Den svenska krisberedskapen har sedan lång tid varit organiserad efter tre principer utifrån den organisation som finns under fredstid. Dessa tre principer är ansvars-, likhets- respektive närhetsprincipen. Dessa principer bygger på tidigare erfarenheter från övningar och hantering av krissituationer och är så viktiga att de kräver en förklaring.
Den första principen, ansvarsprincipen, innebär att den myndighet som har ansvar för en verksamhet i fred också har det vid en kris. Tidigare har principen relaterats till krig som hotbild men ska idag ha anknytning till svåra påfrestningar på samhället i fred. Ansvaret omfattar även att genomföra de beredskapsförberedelser som krävs för att krisuppgiften skall kunna utföras. Likhetsprincipen är inriktad på de praktiska förutsättningarna för verksamheten eller myndigheten vars organisation och lokalisering skall så långt möjligt överensstämma i fred, kris och krig. Den tredje principen, närhetsprincipen, innebär att kriser skall hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället, vilket betyder att den ledningsnivå eller instans som närmast berörs av en akut kris normalt skall svara för ledningen av de åtgärder som behövs för att hantera krisen på ett effektivt sätt.
Ansvaret att hantera svåra påfrestningar i fredstid vilade länge på respektive myndighet inom den sektor som krisen inträffade. Det fanns inget organ som hade det övergripande ansvaret för de åtgärder som behövde vidtas för att hantera svåra påfrestningar på samhället i fredstid. Det innebar att det inte heller förekom några förberedelser för ledning och samordning av en kris. Den svenska krisberedskapen har dock förändrats drastiskt under senare år från att nästan uteslutande ha varit inriktad på att möta ett militärt hot till att möta kriser som rör det civila samhället. Genom storpolitiska händelser i slutet på 1980-talet förändrades förutsättningarna för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Genom utredningar och en rad regerings- förslag reformerades detta politikområde i grunden22.
Reformeringen medförde bl.a. att vissa verksamheter inom den civila delen av totalförsvaret tonades ner. Samtidigt hade utvecklingen av andra skäl medfört att sårbarheten i den tekniska infrastrukturen fått större betydelse som hotbild. Ett utvidgat säkerhetsbegrepp som inkluderar icke-militära hot och risker medför svårigheter att dra en gräns mellan vad som i traditionell mening är säkerhetspolitiska mål och vad som är risker i fredstid. Regeringen tillsatte därför 1999 en utredning som antog namnet Sårbarhets- och säkerhetsutredningen under ledning av Åke Petterson (Dir. 1999:63).
Utredningen gjorde bedömningen att det fanns uppenbara brister i samhällets förmåga att hantera komplexa krissituationer främst på nationell nivå. På lokal och regional nivå behövde man främst förtydliga och utveckla ansvaret inom respektive område (SOU 2001:41). Utred- ningen föreslog därför en ny grundstruktur för krishantering i samhället med ny organisation och nya myndigheter. Områdesansvaret skulle utövas av regeringen med stöd av ett nytt nationellt krishanteringsorgan (NKO) direkt knutet till regeringskansliet och främst ha samordnande uppgifter. Utredningen föreslog även inrättande av en planeringsmyndighet som dessutom skulle fungera som kansli åt NKO med ansvar för omvärldsanalyser och omvärlds- bevakning (ibid.:121 ff). På regional nivå skulle områdesansvaret ligga på länsstyrelsen vars främsta uppgift skulle vara att ge kommunerna stöd i form av utbildning. På lokal nivå skulle ansvaret avse kommunernas verksamhet och lednings- och samordningsansvaret skulle ligga på kommunstyrelsen, men rollen behövde stärkas genom ändringar i Kommunallagen. Sam- verkans- och bevakningsansvaret skulle enligt utredningen tilldelas vissa centrala myndig- heter av särskild betydelse för hanteringen av allvarliga kriser (ibid.:133).
Utredningen menade att samhällets målsättning måste vara att ha resurser att hantera alla typer av krissituationer. De tänkbara kriser som anges i utredningen gäller områden som nedfall av radioaktiva ämnen, elförsörjning, telekommunikationer, vattenförsörjning, radio/tv, översvämningar och dammbrott, massflykt av asyl- och hjälpsökande till Sverige, allvarlig
22 De viktigaste var proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse samt proposition 1996/97:11 Beredskapen mot
smitta, terrorism, kemikalieolyckor och utsläpp av farliga ämnen till sjöss samt IT-relaterade hot. Inte någonstans nämns dock något om en kris som i omfattning är i närheten av flodvågen på annandagen 2004 (Thulin 2005:37).
På detta betänkande följde regeringens proposition Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158). För att skaffa tillräcklig krisberedskap föreslog regeringen inrättande av ett nytt politikområde med benämningen Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Propositionen innehöll ett nytt planeringssystem för att bättre kunna möta s.k. extraordinära händelser. Regeringen föreslog bl.a. en ny myndighet – Krisberedskapsmyndigheten, KBM – som inrättades från 1 juli 2002. KBM fick i uppgift att verka för förbättrad samordning, samverkan och analyser. Viktiga komponenter i ett nytt krishanteringssystem ansågs vara:
/…/ tidig förvarning, larm, fördelning av ansvar, lägesredovisning, analys, information till allmänheten, medier och andra grupper samt efterbearbetning. Det är också viktigt att systemet när det gäller former och regler är känt och accepterat av nyckelpersoner inom regeringskansliet som i första hand skall svara för krishanteringen. (Prop. 2001/02:158 sid. 56)
I likhet med utredningen föreslog regeringen att områdesansvar skall finnas på nationell, regional och lokal nivå. I propositionen föreslog regeringen dock inte att det skulle inrättas något nationellt krisledningsorgan inom Regeringskansliet som utredningen föreslagit. Som argument framfördes konstitutionella problem (ibid.:55). Istället ville regeringen ansluta kris- hanteringssystemet till de normala arbetsformerna i kansliet. Dock måste kansliet kunna tillföras kunnig expertis i händelse av en krissituation. Med dessa utgångspunkter var avsikten att Regeringskansliet år 2002 skulle ha utarbetat en handlingsplan för krissituationer. Försvarsutskottet var dock inte enigt utan flera partier (m, kd, fp) markerade att de ansåg att det borde inrättas ett nationellt krishanteringsorgan i Regeringskansliet (FöU10). Utskottet menade att Regeringen så fort som möjligt borde redovisa den handlingsplan som skulle upprättas för roll- och ansvarsfördelningen. Någon sådan plan har dock inte kunnat gå att få fram, vilket Thulin (2005:32,43) påpekar i sin studie och drar slutsatsen att den antingen är hemligstämplad eller aldrig existerat.