Ett stort problem i Dunleavys modell är att avgöra vad en byråkrats intresse egentligen är. Dunleavys tes är att byråkrater hellre maxime- rar status och arbetstillfredsställelse än sin budget, men hur detta ska kunna verifieras förblir oklart. Ett annat problem i Dunleavys mo- dell är att han bortser från den politiska styrningen av den offentli- ga sektorn och ägnar sig åt byråkratiinterna spörsmål (Marsh m.fl. 2000). Detta kan möjligen ses som ett problem i alla de teorier som presenterats så här långt – politiker uppfattas som perifera eller alter- nativt hjälplösa. Därför har jag i denna avdelning försökt vidga för- ståelsen av Dunleavys byråskapandeteori till något som kan kallas en
stimuli- respons-tes. Jag försöker här poängtera att politikernas roll som ”stimulanter” trots allt är viktig och att de byråskapande tenden- serna hade varit omöjliga utan politikens roll. Det finns alla skäl att tro att byråkratin är lyhörd för politiska signaler, men att den anpassar sig på sitt sätt. Detta är en komplex fråga om tjänstemannamakt kon- tra politikermakt, och som tangerar Thoursies inledande liknelse vid byråkratin som ett slags naturkraft som i alla sammanhang och under alla typer av betingelser söker olika vägar för förnyelse. Inte minst är begreppet ”möjlighetsfönster” viktigt här. Om en karriär som till ex- empel ”verksamhetsutvecklare” öppnar sig genom olika politiska sig- naler kommer fler och fler ungdomar att läsa utbildningar inriktade på verksamhetsutveckling och sedan söka sig en plats som just verk- samhetsutvecklare i offentlig sektor. I kommunen och stadsdelen po- ängteras ständigt relationen mellan just verksamhetsutveckling och projekt. Vad som påverkar vad – utbildningstrend, karriärväg, byrå- kratisk struktur, politiska signaler – är komplext att reda ut. Så här ut- talade sig en före detta generaldirektör för Socialstyrelsen i en intervju inom ramen för ett annat projekt:
Men det som hände 1971 var ju en arbetslöshet bland akademiker. Då sa man att myndigheterna skulle förbarma sig över dessa akade- miker och ta dem till sig och ge dem uppgifter som myndigheterna inte hade i uppdrag att göra. Jag var då, 1971–74, byråchef för en byrå i läkemedelskontrollen. Det var femton personer och jag fick sedan sju arbetslösa akademiker att sysselsätta med sånt som vi inte be- hövde göra … Men vad som hände i Socialstyrelsen mellan 1971 och 1975 var att personalen i princip fördubblades för att man tog till sig så många arbetslösa akademiker. Sedan så insåg man ju att, då kom ju det också med anställningsskydd, plötsligt hade ju alla också anställning i myndigheten, 76 eller så. Det här blev oformligt och då tillsattes en översynsutredning.
Här ser vi ett exempel på samverkan mellan utbildnings- och karriär- vägar, organisatorisk expansion och politiska incitament.
Personalsammansättningen i offentliga organisationer diskuteras förvå- nansvärt sällan. Man kan i Dunleavys termer fråga sig vilka konsekven- ser som den stora ökningen av antalet samhällsvetarutbildade inom
offentliga organisationer fått, givet att Dunleavy framhäver viljan att arbeta strategi- och policyinriktat, något som man lär sig via samhälls- vetenskaplig utbildning. Den före detta generaldirektören för Soci- alstyrelsen anser alltså att personalsammansättningen, framför allt genom den stora expansionen och nyrekryteringen under 1970-talet, var helt avgörande för den kommande utvecklingen vid Socialsty- relsen, inte minst neddragningen under 1980-talet. I våra intervju- er (inom ramen för detta andra projekt) med före detta chefer för andra myndigheter återkommer samma starka betonande av perso- nalsammansättning, både i negativa och positiva termer, som en häv- stång för eller blockering mot förändring. En ökad andel av personal på ledningsnivå som genomgått olika managementutbildningar bör rimligen ha betydelse för viljan att genomföra managementreformer. Kontentan av detta är att byråskapandemöjligheterna är avhängiga vilka människor som finns tillgängliga i olika organisationer och vil- ken utbildningsbakgrund dessa människor har. Vid universiteten re- kryterades exempelvis förr administrativa chefer från den akademiska personalen själv. Det talades ibland om ”administrativ värnplikt”, det vill säga att administration var något man gjorde under några år för att sedan gå tillbaka till sin egentliga roll som akademiker (en del blev självfallet också kvar inom administrationen). Renodlade administra- törer var ofta sekreterare med relativt låg status. Som jag har visat med hjälp av SCB-statistik har expansionen av administrativa chefer varit stark under senare år vid högskolorna. Det kan handla om experter på personalfrågor, ekonomi och revision, som givetvis ingalunda ser sin verksamhet som någon ”administrativ värnplikt”. Det framstår som tydligt att denna förändring i personalsammansättning på administra- tiv nivå har en stor betydelse för ledning av universitet och högskolor. Denna förändring kan leda till ökat byråskapande i Dunleavys termer, men det är en öppen fråga som måste bevisas från fall till fall. Det finns vissa typer av politiska stimuli som i sin tur, åtminstone inom högsko- leområdet som jag har undersökt, också förefaller att ge upphov till en viss respons. Men vi kan aldrig en gång för alla fastställa vad en byrå- krats slutgiltiga intresse är; vi kan bara se hur förutsättningar som ex- empelvis utbildning påverkar detta intresse.
En annan intressant stimulans som också kan ge responsen byråska- pande är utvecklingen av ”regulatorer” som Dunleavy själv är inne på (se också Christensen & Lægreid 2007b). Utvecklingen mot ”regula- tory agencies” har varit gemensam för hela västvärlden. Från en reger- ings synvinkel finns det flera fördelar med regulatorer: 1) de är billiga eftersom de delegerar (”externaliserar”) kostnader för utförande och fullgörande av kontrollkrav, 2) de kan därför hållas små, avgränsade och styrbara, och 3) därför kan de i sin tur kosta på sig att vara ”goda”, det vill säga odla retorik om hur saker borde gå till, uppfattas som en garant för kvalitet, proklamera och se efter att vissa rättigheter efter- följs. Medan tendensen i vissa länder har varit nyskapande av sådana regulatorer (se diskussionen om ”agencification” i kapitel 2), har Sve- rige snarast karakteriserats av att befintliga myndigheter har omska- pats som regulatorer. Myndigheter som redan omtalats i boken, och som utgör klara exempel på regulatorer, är Högskoleverket och So- cialstyrelsen. Kostnader för utförande skjuts längre ned i systemet – tunga verksamheter som utbildning och sjukvård är exempel på detta – samtidigt som staten bibehåller sin uppgift att reglera, kräva att ut- värderingsbara operationer utförs och att kvarstå som garant för det medborgerliga intresset. Mot bakgrund av dessa många fördelar är det inte märkligt om byråkrater i karriären hellre vill bli regulatorer än ut- förare. Men det är alltså framför allt för regeringsnivån som utveck- lingen mot fler regulatorer är av godo – och frågan är om den ens alltid är av godo för denna nivå. Eftersom till exempel just Högskoleverket är så litet medan högskolorna är så stora riskerar Utbildningsdepar- tementet att få fler och fler frågor ”i knäet” som man inte vet vad man ska göra av. För chefsnivån inom de offentliga enheterna på lägre nivå kan regulatorerna emellertid vara en fördel. Man slipper en stor och ingripande myndighet, men man kan ändå fortsätta att skuldbelägga den för saker som sker. Denna utveckling är förstås nära förbunden med den delegering och decentralisering som diskuterats ovan. På pappret har dessa reformer sett bra ut för politiker och regeringskans- li – de har manat fram den ”cockpitvision” av ledarskap som är vanlig inom managementtänkande. Ledningen ska se den offentliga verk- samheten i fågelperspektiv, utvärdera verksamhetens resultat och ge
incitament att förbättra resultaten utifrån olika indikatorer, exempel- vis kvalitetsmätningar. Problemet är att underordnade aktörer varken kan eller vill underordna sig denna styrningslogik (jfr Christensen 1999; Egeberg & Trondal 2009). Vad som är uppenbart är att även denna utveckling mot regulatorer kan leda till att olika former av re- spons utvecklas – exempelvis en splittring mellan verksamheten samt den bild av verksamheten som man vill visa uppåt/utåt (se kapitel 8). Återigen vet vi inte vad som är byråkratens ”sanna” intresse – följa uppmaningarna från centralt håll, skapa potemkin-kulisser som mer skapar intrycket av att man följer dem, eller helt enkelt utnyttja för- ändringarna för att öka sin makt?