Enligt det synsätt som antyds av Courpasson och Clegg ovan (se även Clegg m.fl. 2006) handlar introduktionen av NPM-inspirerade för- ändringsmodeller och styrsystem i offentliga organisationer om en kamp om makten över dessa organisationer. ”Manage” handlar inte så mycket om att styra och organisera på ett effektivt sätt (eller att vilja framstå på det sättet), utan snarare om maktutövning. Att organisatio- ner genomför NPM-reformer för att de uppfattar det som att de måste anpassa sig till omvärlden är enligt detta synsätt mest retoriska kon- struktioner. Använder man sig av biskop Brasks klassiska maxim ”här- till är jag nödd och tvungen” förminskas ens egen roll i sammanhanget, vilket är positivt för maktsträvande eliter inom organisationerna. I själ- va verket inser organisatoriska eliter – befintliga eller uppåtsträvande – att managementreformer kan säkra, stärka eller utöka deras makt. Man kan se detta som ett ”aktörsperspektiv”, men det är samtidigt viktigt att inflika att det inte handlar om hyperrationella aktörer. Det är exempel- vis fullt möjligt att eliter genomför reformer för att öka sin makt, utan att de egentligen är medvetna om att det är detta som de gör.
Att NPM-reformer införs med så stor entusiasm har att göra med att de tillerkänner lednings- och kontrollsystem så stor betydel- se, och organisatoriska eliter gillar självfallet ledning och kontroll. Bakgrunden till NPM-reformerna skulle då kunna vara decentralise- ringstrenden på 1970- och 80-talen, liksom arbetsplats- och företags- demokratiidéerna under samma tid. De organisatoriska eliterna vill återta en kontroll som gått förlorad under tidigare decennier, eller som eventuellt (exempelvis vid högskolorna) aldrig ens har funnits. Genom managementreformer kan organisatoriska eliter förstärka sitt grepp över organisationerna, ofta i strid med traditionellt starka pro- fessionella grupper. Professionella grupper baserar sin legitimitet på
organisationsöverskridande normer – därför är de besvärliga att han- tera för organisatoriska eliter. Det är detta som förklarar den globala framgången för den generella styrningsmodellen ”organisation”. Nyin- stitutionalismens tolkning av framgången med denna modell som ett sätt att imitera omvärlden för att öka sin legitimitet tillbakavisas alltså. Genom att kräva organisatorisk lojalitet framför den professionella kan organisatoriska eliter därmed stärka sin makt över bångstyriga profes- sionella grupper såsom läkare och lärare. Viktiga förändringsmodeller som projekt- och processorientering och styrsystem som resultatenhe- ter och medarbetarsamtal har som sitt främsta syfte att bryta den pro- fessionella makten och över huvud taget marginalisera de kollektiva grupperingar som ifrågasätter makten (Courpasson 2006). Dessa styr- system och förändringsmodeller har som sitt främsta signum att de är verksamhetsoberoende: de kan översättas till vilken verksamhet som helst och där användas för styrning. Allt tal om att till exempel hög- skolor och sjukhus är speciella verksamheter som måste styras på sitt speciella sätt blir förlegat på grund av managementidéernas verksam- hetsoberoende karaktär. Det är detta som gör dem till ett maktinstru- ment för organisatoriska eliter, eller grupper som strävar efter elitstatus – exempelvis de tjänstemän med managementutbildningar inom till exempel ekonomi och personal som diskuterades i slutet av förra kapit- let. En central övergång blir då när den organisatoriska eliten upphör att verka som beskyddare av professionella intressen, vilket traditio- nellt har varit fallet inom exempelvis högskolor och sjukhus där pro- fessionella företrädare har befunnit sig i styrande position, och i stället distanserar sig från och styr över dessa intressen (Ackroyd m.fl. 2007).
Maktperspektivet utgår från den weberska grundtanken att det är organisationen i sig som är maktens huvudresurs, inte olika handling- ar av aktörer (Clegg m.fl. 2006: kap. 5). En viktig inspirationskälla är Robert Michels (1999) tes om ”oligarkins järnlag” från 1915. Michels tes var att organisationer, oavsett deras syfte, alltid utvecklar oligar- kiska drag och att bibehållandet av oligarkin i längden tenderar att bli viktigare än något annat för de organisatoriska eliterna. Detta uttryck- te han som att ”den som säger organisation, säger oligarki” – ”oligar- kins järnlag”. För att anknyta till metoddiskussionen i kapitel 1 byggde
han för övrigt denna ”lag” på en fallstudie av ”ett minst sannolikt fall”, nämligen de tyska socialdemokraterna som formellt var demokratiskt styrda från medlemmarna och därför rimligen inte borde utveckla oli- garkiska drag. Det finns flera grunder till att organisationer utveck- las till oligarkiska system. Michels poängterar särskilt elitens övertag över organisationens medlemmar genom information, kunskap och ekonomiska medel, men betonar också medlemmarnas behov av att dyrka en ”ledare”. Är det moderna tänkandet om management må- hända oligarkins järnlag satt i system (jfr Courpasson & Clegg 2006)? Genom NPM-trenden har en verksamhetsoberoende organisa- tionsmodell spridits, enligt vilken organisationer styrs och kontrolle- ras av en ledning. Managementtrenden är däremot ”tyst” när det gäller den politiska makten. Detta kan ses som avsiktligt – syftet är att avpo- litisera organisationer och i stället styra dem som rationella verktyg enligt vissa tekniker. Ser man på trenden med ”michelska” glasögon framträder organisationsmodellen och strävan efter avpolitisering i själva verket som det mest politiska draget. Försöket att förneka or- ganisationers politiska karaktär är alltså i sig en organisationspolitisk handling (Alvesson & Willmott 1996). Det ger nämligen organisa- tionsledningar legitimitet att styra och kontrollera sina organisatio- ner och göra sig av med andra interna maktbaser, liksom att minimera styrningen från ideologi- och opinionsstyrda politiker. Utvecklandet av organisatoriska visioner och organisatorisk identitet, marknads- föring och image kan då ses som sätt att stärka den symboliska enheten och minska risken för konflikt, på ett likartat sätt som ”nationsbyg- gare” på 1800-talet försökte stärka nationella identiteter i en orosfylld tid. Organisationen blir på samma sätt som nationen en ”imaginär gemenskap” (Hall 2008). Indelning av verksamheten i styrsystemet resultatenheter kan uppfattas som ett sätt att bryta organisatorisk loja- litet ”på tvärs” och inordna dessa enheter i en från toppen kontrollerad hierarkisk regim. Resultatenheter åtföljs också av ett delegerat budget- och resultatansvar, men sällan av någon reell delegering av makt. På så vis förskjuts ansvaret längre ner i systemet medan makten samlas i centrum. Strategier för att skapa ett individualiserat medarbetarskap – individuell lönesättning, retoriken kring själva medarbetarbegreppet,
medarbetarsamtal, teambuilding, individuella utvecklingsplaner och program för kompetensutveckling – kan alla ses som sätt att bryta äldre former av kollektiv solidaritet och grupplojalitet inom en orga- nisation (Courpasson 2006). Courpasson tolkar också projektledning och projektledarrollen som sätt att bygga vertikal snarare än hori- sontell lojalitet i organisationer med hjälp av en i högsta grad plane- rad och administrerad ”innovation”; den kan ses som ett sätt att bryta upp gamla maktbaser i organisationen och göra de karriärsugna pro- jektledarna lojala mot ledningen i stället. I bakgrunden skulle då ligga ett försök att bryta fackföreningarnas makt, en förklaring till manage- mentreformernas genomslag som jag var inne på redan i kapitel 2. I dessa exempel ses alltså organisering som en kollektiv handling som skiljer de dominerande från de dominerade på ett sätt som Micha- el Mann poängterar i sin klassiska bok om grunderna för social makt:
Det finns således ett enkelt svar på frågan om varför massorna inte revolterar […] och det har inte att göra med konsensus kring vär- deringar, tvång, eller utbyten i dessa konventionella sociologiska för- klaringars vanliga bemärkelse. Massorna fogar sig för att de saknar den kollektiva organiseringen för att göra annat, för att de är inneslutna i kollektiva och distributiva maktorganisationer som kontrolleras av andra. De är organisatoriskt utmanövrerade (Mann 1986:7).
Uppbyggnaden av en managementbyråkrati skulle således kunna ses som en organisatorisk utmanövreringsprocess gentemot andra orga- nisatoriska grupper (professionella, fackföreningar) där ledningen i stigande utsträckning omger sig med lojala byråkrater med bakgrund i accepterad och etablerad ”organisationskunskap”.
Poggi (2001) bryter ner Webers tre berömda maktgrupperingar ”klasser”, ”partier” och ”statusgrupper” i fyra olika maktformer – makt grundad på legitimt tvång/våld (vanligen utövad av staten); makt grundad på militärt våld (vanligen utövad av arméer); makt grundad på kontroll av materiella resurser (utövad av ekonomiska aktörer och stater i förening); samt makt grundad på exklusiv tillgång till accep- terad men i grunden osynlig kunskap (utövad av prästerskap och in- tellektuella aktörer). I detta fall är det den senare legitimitetsformen,
inspirerad av Webers teori om statusgrupper, som är grundläggande för managementbyråkratin. Genom ett antal osynliga men accepte- rade föreställningar om organisering, styrning, rationalitet och mark- nad som kommer till uttryck i de tekniker som nämnts ovan försöker organisationsledningar göra sig till herrar över de offentliga organisa- tionerna. Det är då oundvikligt att de hamnar i konflikt med de pro- fessionella grupperingarna, som också baserar sin maktställning på exklusiv tillgång till accepterad men osynlig kunskap. Om konflikten inte kommer till tydligt uttryck innebär detta inte att den inte finns – snarare skiktas organisationen hierarkiskt så att de två legitimitets- systemen inte kommer i kontakt med varandra, alternativt införs belö- ningssystem som ”värvar” proselyter från det ena systemet till det andra (Poggi 2001:35–36). Professionella grupper är inte heller ”hjälplösa” – de försöker skapa olika typer av standarder som ska försvara professionens exklusivitet (se analysen av EQUIS-ackreditering i kapitel 3).
Dessa möjliga, organisationsinterna, tolkningar av managementre- former innebär inte att anpassning till institutionella normer och ab- strakta styrsystem skulle vara oviktiga. Exempelvis är en förutsättning för de maktprojekt som undersöks här den byråkratiförflyttning som de delegeringsreformer som beskrevs i förra kapitlet ledde till. Det som sägs är att det är på den interna arenan som sådana normer och system realiseras, eller som Weick (2001) skriver, ”utageras”. Organi- sationen skapar själv den omvärld som den vill reagera på. Stora och mäktiga organisationer, enskilda eller i grupp, kan också skapa hela det politiska område där organisationerna verkar (Pierre & Peters 2005; Barley 2010). Detta är ett signifikant annorlunda sätt att se på organisationer än det hävdvunna inom organisationsteorin, där orga- nisationer i stället uppfattas såsom ”inbäddade” i sin omvärld. Det är organisationerna som skapar omvärlden, inte tvärtom (Barley 2010). Och anledningen till att normerna och systemen realiseras eller ut- ageras är inte för att organisationer är ”tvungna” att anpassa sig utan för att de innebär fördelar för organisationers ledningar, men kan- ske även andra grupperingar, såsom tidigare underställda grupper i den interna hierarkin. Kvalitetsstyrning skulle knappast införas vid x-universitetet om inte ledningen helt plötsligt visat sig intresserad
av den. I detta avviker egentligen inte just managementreformer från tidigare eller komplementära sätt att organisera kollektiv handling. Men just genom sin starka betoning av explicit synliggörande, ibland närmast dyrkande, av organisationsstrukturer kombinerat med sitt starka förträngande av maktrelationer, har managementreformerna ett försteg gentemot exempelvis renodlat professionella organisatio- ner. Professionella organisationer kan förstås också uppnå hög grad av enhet, men den professionella maktbasen ligger ändå alltid utan- för organisationen som sådan; i managementkunskapen är det i stäl- let just precis i organiserandet som maktbasen finns. Det är självfallet så att professionella grupper med sina utomorganisatoriska lojaliteter fortsätter att vara inflytelserika. Men organisationsmodellen är ett sätt att utmana detta inflytande. Och även här hämtas normer in utifrån – men nu i form av modeller hämtade från företagsvärlden.
Innebär denna teori ett allsmäktigt organisatoriskt ledarskap? Man gör ett misstag om man blandar ihop organisationen som maktresurs med dess enskilda ledare. Jag har nämnt att även andra grupper inom moderna organisationer – oftast sådana som tidigare varit underställ- da i den professionella hierarkin – kan vara attraherade av den genera- liserade organisationsmodellen. Den betydande konvergens rörande organisering som finns på de offentliga områden som jag studerat – främst alltså sjukvård, högskola och kommun – talar för att enskil- da ledare inte har någon större betydelse. Ingen av de teorier som jag använder mig av tillmäter enskilda ledare någon avgörande roll, och här är det viktigt att inte acceptera den närmast mytologiska le- darskapskult som managementrörelsen spritt omkring sig, även om denna nog för tillfället redan är på tillbakagång (Røvik 2008). Poggi (2001:42–43) pekar på att institutionaliseringen av makten i moder- na stater i till exempel avpersonifierade funktioner och formaliserade regler leder till att individuella ledare saknar den betydelse som de har i ledarskapsmytologin. Samtidigt är det ändå ledare som reproduce- rar den institutionaliserade makten, men de gör det genom de tekni- ker de använder sig av. Makt måste definieras relationellt, såsom något som utövas, snarare än som en egenskap som någon har (jfr Foucault 1980:94). Att människor underkastar sig denna makt beror på, som
Mann konstaterar i ovanstående citat, att de saknar kollektiva resurser att göra annat än att acceptera den, inte på att de saknar någon form av ”ledaregenskaper”.