvärtom drivande i denna utveckling. Skälen till att högskoleledningar anam- mar dessa standarder är inte att de leder till bättre utbildningar eller en mer målstyrd högskola, utan att de förefaller att göra det enkla-
re att kontrollera vad som sker och vad som kommer att ske inom or-
ganisationen. Att det sedan går att göra karriär på dessa reformer är ytterligare en vinst. Vi har sett att tekniska högskolan vid x-universi- tetet utvecklat en egen variant av karriär grundad på kvalitetsinsatser, som kan sägas ligga i linje med viljan att markera självständighet. Men vi har även sett att ekonomihögskolan vid x-universitetet har anpassat sig till en professionsbaserad standard – EQUIS. Även här är ett inci- tament att kunna kontrollera organisationen även om det också finns andra incitament inom professionen, men inte minst inom näringsli- vet som tagit en aktiv del i EQUIS-utformandet, som handlar om att kontrollera innehållet i utbildningarna. Som redan påpekats innebär EQUIS också den fördelen att den försvarar professionella intressen mot överordnade styrambitioner. Även om det finns betydande ele- ment av särkoppling i kvalitetsstyrningen vid x-universitetet (dvs. saker
genomförs inte som planerat, eller systemet är till och med en kom- pensation för att kvaliteten i realiteten brister), går det inte att hävda annat än att genomförandet av kvalitetsstyrningen så här långt har varit lyckad. Genom tillämpandet av utomorganisatoriska standarder (vad jag kallar artificiella beslutssystem) uppnås sammanfattningsvis följande:
• Auktoriteten bakom beslut förläggs utanför organisationen (distan- sering/förflyttning), dels i kvalitetssystemen som sådana och dels bland de aktörer som ställer krav på (Högskoleverket, EU) eller för- ordar (ENQA) kvalitetssystem. På så vis förflyttas ansvar och even- tuella konflikter från organisationen.
• Auktoriteten påstås vara neutral och objektiv – intern organis- ationspolitik ersätts med extern kunskapsstyrning.
• En förutsägbarhet skapas. Kontroller kommer att ske oavbrutet i framtiden och kan inte förhandlas eftersom det rör sig om ett ”system” snarare än en vag ”ledningsidé” som man kan göra motstånd mot. • Det framstår tydligt vem som bestämmer (systemet tydliggör den
formella hierarkin), vilket vi redan varit inne på i kapitel 3. Systemet med validering, liksom krav på dokumentation och återrapporte- ring signalerar att ledningen kontrollerar organisationen.
• Universitetets karaktär av enhetlig organisation (den tillämpar ett enhetligt ”system” och är utvärderingsbar) förstärks, vilket även är en fördel med EQUIS-systemet för ekonomihögskolan lokalt. Hela kvalitetssystemet inom europeisk högre utbildning svarar såle- des på incitament från högskoleledningar att ta kontrollen över sina organisationer – annars skulle inte systemet genomföras. System som ingen har intresse av genomförs inte såvida inte tvång används. Argu- mentet kan generaliseras till andra former av NPM-tekniker som in- förs vid svenska högskolor idag, exempelvis mål- och resultatstyrning (som tidigare bara har funnits på pappret). Målstyrning blir ännu ett organisationspolitiskt sätt att låtsas som att politik, i form av intresse- konflikter, inte finns. De nationella konflikter som inträffat kring detta
kvalitetssystem i Sverige under de senaste åren är samtidigt en ren maktkamp mellan styrningsaktörer – högskolorna själva, deras lob- byorgan (SUHF), Utbildningsdepartementet och Högskoleverket. De berör egentligen inte innehållet i kvalitetsstyrningen, utan vem som ska sätta dagordningen. Utgången av maktkampen är inte klar (se Brandell & Kim 2010), men det är åtminstone uppenbart att det inte är myndigheten – Högskoleverket – som bestämmer. Att Hög- skoleverket definitivt inte är i överläge bevisas av att såväl dess kansler som dess utvärderingschef under senare år avgått i protest. I den se- nares fall handlade det om en uttrycklig protest mot att högskolorna själva (via SUHF) gavs ett orättmätigt inflytande över det nya kvali- tetssystem efter vilket de senare skulle bli utvärderade:
SUHF påverkar idag departementet och Högskoleverket på ett otill- börligt sätt. De som ska bli utvärderade kontrollerar utvärderingens form. Detta är inte acceptabelt (intervju med f.d. utvärderingschef vid Högskoleverket).
Vilka är då intresserade av den nya makt och kontroll som kvalitets- systemet ger? Först och främst ska betonas att vi här alltså har att göra med en komplex förening av decentralisering(politisk stimulans), his- torisk fragmentering, möjlighet att vinna yttre status och prestige, samt incitament att informalisera politisk makt och formalisera extern standardisering, vilket gör det delvis malplacerat att tala om tydliga aktörsintressen. Vi har att göra med en organisationslogik snarare än en aktörslogik. Som redan framhölls i kapitel 3 finns det dock incita- ment även för ”vanlig” personal att göra insatser inom kvalitetssyste- met. Men det som främst är intressant – och som antyddes i slutet av förra kapitlet – är att nya administratörspositioner har blivit betydel- sefulla vid svenska universitet och högskolor. Det ligger en ny typ av status i ledningsuppgifter och ledande administrativa uppdrag, vilket inte minst visar sig i lönenivåerna för dessa grupper. Den traditionellt mest statusfyllda professionen vid svenska högskolor – professor – får således idag se sig förbisprungen av enhetschefer inom administra- tionen. X-universitetets löneutveckling kan användas som illustrativt exempel på utvecklingen: