Det finns de mest skiftande bakgrundsteckningar till 1980-talets plöts- liga våg av managementreformer. Men en viktig, tämligen spridd och etablerad bild (jfr Pollitt & Bouckaert 2004) är att det handlar om ekonomiskt betingade reformer som startar i en nationalekonomisk bristsituation, och som är samtida med ett plötsligt ifrågasättande av den ”starka staten”, såsom exemplifierad av den svenska socialdemo- kratin. Orsaker som brukar lyftas fram här är utgiftsökningar, omöj- lighet att skärpa skattetrycket i en globaliserad och konkurrensutsatt ekonomi, en åldrande befolkning, ökade krav på service och ökad ef- terfrågan på välfärdstjänster. Samtidigt kan denna politiska ”brist- myt” också ifrågasättas som bakgrund till de managementreformer som svept över västvärlden. Med en perspektivförskjutning skulle man i stället för brist kunna tala om rikedom – människor som blir allt rikare, rikedom på styrningsrecept, rikedom på möjligheter att utöva styrning, rikedom på utbildningar och utbildade som producerar nya styrningsredskap, rikedom inom såväl näringsliv som offentlig sektor att ägna större tid än någonsin åt att mäta, kontrollera följa upp, utvär- dera och informera om gjorda insatser, rikedom på aktörer som del- tar i styrningsindustrin, rikedom på idéer om nya områden som bör göras till föremål för styrning.
Förvisso nådde de offentliga utgifterna tidigare oanade höjder under 1980-talet. Ser man på utvecklingen de senaste åren har dessa utgifter faktiskt pressats ner något i nästan hela västvärlden i relation till BNP. USA är ett kuriöst undantag – med tanke på hur stark reto- riken kring nedskärningar och minskat skattetryck i detta land har varit – men där låg man redan från början på en låg nivå, och glappet
mellan politisk retorik och praktik har alltid varit extra stort där (Pol- litt & Bouckaert 2004:109). Huruvida managementreformer eller ens ren marknadisering verkligen har bidragit till att pressa ner de offent- liga utgifterna är en helt annan fråga. Åtminstone finns inga belägg för detta, trots att detta länge varit en ledande ideologi hos flera stora inter- nationella organisationer (såsom EU och OECD) och ledande besluts- fattare (Gore 1997). Man skulle lika gärna kunna tolka minskningen av de offentliga utgifterna i relation till BNP som att det privata närings- livet har utvecklats fantastiskt sedan 1980-talet i hela västvärlden, och därför växt i förhållande till BNP (Pollitt & Bouckaert 2004). Om man dessutom jämför med 1960-talet snarare än 1980-talet ligger de offentli- ga utgifterna fortfarande på en exceptionellt hög nivå. Mellan 1965 och 1980 fördubblades exempelvis de offentligt anställda i Sverige, samti- digt som befolkningen ökade med ca 6 procent (efter 1980 har offent- ligt anställda fortsatt att öka, speciellt inom kommunal sektor, om än i betydligt lägre takt). Skattetrycket växte starkt under samma tid.
På många sätt skulle alltså viljan att reformera den offentliga sek- torn kunna ses som en reaktion på denna ”offentliga revolution” (Tarschys 1983). Men min poäng med att tala om en ”bristmyt” är dels att talet om resursbrist överskuggar vilken expansion som har skett, även om den uppåtgående kurvan tydligt har planat ut sedan 1980-talet, dels att ”myten” döljer den långsammare ”styrningsrevolution” som i lika stor utsträckning som krismedvetandet gjort managementrefor- merna och managementbyråkratin möjlig. Utifrån det ”mellanlånga” perspektivet från förra avsnittet kan 1980-talets managementexplo- sion ses som en fortsättning på de styrsystem som bland annat efter amerikansk förebild började introduceras redan på 1950-talet. Som nämndes betonar exempelvis Sundström i sin avhandling om resultat- styrning i den svenska staten kontinuiteten från 1950-talet och framåt – en kontinuitet där den ”rationella” styrningen är det bärande ele- mentet, men där försöken att skapa denna rationalitet paradoxalt nog leder till ökad komplexitet. Med Andersens sätt att se kan manage- mentrevolutionen från 1980-talet och framåt snarast ses som förvalt- ningspolitikens hegemoni över andra politikområden – styrningens form överskuggar innehållet.
En hypotes som utvecklas vidare i kapitel 6 är att managementre- former i stället främst handlar om maktutövning och reformer inom denna maktutövning. Maktutövningen är ett medel för att hantera konflikt inom den offentliga sektorn genom att skapa ett stabilt och förutsägbart styrningssystem. Reformerna handlar främst om att ge- nomföra en rationell styrningsorganisation där politiska konflikter mellan grupper och intressen minimeras, och där aktörer osynliggörs genom hänvisning till anonyma managementsystem och standarder. Under 1970-talet ökade intressekonflikterna i många stater – exem- pelvis Sverige och Storbritannien – och fackföreningarna stod starka- re än någonsin. Att de offentliga utgifterna ökade rekordartat under 1970-talet kan ses som ett indicium på hur starka sådana intressenter var. På så sätt skulle managementreformerna snarare kunna ses som en politisk reaktion på intressekonflikterna, och försök att bryta dessa intressens makt genom ett fokus på organisering och styrning. Även marknadiseringsreformer kan ses som ett sätt att privatisera konflik- ter och därmed avföra dem från den politiska agendan. Det kan före- falla irrationellt att politiska beslutsfattare aktivt försöker förhindra och privatisera konflikter, eftersom dessa beslutsfattares roll då mins- kar. Emellertid finns så många andra intressen som just har detta som målsättning, och som politiska beslutsfattare inte har kunnat stå emot. Till dessa grupper hör: ledande tjänstemän, internationella or- ganisationer, konsultbolag samt aktörer som vill tjäna pengar på den offentliga sektorn (och därför stödjer marknadiseringsambitioner). Man kan alltså säga att vissa intressen gick segrande ur 1970-talets konflikter, och att reformerna därför inte alls handlade om ekono- miska problem, utan snarare om sociala och organisationspolitiska problem. Ett exempel på lösning på sådana typer av problem i Sveri- ge som diskuteras mycket i denna bok är decentraliseringen. Genom att decentralisera kan man bli av med besvärliga konflikter från den centrala nivån, men då dyker de oundvikligen upp på en annan nivå i stället.