Den kommunala beredskapen inför fredstida nödsituationer reglerades vid denna tid i huvudsak genom Lagen om civilt försvar (1994:1720) och Räddningstjänstlagen (1986:1102). Dessa båda lagar reglerade kommunernas skyldighet att ha viss beredskap inför svåra kris- situationer, men det fanns inga bestämmelser som rörde kommunernas beslutsfattande i fredstid. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen fann i sitt betänkande (SOU 2001:41) att det krävdes omfattande lagändringar för att skapa en flexibel anpassning av den kommunala organisationen och därför tillsatte regeringen ännu en utredning för att mer ingående analysera dessa myndigheters nya roll. Av denna utrednings betänkande (SOU 2001:105) följde ett regeringsförslag (proposition 2001/02:184), som ledde till en ny lag angående kommunernas och landstingens beslutsorganisation – Lag (2002:833) om extraordinära
händelser i fredstid hos kommuner och landsting – som trädde i kraft 1 januari 2003.
Definitionen av extraordinär händelse lyder enligt lagen:
Med extraordinära händelser avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för allvarliga störningar i viktiga samhälls- funktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller landstinget. (Lag 2002:833)
Lagen skall tillämpas när händelser av extrem natur inträffar. Det kan gälla hot mot sjuk- vården, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Utmärkande för en extra- ordinär händelse är dess omfattning, att händelsen är svår att överblicka och därmed kräver snabba beslut, vilket ställer särskilda krav på den kommunala organisationen. Även om en händelse är störande och kommer plötsligt behöver den inte betraktas som extraordinär. Det går därför inte på förhand att definiera en sådan händelse, utan det måste ske genom en helhetsbedömning utifrån rådande omständigheter.
Det nya i lagen innebär att en särskild krisledningsnämnd kan tillträda för att överta verksam- hetsområden eller delar därav från andra nämnder. Fullmäktige kan tillsätta en sådan nämnd eller besluta att kommunstyrelsen eller annan befintlig nämnd skall fylla den funktionen. Ordföranden skall kunna inkalla nämnden och besluta om den skall träda i funktion, därefter skall beslutet anmälas till fullmäktige. I brådskande fall får ordföranden besluta å nämndens vägnar. Av lagen framgår att fullmäktige i kommuner och landsting för varje mandatperiod även skall fastställa en plan för hanteringen av extraordinära händelser. Nämnderna skall sedan se till att verksamheten drivs i enlighet med dessa mål och riktlinjer. För att klara detta ingår i varje nämnds verksamhetsansvar att göra en risk- och sårbarhetsanalys inom sitt område. Denna analys ligger till grund för den centrala planen. Lagen ger kommunerna möj- lighet att samarbeta över kommungränserna. Vidare framgår att man har möjlighet att lämna begränsat ekonomiskt stöd till enskild person som drabbats av en extraordinär händelse. Det kan t.ex. gälla tillgång till kommunikationsmedel, taxi, mobiltelefon etc.
Länsstyrelsen skall hålla sig underrättad om händelseutvecklingen i krissituationer och verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas. För att kunna utöva sitt geografiska områdes- ansvar är det särskilt viktigt att göra regionala risk- och sårbarhetsanalyser, att bygga och upprätthålla relevanta nätverk, att informera berörda aktörer (lägesinformation) och bilda regionala råd för extraordinära händelser samt att stödja kommunal krishantering och följa beredskapsförberedelserna. Länsstyrelsen kan också ta andra initiativ för att öka kommuner- nas krishanteringsförmåga, t.ex. genom utredningar om lämpliga former för krisinformation till invånare som inte talar det svenska språket (Andersson, Bengtsson, Lindahl 2004).
Bland de lagar som tangerar tillämpningen för kommunernas arbete med krishantering och informationshantering kan nämnas Kommunallagen som tar upp grundläggande frågor om kommunens befogenheter, organisation och arbetssätt. Lag (2003:778) om skydd mot olyckor ersätter Räddningstjänstlagen från 1 januari 2004 och tar upp kommunens skyldigheter med förebyggande verksamhet, räddningstjänst och organisation. Lagen syftar till att ”i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor” (1 kap.1 §).
I december 2004, månaden före stormen Gudrun, överlämnade en annan utredning sitt be- tänkande, Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134), till regeringen. I betänkandet föreslogs att lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting skall ersättas av en ny lag som bl.a. skall innehålla en skyldighet för kommuner och landsting att inrätta krisledningsnämnder, att ta fram risk- och sårbarhets- analyser samt att se till att förtroendevalda och anställda får den utbildning och övning som behövs för att kunna lösa sina uppgifter vid en extraordinär händelse (ibid.:94).
Regeringen framhöll i propositionen vikten av att en kommun som drabbas av en kris använder sina erfarenheter för att förbättra sin framtida krishanteringsförmåga. Den nya lagen, Lag om
tid och höjd beredskap, trädde i kraft 1 september 2006. Enligt den nya lagen skall de mål och
riktlinjer som fastställs innefatta en lägsta godtagbar nivå för den del av den normala verk- samheten som alltid måste kunna upprätthållas oavsett omfattningen av och karaktären på en inträffad kris.
Tabell 1. Sammanfattning av gällande lagstiftning inom krishanteringsområdet.
Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
Lag (2003:778) om skydd mot olyckor
Trädde i kraft den 1 september 2006 (ersatte motsvarande lag från 2002)
Trädde i kraft den 1 januari 2004 (ersatte Räddningstjänstlagen) Kommuner och landsting skall i fullmäktige
fastställa en central handlingsplan; denna plan skall bygga på nämndernas risk- och sårbarhets- analyser. Lägsta godtagbara nivå ska fastställas. Varje kommun skall inrätta en krisledningsnämnd som skall kunna ta över ansvaret vid extraordinära händelser.
Förtroendevalda och anställda skall få den utbildning och övning som behövs för att lösa arbetsuppgifterna.
Varje kommun skall ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet respektive räddnings- tjänst; dessa program skall antas av fullmäktige. I lagen anges statens skyldigheter vid fjäll-, sjö-, flyg- och miljöräddning samt vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen.
Om en kommun medverkar vid sådana tillfällen har kommunen rätt till skälig ersättning av staten. Samma gäller vid räddningstjänst under höjd beredskap (krigstillstånd etc.).
Det har visat sig att det kan vara svårt att definiera skillnaden mellan extraordinära händelser och olyckor. Räddningstjänstens insats i ett inledande skede är ofta avgörande för det fortsatta krishanteringsarbetet såväl vid en olycka som vid en allvarlig händelse. Därmed är det svårt att behandla en olycka/händelse i samhället sektoriserat, utan det behövs istället ett helhets- perspektiv över myndigheters förmåga att samarbeta i gemensamma åtgärder. Många gånger är det samma aktörer vid extraordinära händelser och olyckor som verkar för att lösa de akuta problemen, men verktygen i form av lagrum skiljer sig åt.