Ekonomisk forskning om anställningsskyddets effekter effekter

5.2.1 Inledning

Den kritik som framförts från vissa av arbetsmarknadens parter och i riksdagen mot anställningsskyddslagen som ett hinder för tillväxt har ofta mer eller mindre uttryckli-gen tagit sin utgångspunkt i neoliberal ekonomisk teori. En utgångspunkt i denna är att anställningsskyddsregleringen tillsammans med en kollektiv reglering av löner och en generös arbetslöshetsförsäkring motverkar en effektiv resursallokering och skapar stora samhällsekonomiska kostnader i form av arbetslöshet. Regleringen ses som ett uttryck för särintressens försök att skaffa sig fördelar i relation till andra intressenter.

Ett inflytelserikt bidrag i denna riktning var den s k Ekonomikommissionens förslag Nya villkor för ekonomi och politik som presenterades 1993 (SOU 1993:16). Kommis-sionen underströk att den arbetsrättsliga regleringen har betydelse för sysselsättningens utveckling. Man framhöll att arbetsmarknaden är en av de mest reglerade marknaderna och att denna reglering – trots goda syften – skapar stora kostnader. När det gällde anställningsskyddsregleringen diskuterade kommissionen reglerna om tidsbegränsade anställningar, kravet på saklig grund vid uppsägning samt turordningsreglerna. Kom-missionen framhöll att teoretisk och empirisk forskning antyder att anställningsskydds-regleringen minskar svängningarna i sysselsättningsgraden. Vid normala konjunktur-svängningar kan detta vara en fördel, men vid den djupa lågkonjunktur som rådde i början av 1990-talet utgjorde reglerna, enligt kommissionen, ett hinder för ökad syssel-sättning. Vidare framhöll man att regleringen kunde påverka sysselsättningen även på andra sätt. Genom att reglerna ökar kostnaderna för att anställa och säga upp anställda får dessa, särskilt de med lång anställningstid, möjlighet att driva upp lönerna utan att förlora sina jobb. Lagreglerna ansågs särskilt besvärliga för småföretag. Mot denna bakgrund menade man att en, åtminstone temporär, liberalisering av möjligheterna till tidsbegränsad anställning var önskvärd. Vidare pekade man på att kravet på saklig grund vid uppsägning gjorde det svårare eller dyrare att säga upp arbetstagare som missköter sig. Särskilt kritisk var man mot turordningsreglerna. Dessa gör det svårt för företag att behålla nyckelpersoner och den personal arbetsgivaren anser vara mest be-tydelsefull vid personalminskningar. (s. 63 f och 80 f).

Denna syn på den arbetsrättsliga regleringen är dock inte allenarådande eller oomstridd inom ekonomisk forskning. Till exempel har Jonas Agell argumenterat för att fackföre-ningar, kollektivavtal och en generös a-kassa bör uppfattas som kollektiva försäkringar mot risken att mista den inkomst som är nödvändig för livsuppehället (Agell 2001).

5.2.2 Internationell forskning

Internationellt föreligger en mångfald studier där man försökt belägga vissa generella effekter av regler om anställningsskydd. Gemensamt för de flesta av dessa är att man betraktat anställningsskyddsregleringen som något som orsakar arbetsgivarna en ytter-ligare kostnad för arbetskraften och studerat vilken betydelse denna kostnad haft för arbetsmarknadens funktionssätt. Detta har man gjort genom att klassificera olika län-ders lagstiftning om anställningsskydd efter hur sträng den är och jämföra detta med hur sysselsättning, arbetslöshet eller omsättningen på arbetstillfällen varierar mellan länderna. De skillnader i sysselsättning etc. som därvid kan iakttas antas – starkt för-enklat – vara orsakade av skillnader i anställningsskyddet. Ett sådant ”stränghetsindex”

som man ofta refererar till är det som utvecklats av OECD.

5.2.3 Metodproblem

Denna forskning brottas med avsevärda metodproblem och har producerat få entydiga resultat. En första svårighet ligger i att jämföra regleringens stränghet i olika länder.

Storrie (2003) påpekar t.ex. att OECDs index inte tar hänsyn till vilka möjligheter de anställda har att ta tillvara sina rättigheter i praktiken, vilket skulle göra att den svenska regleringen framstår som oförtjänt liberal då arbetstagare i Sverige torde ha jämförelse-vis stora möjligheter att hävda sin rätt. Å andra sidan kan det faktum att indexet huvud-sakligen bygger på de anställningsskyddsregler som finns i lag göra att regleringen i länder där kollektivavtal har stor betydelse (som de nordiska), framstår som strängare eller mer liberal än den faktiskt är. Ett exempel är 1974 års lag om anställningsskydd som varken tillät provanställningar eller tidsbegränsad anställning på grund av tillfällig arbetsanhopning. Däremot fanns det gott om kollektivavtal som tillät sådana. Lagen gav alltså ingen rättvisande bild av det faktiska läget. År 1982 infördes dock i lagen möjligheter till både provanställningar och tidsbegränsad anställning på grund av till-fällig arbetsanhopning. Över en natt blev situationen den motsatta: såg man bara till lagens regler framstod regleringen som liberalare än den faktiskt var, eftersom kollek-tivavtalen, i den mån de inte förhandlades om, ofta kringgärdade de här båda anställ-ningsformerna med villkor som inte uppställdes i (den nya) lagen. Man kan mot denna bakgrund fråga sig om inte anställningsskyddet i Danmark, med dess starka fackliga organisationer och höga täckningsgrad för kollektivavtalen, på motsvarande sätt i rea-liteten är starkare än vad som framgår av dess placering på OECD:s skala.

Andra metodproblem är svårigheten att få fram jämförbara data om sysselsättning, arbetslöshet och omsättning på arbetstillfällen i olika länder och att renodla effekterna av just reglerna om anställningsskydd, som kan samvariera med andra mekanismer på arbetsmarknaden som lönebildningen, arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknads-politiken.

5.2.4 Forskningens resultat

Vad har då forskningen – med dessa reservationer – kommit fram till? Edin (1996) sammanfattar forskningens dåvarande ståndpunkt med bl.a. att reglerna om anställ-ningsskydd har tydliga effekter på hur arbetslösheten och sysselsättningen varierar över en konjunkturcykel – ju restriktivare lagstiftning, desto mindre blir variationerna i arbetslöshet och sysselsättning. Däremot finns det inga belägg för att anställningsskyddet påverkar arbetslöshetens totala nivå. Detta bekräftas av OECD (2004), enligt vilken anställningsskyddsregleringen faktiskt skyddar existerande arbetstillfällen och minskar inflödet till arbetslöshet. Samtidigt tar arbetsgivarna, när de överväger att anställa, med i beräkningen att de kan komma att få kostnader för uppsägningar längre fram, vilket gör det svårare för arbetssökande att få jobb. Därför minskar även utflödet från arbetslöshet. I detta avseende, framhåller OECD, avviker emellertid de nordiska länderna från mönstret, då dessa trots moderat till hög nivå på anställningsskyddet har relativt stora utflöden ur arbetslöshet. En tänkbar förklaring är de nordiska ländernas massiva satsning på aktiv arbetsmarknadspolitik. Även senare studier som har försökt belägga anställningsskyddets effekter på den totala arbetslösheten kommer, enligt OECD, till motstridiga resultat.

På samma sätt är forskarna oense om ifall anställningsskyddet har några effekter på den totala sysselsättningen, medan det däremot numera är relativt oomstritt att det påverkar arbetsmarknaden för olika grupper av arbetstagare olika (OECD 2004). Män i yrkes-verksam ålder gynnas, medan unga människor, kvinnor och andra grupper med svagare anknytning till arbetsmarknaden förefaller att missgynnas.

I andra studier har man försökt mäta anställningsskyddets inverkan på omsättningen av arbetstillfällen, dvs. summan av de nya jobb som tillkommer i expanderande företag och bortfallet av arbetstillfällen i företag som går tillbaka. Det är alltså ett annat mått än flödena in i och ut ur arbetslöshet, eftersom den som nyanställs kanske inte har för-värvsarbetat tidigare och den som avregistreras som arbetslös kan ha lämnat arbets-marknaden för gott. Nickell och Nunziata (2000) fann inga belägg för att graden av anställningsskydd skulle ha någon stor effekt på omsättningen av arbetstillfällen, medan två senare studier pekar i annan riktning. Blanchard och Portugal (2001) fann att om man undersökte omsättningen av arbetstillfällen per kvartal i stället för per år, så var denna omsättning betydlig lägre i Portugal, som anses ha en exceptionellt sträng anställningsskyddslag, än i USA, vars reglering befinner sig på motsatta änden av skalan.

Deras förklaring är att anställningsskyddet framför allt begränsar kortsiktiga variationer i sysselsättningen. Gómez-Salvador m fl (2004) studerade tretton av EUs medlemsstater och konstaterade att omsättningen av arbetstillfällen överallt var högre i mindre och yngre företag inom servicenäringarna än i andra företag. När de tog hänsyn till detta fann de stora skillnader mellan länderna, vilka delvis kunde förklaras med att regleringar som syftade till att skydda jobben hade negativa effekter på omsättningen av arbetstillfällen.

Ett viktigt mått på tillväxt är produktiviteten. Edin (1996) konstaterade i sin samman-fattning av forskningsläget att anställningsskyddets effekter på produktiviteten var oklara. Enligt en teori jobbar folk hårdare om de är rädda att förlora jobbet, enligt andra är det tvärtom. De teoretiska analyserna gav alltså motsatta svar. Två empiriska undersökningar som Edin refererade till tydde på att en högre andel tidsbegränsade anställningar kan leda till lägre produktivitet, men resultaten var osäkra. I en senare studie har Buchele och Christiansen (1999) jämfört produktivitetsutvecklingen i USA, Canada, Frankrike, Italien, Tyskland och Storbritannien under trettio år, och ställt den i relation till graden av anställningsskydd, de fackliga organisationernas förhandlingsstyrka och graden av inkomsttrygghet och socialt skydd i de olika länderna. Deras slutsats är att samma arbetsmarknadsinstitutioner och sociala trygghetssystem som kan ha begränsat sysselsättningstillväxten i Europa jämfört med USA, kan ha bidragit till den högre produktivitetstillväxten. Förklaringen är, menar de, att alla de faktorer som är avgörande för produktiviteten – införande av ny teknologi och bättre arbetsmetoder, kapitaltillväxten per anställd och utvecklingen av arbetstagarnas kompetens – är starkt beroende av arbetstagarnas effektiva medverkan. Och deras vilja att samarbeta med ledningen för att förbättra produktivitet och kvalitet beror i sin tur på om de kan känna att de har en trygg del i arbetsgivarens framgångar på längre sikt.

Att en viss grad av trygghet i anställningen kan ha produktivitetshöjande effekter har också Belot m fl (2002) kommit fram till. Enligt deras teoretiska analys av anställ-ningsskyddets välfärdseffekter finns det ett optimalt anställningsskydd som oftast är större än noll. De uppsägningskostnader som en nyanställning i framtiden kan föra med sig fungerar nämligen som en drivkraft för företaget att engagera sig och för arbetstagaren att, som det heter, investera i produktivitetshöjande humankapital, dvs.

att utbilda sig och skaffa sig sådana kunskaper som behövs just hos arbetsgivaren i fråga. Anställningsskyddsregleringen bör därför bygga på en lämplig avvägning mellan flexibilitet och förpliktelser. Var denna balanspunkt ligger varierar från land till land. Eftersom många länder har mjukat upp sina lagregler avsevärt under det senaste decenniet, är det enligt dessa författare möjligt att de nu har närmat sig det optimala.

OECD (2004) påpekar att de flesta studier om anställningsskyddets effekter helt förbigår frågan om varför regler om anställningsskydd överhuvudtaget existerar och de välfärdseffekter som anställningsskyddet medför. Rapporten lyfter särskilt fram två argument som från ekonomiska utgångspunkter rättfärdigar ett visst anställningsskydd. Ett är att anställningsskydd är ett sätt att försäkra arbetstagarna mot alltför stora inkomstvariationer på grund av brister i arbetsmarknadens funktionssätt. Det andra argumentet är att jobb som är olönsamma från arbetsgivarens synpunkt fortfarande kan generera inkomster för samhället i form av

skatter och arbetsgivaravgifter, vilka bl.a. används för att finansiera arbetslöshetsförsäkringen. En anställningsskyddsreglering som ger arbetsgivarna de rätta drivkrafterna för att internalisera de sociala kostnaderna för uppsägningar är därmed ekonomiskt effektiv.

5.2.5 Svensk forskning

Svensk forskning som kastar ljus över frågan om huruvida arbetsrätten, och särskilt lagen om anställningsskydd, objektivt sett är ett hinder för tillväxt existerar knappt.

Ett undantag är Catharina Callemans avhandling (2000) om hur turordningsreglerna tillämpades vid driftsinskränkningar på 31 arbetsplatser i Västerbottens och Stock-holms län under 1994 och 1995. Callemans syfte var visserligen att undersöka i vilken mån turordningsreglerna skyddar de arbetstagare som de är avsedda att skydda, men belyser samtidigt också vilka möjligheter arbetsgivarna har att, trots turordningsregler, behålla den personal de anser sig ha behov av vid en driftsinskränkning (s. 373 ff).

Vid fem av de arbetsplatser som ingick i undersökningen berörde driftsinskränkningen både arbetare och tjänstemän, vilket innebar att den omfattade 36 fall av förhandlingar. 18 av dessa slutade med att man gjorde avsteg från lagens turordnings-regler, antingen genom rena avtalsturlistor eller genom kollektivavtal om separata tur-ordningskretsar för olika yrkeskategorier eller arbetstagare med skilda arbetsuppgifter.

Det betyder inte att den s.k. senioritetsprincipen eller sist-in-först-ut-principen tilläm-pades i de övriga fallen. I nio fall hade man frångått denna eftersom anställda med lång anställningstid inte hade tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet – vilket alltså bara är en tillämpning av lagens regler och följaktligen inte kräver någon uppgö-relse med den fackliga organisationen. I ytterligare två fall utnyttjade arbetsgivaren den frikvotsregel som tillfälligt gällde under fyrpartiregeringen och som innebar att två arbetstagare i varje turordningskrets kunde undantas. Bara i sju fall tillämpades sist-in-först-ut-principen strikt. Resultaten kan, enligt Calleman, i stora drag sammanfattas på följande sätt:

•

I verksamheter där de anställda hade samma eller liknande arbetsuppgifter följdes turordningen efter anställningstid fullt ut.

•

I verksamheter där de anställda tillhörde olika specialiserade kategorier med yrkes-utbildning delades de in i turordningskretsar enligt kollektivavtal efter yrkesgrupp och arbetsuppgifternas inriktning. Inom dessa kretsar tillämpades turordning efter anställningstid och ålder.

•

Vid de statliga arbetsplatserna tillämpades kollektivavtalet TurA-S, enligt vilket de anställda delas in i turordningskretsar efter i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter.

Inom dessa tillämpades turordning efter anställningstid.

•

Hos de privata arbetsgivare där de anställda hade sinsemellan olika arbetsuppgifter upprättades bemanningsplaner, varefter de anställdas kvalifikationer prövades mot de arbetsuppgifter som enligt planerna skulle finnas kvar efter driftsinskränk-ningen. Bland dem som ansågs ha tillräckliga kvalifikationer tillämpades turord-ning efter anställturord-ningstid och ålder. Med stöd av sin företagsledturord-ningsrätt kunde ar-betsgivarna i stor utsträckning utforma befattningsbeskrivningarna efter vilken personal de ville behålla.

Undersökningar av arbetsgivares subjektiva uppfattningar om vad som hindrar deras företag från att växa är mer frekventa. Ofta är det enkäter beställda av intresseorganisa-tioner, och frågan är vad de mäter. Ju oftare politiker och organisationsföreträdare upprepar att det är omöjligt att säga upp folk eller att behålla nyckelpersoner i företaget vid en driftsinskränkning, desto räddare lär småföretagarna bli – oavsett hur mycket sanning det ligger i påståendet.

Ett av de få vetenskapliga arbeten som belyser frågan i vilken mån svenska företag uppfattar arbetsrätten som ett hinder för att anpassa arbetsstyrkan till variationer i efter-frågan – och som också säger något specifikt om just småföretagen – är avhandlingen

”Flexibilitetens gränser” från 2004. Där redogör sociologen Anne Grönlund för resul-tatet av en enkät till 1 463 arbetsgivare i tre branscher – vård och omsorg, finanssektorn respektive verkstadsindustrin – av vilka 57 procent svarade.

En majoritet av arbetsgivarna i de tre branscherna sade sig ha ganska eller stort behov av att på något sätt förändra bemanningen efter svängningar i efterfrågan, antingen det är genom nyanställningar/uppsägningar, entreprenad/outsourcing eller förändringar i arbetstider och arbetsuppgifter för redan anställda. En stor majoritet sade sig också faktiskt göra det, fast inte i så stor utsträckning som de skulle behöva. Nästa fråga blev därför vad som hindrade arbetsgivarna från att åstadkomma de önskvärda förändring-arna. Svarsalternativen var i nu nämnd ordning ”arbetsrättslagar”, ”branschens kollek-tivavtal”, ”fackliga företrädare på arbetsplatsen”, ”chefer på arbetsplatsen”, ”de an-ställda” samt ”kompetenshinder (t.ex. lång upplärningstid och rekryteringsproblem)”.

Det som i alla tre branscherna framför allt gjorde det svårt att anpassa bemanningen efter efterfrågan var inte arbetsrättslagar utan kompetenshinder. 52 procent av arbets-givarna i verkstadsindustrin, 48 procent av arbetsarbets-givarna inom vård och omsorg och 44 procent av arbetsgivarna i finanssektorn beskrev kompetenshindren som ganska eller mycket stora. Betydligt färre, 43 procent i verkstadsindustrin, 26 procent inom vård och omsorg och 22 procent i finanssektorn, såg ”arbetsrättslagar” som ganska eller mycket stora hinder. Sammanlagt upplevde cirka tre av tio arbetsplatser arbetsrätten som ett hinder, men kompetens framstod alltså i alla branscher som ett större problem. Att branschens kollektivavtal är ett ganska eller mycket stort hinder ansåg 35 procent av arbetsgivarna inom verkstadsindustrin, medan bara en fjärdedel av arbetsgivarna i de

andra två branscherna hade stora problem med kollektivavtalen. 23 procent av arbets-givarna i verkstadsindustrin tyckte också att de fackliga företrädarna på arbetsplatsen lade ganska eller stora hinder i vägen för de önskade förändringarna. Arbetsgivarna inom vård och omsorg och i finanssektorn ansåg däremot att de anställda själva ut-gjorde ett större hinder för förändring än deras fackliga företrädare.

Enkätsvaren ger också vid handen att de centrala kollektivavtalen numer ger stort ut-rymme för att fatta beslut på arbetsplatsnivå om nyanställning/uppsägning av tillsvida-reanställda, tidsbegränsade anställningar och inhyrning/outsourcing/entreprenad.

Verkstadsindustrin skilde sig i de flesta avseenden från de andra två branscherna. Det var där de kraftigaste variationerna i efterfrågan fanns, och därför var också både beho-vet att variera bemanningen och den faktiska variationen avsevärt större i verkstads-industrin. Men trots att kollektivavtalen i verkstadsindustrin upplevdes ge större ut-rymme för beslut på lokal nivå i de flesta avseenden, och trots att verkstadsföretagen faktiskt också utnyttjade möjligheterna att variera bemanningen i högre grad än arbets-givarna i de andra branscherna, så var det också verkstadsföretagen som upplevde de största hindren för att göra det.

Sammanfattningsvis konstaterar Grönlund att de hinder som arbetsgivarna upplevde snarare tycks ligga i de extra procedurer och/eller kostnader som förhandlingar med de fackliga organisationerna för med sig jämfört med om arbetsgivaren kunde besluta fritt, än i lagarnas och kollektivavtalens materiella regler.

Men det mest överraskande resultatet var att oavsett hur efterfrågan varierade så var det inte i småföretagen utan på arbetsplatser med fler än 150 anställda som arbetsrätts-lagarna ansågs ställa till mest problem! En tänkbar förklaring kan vara att de fackliga organisationerna på större arbetsplatser är starkare och kan hålla mer på regelverket, medan de på mindre arbetsplatser i högre grad har företagets överlevnad i fokus, reso-nerar Grönlund.

In document Föräldraskap och regelverket på arbetsmarknaden (Page 120-126)