Beroende på hur omfattande stormen Gudrun uppfattades utveckla sig valde de halländska kommunerna att organisera sig på olika sätt. Den initiala probleminramningen genomfördes av några strategiskt placerade aktörer (kommunchef, kommunråd, räddningschef) med in- flytande över hela processen. I tre kommuner (Hylte, Falkenberg, Kungsbacka) bedömde man stormen som en extraordinär händelse23, men endast i Hylte kommun valde man att inrätta en krisledningsnämnd och därmed fick den politiska ledningen där mer explicit en framträdande
23 I samband med konferensen 2008-04-17 hävdade företrädare för Kungsbacka kommun att man formellt sett
inte definierade stormen Gudrun som en extraordinär händelse (eoh). Uppgiften om beslut om extraordinär hän- delse har lämnats i en bandinspelad intervju (se Hedman 2005). Troligen har innebörden av begreppet eoh missuppfattats.
roll. Företrädare för Falkenbergs kommun uppgav att ”beslutet att inrätta krisledningsnämnd var nära” (Hedman 2005:40). I Laholms kommun bedömde man inte stormen som en extra- ordinär händelse. Samma gäller Varbergs kommun men där menade en nyckelperson att ”benämningen av händelsen är inte det viktigaste” (ibid.:36). I Halmstads kommun upp- fattades händelsen befinna sig i en gråzon mellan en ”vanlig” och en extraordinär händelse (ibid.:51).
Relationen politiker/tjänstemän hanterades lite olika i kommunerna. I Laholms och Falken- bergs kommun, där kommunråden kom att leda krisorganisationen, föranledde organiseringen diskussioner i efterhand om framtida rollfördelning i samband med händelser som inte bedöms vara extraordinära (ibid.:39, 41). För Laholms del innebar kommunrådets deltagande en avvikelse från den fastställda organisationen (Karlsson & Olsson 2004). Totalt sett fick politikerna en mindre viktig beslutsfunktion än i Hylte kommun, men väl en symbolisk, samlande funktion (ibid.:45). Istället framträder kommuncheferna som den samordnande aktören i en stab. Ur ledningssynpunkt aktiverades i Halmstads kommun en krisledningsstab med kommunchef och chefstjänstemän där kommunstyrelsens ordförande deltog i stabsarbetet för att hålla sig informerad:
- Jag deltog i diskussionerna, stöttade staben men fattade aldrig några politiska beslut. Jag fanns med på mötena för att vidta politiska åtgärder om så erfordrades. (Intervju med kommun- styrelsens ordförande, i Hedman 2005:32)
Några viktiga paradoxer träder fram i analysen av händelsen: i Falkenbergs kommun trädde en krisledningsgrupp i funktion där också företrädare för Sydkraft ingick, vilket ansågs vara eftersträvansvärt i det kritiska läge som uppstått. Därmed menade kommunstyrelsens ord- förande att man inte kunde bilda en krisledningsnämnd eftersom privata aktörer inte får ingå i en sådan nämnd (ibid.:41). Samtidigt menade samme person att eftersom han som politiker tog politiska beslut i gruppen borde man egentligen låtit krisledningsnämnden ha trätt till. I Hylte kommun var det ingen diskussion om att Sydkraft och även polisen kunde ingå i krisledningsnämnden. En annan juridisk aspekt som kommunchefen i Falkenberg lyfte fram var att samarbetet med kommunala bolag också gjorde det omöjligt att bilda en krislednings- nämnd eftersom ”en sådan nämnd aldrig kan styra över ett bolag” (ibid.:41).
Det är vidare värt att notera att en kommun kan argumentera för att inrättande av krislednings- nämnd fördröjer beslutsfattandet medan en annan kommun hävdar att det effektiviserar beslutsfattandet i krissituationer. Kommunernas olika hantering av den uppkomna situationen har föranlett en av uppsatsförfattarna att lyfta fram dessa motsatta uppfattningar om lag- stiftningen i praktiken verkligen förbättrar krishanteringsmöjligheterna:
Lagen kan i viss mån ses som tandlös då två av tre halländska kommuner som klassade stormen som en extraordinär händelse valde att inte aktivera krisledningsnämnden av den anledning att detta val förmodligen bättre skulle ”motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer” än ett aktiverande av densamma. Lagen verkar i viss mån innebära en motsättning mellan snabbare åtgärder hos exempelvis kommunen och den viktiga externa kommunikationen. (Svensson 2007:4)
Eftersom den inre organisationen inte är närmare reglerad så har kommunerna följande möj- ligheter att organisera krishanteringen:
Tabell 2. Alternativa styrningsmodeller i krissituationer. Modellen visar relationen mellan politiker och tjänstemän.
Ordinarie linje- organisation: Krislednings- organisation I: Krislednings- organisation II: Krislednings- organisation III: Förvaltningscheferna
har ansvar för sitt verksamhetsområde
Krisledningsgrupp utan politiker har strategiskt ansvar men förvaltningscheferna har kvar det operativa ansvaret
Krisledningsgrupp med politiker har strategiskt ansvar men förvaltningscheferna har kvar det operativa ansvaret
Krisledningsnämnd tar över det operativa ansvaret;
politikerstyrning
Det strategiska krishanteringsarbetet i samband med stormen Gudrun organiserades i huvud- sak utifrån respektive kommuns krishanteringsorganisation och det operativa arbetet utifrån den vanliga linjeorganisationen. I alla kommuner, frånsett Hylte, valde man alltså i huvudsak en tjänstemannaorganisation som skulle leda arbetet. Respektive kommunchef fick en överordnad, strategisk funktion, medan det operativa beslutsfattandet låg på förvaltnings- cheferna inom räddningstjänsten, socialtjänsten etc. Politikerns roll blev mer symboliskt samordnande. I två fall åberopas kommunrådens deltagande i krisstaben med deras tidigare yrkeserfarenheter som polis respektive militär. Denna uppdelning gör dock att gränsen mellan ansvarig beslutsfattare i formell respektive reell mening i praktiken kan bli diffus (Hedman 2005:45). Sammantaget framträder betydelsen av konsensus i små, centrala beslutsgrupper byggda på personliga och informella kontakter.
Av Länsstyrelsens utredningsrapport för hela länet framgår att kommunikationen inom och mellan förvaltningarna i de halländska kommunerna i stort sett fungerade bra, liksom sam- ordningen med de kommunala bolagen. Däremot pekade några kommuner på brister i sam- verkan med Länsstyrelsen, som man ansåg borde ha tagit ett mer samordnande och över- gripande ansvar för informationsfrågorna (Länsstyrelsen i Hallands län 2005:8). Länsstyrelsen å sin sida redovisade behov av bättre samverkan med sektorsövergripande myndigheter som Vägverket och Banverket.
Kommunernas samverkan med tele- och elnätsoperatörer beskrivs som ”mycket bristfällig” beträffande information om läget och planerade åtgärder för att säkerställa el- och tele- förbindelser. Många upplevde att Telia Sonera AB inte levde upp till de krav som kan ställas. Från övriga teleoperatörer fanns överhuvudtaget inte någon samverkan alls (ibid.:10). Läns- styrelsen påpekade vikten av att säkerställa de privata aktörernas samverkan under kris- hanteringen. Rapporten avslutas med förslag på åtgärder som står i överensstämmelse med den förordning som skall styra länsstyrelsens verksamhet – att göra regionala risk- och sårbar- hetsanalyser, utveckla samverkan före, under och efter extraordinära händelser, utveckla nätverk, förbättra informationen till allmänheten osv. (ibid.:8). Ett förslag är att lägga upp en webbaserad hemsida för kommunernas och landstingets säkerhetssamordnare.
Länsstyrelsen konstaterar vidare att allmänheten är för dåligt förberedda på händelser som kan orsaka längre strömavbrott. Samtliga aktörer bör verka för att öka krismedvetandet hos all- mänheten och sprida kunskap om krishanteringssystemet.
Tabell 3. Sammanfattning av krishanteringen i de halländska kommunerna under stormen Gudrun år 2005. Källa: Hedman 2005, Wedin 2006.
Analys- tema Kommun Beslutsenhet Strategiska resp operativa beslut Problem- inramning Ledarskap Relationen politiker/tjänstemän Utvärdering Laholm Krisledningsgrupp ledd av kommunråd Ordinarie linje- organisation Inte extraordinär händelse Politiskt ledarskap genom ordförande Kommunchefen samordnande roll Förvaltningschefer Ja
Halmstad Ordinarie linje-
organisation Krisledningsgrupp ledd av kommunchef Kommunråd deltar Inte extraordinär händelse Förvaltningschefer Kommunchefen samordnande roll Politiskt deltagande för information Ja Hylte Krislednings- nämnd (Kln) Extraordinär händelse Politiskt ledarskap genom kln Kommunchef Förvaltningschefer Ja Falkenberg Krisledningsgrupp ledd av kommunråd Ordinarie linje- organisation Extraordinär händelse Politiskt ledarskap genom ordförande Kommunchefen samordnande roll Förvaltningschefer Ja
Varberg Ordinarie linje-
organisation Krisledningsgrupp ledd av kommundir Inte extraordinär händelse Förvaltningschefer Kommundirektören samordnande roll Politiskt deltagande för