Begreppet kris beskrivs av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) som en händelse som drabbar många människor och stora delar av vårt samhälle. En kris hotar grundläggande funktioner och värden som exempelvis elförsörjningen eller vår hälsa och frihet. För att lindra konsek- venserna av en kris måste kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter, organisationer, näringsliv och ytterst regeringen agera tillsammans. Misslyckas de ansvariga att lindra effek-
terna av en kris kan allmänheten förlora förtroendet för regeringen och myndigheterna, vilket i sin tur kan hota den nationella säkerheten och demokratin.
En annan närliggande definition av begreppet kris är en situation som ställer särskilda krav på en organisations, ett företags eller en kommuns resurser och rutiner och där vanlig hand- läggning och problemlösning därför inte räcker till (Kjeserud & Weisaeth 2005:13). Vidare definieras en kris som en avvikande situation eller händelse som utvecklar sig så att den utgör ett allvarligt hot mot liv, säkerhet och samhällsviktiga intressen. Exempel på sådana situa- tioner kan vara naturkatastrofer, stora olyckor, omfattande epidemier, krig, sabotage, våld, miljöutsläpp, terrorism (ibid.:3f).
Med krishantering avses alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. Det innebär att detta begrepp innefattar även begreppen krisberedskap och kriskommunikation. KBM definierar
kriskommunikation på följande sätt:
Kriskommunikation innebär det utbyte av information som sker inom och mellan myndigheter, organisationer, media, berörda individer och grupper före, under och efter en kris. Kris- kommunikation utgör således en del av krishanteringsarbetet. (KBM 2007)
Ett begrepp som är nära relaterat till kris är extraordinär händelse. Detta begrepp kommer att definieras i nästa kapitel i samband med beskrivningen av framväxten av ett krishanterings- system på nationell nivå. Kommuner och landsting skall utse en politiskt tillsatt krislednings-
nämnd som har befogenhet att utföra uppgifter under extraordinära händelser. Krislednings-
nämnden får vid en sådan händelse fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhets- områden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget.
Analysteman
För att analysera kommunernas interna och externa kommunikation under en extraordinär händelse kan en indelning i olika teman användas (Sundelius m. fl.1997). Aktuella teman kan vara beslutsenheter, probleminramning, relationen mellan tjänstemän/politiker, ledarskap, kriskommunikation. Dessa teman kan övergripande sammanfattas i begreppen organisering
och ledarskap respektive informationshantering (kriskommunikation). Dessa begrepp hänger
ofta samman på ett svårhanterligt sätt, men de kan ändå utgöra en viktig grund i analysen.
Beslutsenheter fokuserar på frågor hur och vem som fattar beslut under tidspress i komplexa
situationer. Avgörande beslut kan t.ex. fattas av enskilda individer, radarpar, smågrupper eller organisatoriska nätverk. På liknande sätt kan beslutsenheter vara olika placerade och spela varierande roller inom ett politiskt eller administrativt system, eller en blandning av de båda systemen. Beslutsenheter kan också vara strategiska eller operativa till sin natur och vara lokalt, regionalt, nationellt eller globalt placerade. De kan variera betydligt i sammansättning, arbetssätt och placering under själva krisens händelseförlopp.
Probleminramning är kanske den viktigaste uppgiften att ta ställning till under en kris.
Definitionen av själva problemet resulterar i de åtgärder man faktiskt väljer att sätta in för att lösa krisen. Beslutsfattare agerar inte bara på grundval av objektiv kunskap, utan även med stöd av subjektiva tolkningar av vad som händer. När ett problem väl har ramats in så har vissa handlingsalternativ definierats bort och förutsättningar för specifika alternativ skapats.
Probleminramningen utgör alltså en interaktiv process med kognitiva och sociala strukturer som informationsflöden, historiska erfarenheter, organisationens kultur, dialogkompetens etc.
Relationen tjänstemän/politiker är ur demokratisynpunkt mycket central då politiskt ansvars-
utkrävande är en grundläggande dimension i en demokrati. En distinktion kan göras mellan ansvariga beslutsberedare och beslutsfattare. De förra skapar underlag för de beslut som led- ningen sedan fattar, men i praktiken kan det vara svårt att upprätthålla denna distinktion. I små arbetsgrupper, som ofta präglar ett kommunalt krishanteringsarbete, kan gränserna mellan dessa flyta ihop. Beslut formas i ett komplext växelspel mellan flera aktörer och det kan då vara oklart vem som egentligen haft störst inflytande på det slutgiltiga ställnings- tagandet. Dessutom finns en distinktion gentemot de som ansvarar för implementeringen av besluten.
Ledarskap kan vara strategiskt i meningen att ansvara för samordningen av olika resurser eller
operativt genom att konkret ansvara för genomförandet av aktiviteterna. Det kan också vara symboliskt i betydelsen att ledande personer genom ord och handling visar deltagande och empati för de som utsatts för faror och hot under krisen. Ledarskap kan även vara konkret och personligt, eller mer abstrakt och indirekt, samtidigt som ledare kan vara mer eller mindre benägna att toppstyra eller att delegera ansvar vid kritiska beslut. Ledarskap i kriser bör ses i ett sammanhang där faktorer som makt, kultur, struktur och tillgång till expertis kan ha avgörande betydelse.
Informationshantering (kriskommunikation) internt och externt gentemot olika aktörer utgör
en viktig del i en krissituation. I en stressfylld och svåröverblickbar atmosfär som karak- teriserar krishantering sätts informationsprocessen under hård press. Behovet av snabb infor- mationsinhämtning och delgivning till allmänheten utgör typiska och viktiga drag i dessa situationer (Lindfjord 2007:11). Om en organisation översvämmas av svårbedömbar informa- tion finns risk att de normala beredningsrutinerna bryter samman. En slags kortslutning i informationsprocessen kan då uppstå (Sundelius m.fl. 1997:165). Om felaktig information sprids på grund av ”tidsbrist” kan en kris förvärras (Falkheimer & Heide 2007). Kris- kommunikation handlar om kommunikation i allvarliga situationer då rutiner inte fungerar tillfredsställande och där vem som har makt och ansvar blir avgörande. En viktig del inom kriskommunikation är därför behovet av dialog. Eftersom det är omöjligt att fullt ut kontrol- lera ett krisförlopp bör man fokusera på att ha kontinuerlig dialog med medborgarna, de sam- hällsviktiga företagen och andra myndigheter. Erfarenheten visar att det är de organisationer som har haft dålig dialog som har varit mest sårbara när en kris väl inträffar (ibid.).